VIII SA/Wa 256/19

VIII SA/Wa 256/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Marek Wroczyński /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 1903/21 - Wyrok NSA z 2021-09-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 994
art. 91 ust. 1,  ust. 3;  art. 93
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 996
art. 66 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarządzeniem nr [...] z dnia [...]grudnia 2018 roku Wójt Gminy [...] na podstawie art. 30 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018, poz.994 ze zm.) w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (Dz. U z 2018, poz. 996 ze zm. dalej jako prawo oświatowe) po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty odwołał z dniem [...] grudnia 2018 roku, bez wypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego, K. S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...].
W uzasadnieniu podnosił, że zarządzeniem nr [...]Wójta Gminy [...]
z dnia [...]listopada 2018 r. uchylono zarządzenie nr [...]Wójta Gminy [...]
z dnia [...]czerwca 2018 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w [...]z zajmowanego stanowiska. Uchylone zarządzenie dotyczyło D. Ż., zaś przyczyną uchylenia była jego niezgodność z prawem.
Skutkiem powyższego D. Ż. zajmuje obecnie stanowisko dyrektora wskazanej placówki, bowiem zarządzeniem nr [...]z dnia [...]sierpnia 2015 r. Wójt Gminy [...] powierzył jej to stanowisko do dnia [...] sierpnia 2020 r.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2018, poz. 996 ze zm.) aby odwołać dyrektora placówki w trybie wskazanym w tym przepisie konieczne było zajście ,,przypadku szczególnie uzasadnionego".
W doktrynie prawa podano, że odwołanie we wskazanym trybie nie musi być zawinione przez dyrektora, jeśli zachodzi obiektywna okoliczność braku możliwości dalszego zajmowania przez niego stanowiska. Dla przykładu w komentarzu pod red. Mateusza Pilicha do ustawy prawo oświatowe potwierdzono: ,,Okoliczności uzasadniające odwołanie ze stanowiska na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 nie muszą być zawinione przez daną osobę; wystarczy, że zachodzi obiektywna przyczyna braku możliwości dalszego sprawowania funkcji kierowniczej.
Niedopuszczalna jest sytuacja zajmowania wskazanego stanowiska przez dwie osoby, dlatego też konieczne było odwołanie Pani K. S., której powierzono to stanowisko po D. Ż.. Powyższe wynika również z konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
W trybie art. 66 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia
2016 r. prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2018 poz. 996 ze zm.) przed odwołaniem K. S. ze stanowiska dyrektora wskazanej placówki zasięgnięto opinii kuratora oświaty.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]lutego 2019 roku Wojewoda [...]działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm. dalej u.s.g.) stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z zajmowanego stanowiska.
Wójt Gminy [...], na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art.66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 poz. 996 ze . zm.) odwołał z dniem [...]grudnia 2018 roku, bezwypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego, K. S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...].
Zarządzenie nr [...] wpłynęło do organu nadzoru w dniu [...] stycznia 2019 r.
Zdaniem organu nadzoru, badane zarządzenie narusza w sposób istotny porządek prawny.
Z uzasadnienia do przedmiotowego zarządzenia wynika, iż skoro zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. uchylono zarządzenie nr [...] poprzedniego Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] z zajmowanego stanowiska, to skutkiem powyższego, poprzednia dyrektor D.Ż. jest obecnie dyrektorem szkoły. Jako uzasadnienie prawne odwołania dyrektora szkoły organ wskazał art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe, twierdząc, iż jest to przypadek szczególnie uzasadniony, albowiem zachodzi obiektywna, niezawiniona okoliczność braku możliwości dalszego zajmowania stanowiska przez obecnie odwołaną dyrektor K. S..
Przedmiotowe zarządzenie, według Wójta Gminy, jest zatem następstwem wydanego zarządzenia nr [...], które to Wojewoda [...] zakwestionował i stwierdził jego nieważność w dniu [...] grudnia 2018 r. (rozstrzygniecie nadzorcze znak: [...]).
W rozstrzygnięciu tym Wojewoda uznał, odmiennie niż organ, że zarządzenie nr [...] nie spowodowało automatycznie powrotu poprzedniej dyrektor do pracy, a to ze względu na istnienie w obrocie prawnym zarządzeń odnoszących się do obsady stanowiska dyrektora w drodze konkursu. Ponadto z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że akt odwołania dyrektora jest aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora szkoty stanowi bowiem jednocześnie: akt o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy i działanie organu administracyjnego podjęte w sferze administracji publicznej. Rozstrzygniecie nadzorcze wojewody czy orzeczenie sądu administracyjnego, które dotyczą odwołania z kierowniczego stanowiska w szkole, nie przenoszą się na stosunek pracowniczy. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie możne rozstrzygać o istnieniu stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku
w szkolnictwie - wyrok SN z dnia 12 lutego 2O15 r., I PK 155/14, wyrok NSA z dnia 1.07.2015 r., I OSK 978/15. Ponadto sąd administracyjny bada tylko zgodność
z prawem zarządzenia o odwołaniu dyrektora. Zatem sąd administracyjny nie decyduje o stosunkach pracowniczych, a tylko sąd pracy w ramach powództwa o przywrócenie do pracy, może przywrócić na stanowisko - wyrok WSA w Gdańsku z 6 listopada 2014 r., sygn. akt lll SA/Gd 685/14. Należy też wskazać, że w takich przypadkach sądy pracy,
nawet jeżeli uznają, że rozwiązanie stosunku pracy z dyrektorem szkoły było wadliwe, przyznają takiemu dyrektorowi jedynie odszkodowanie, a nie przywracają go do pracy.
Ze skargi poprzedniej dyrektor na zarządzenie Wójta Gminy z [...] czerwca 2018 r.
o odwołaniu z zajmowanego stanowiska toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym - w sprawie Vlll SA/Wa 564/18 i nie zapadło żadne orzeczenie. Również dlatego Wójt nie powinien podejmować działań i ferować opinii o niezgodności z prawem aktu, gdy sprawa jest badana przez sąd administracyjny. W ocenie organu nadzoru uchylenie przedmiotowego zarządzenia z dnia [...] czerwca 2018 roku przez Wójta Gminy nie spowodowało zaistnienia jakichkolwiek skutków prawnych i jest
w gruncie rzeczy bezprzedmiotowe. Zarządzenie narusza w sposób oczywisty wyrażone w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego, a w szczególności zasadę bezpieczeństwa prawnego i niedziałania prawa wstecz. Z wiedzy organu nadzoru nie wynika by zapadło jakiekolwiek rozstrzygniecie z zakresu stosunku pracy byłego dyrektora szkoły, a jak wyżej wskazano jedynie orzeczenie sądu cywilnego mogłoby przywrócić byłego dyrektora do pracy.
Ponadto należy wskazać, że wszczynając postępowanie nadzorcze w stosunku do zarządzenia nr [...] Wojewoda, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, wstrzymał wykonanie zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...]. Zatem Wójt winien wstrzymać się z jakimkolwiek działaniami do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie organu nadzoru, w takim stanie prawnym, Wójt Gminy nie był uprawniony do wydania zarządzenia nr [...] jako konsekwencji zarządzenia nr [...] ze względu na wstrzymanie jego wykonania. Zatem uznanie, iż poprzednia dyrektor ponownie stała się dyrektorem szkoły, jest pozbawione podstaw prawnych.
Odwołanie dyrektor szkoły, K. S., wybranej na podstawie ogłoszonego konkursu, której powierzono stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w [...] zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nie powinno być wydane, a ponadto nie zostało uzasadnione w sposób odpowiadający dyspozycji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe ,, przez co rażąco narusza porządek prawny ‘’.
Wójt w uzasadnieniu zarządzenia nr [...], odwołując w trybie szczególnym obecną dyrektor szkoty podaje, że okoliczności uzasadniające odwołanie na podstawie art.66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe nie muszą być zawinione, wystarczy,
że zachodzi obiektywna przyczyna całkowitego braku możliwości dalszego sprawowania funkcji kierowniczej. Jedyną przyczyną odwołania dyrektor szkoty było
w ocenie Wójta okoliczność, że nie mogą być dwie osoby zajmujące stanowisko dyrektora. Wójt nie podaje żadnych merytorycznych przyczyn odwołania obecnej dyrektor, a jedynie powołuje się na własne zarządzenie nr [...] poprzedniego Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w [...] z zajmowanego stanowiska. W uzasadnieniu zarządzenia nr [...] Wójt wskazuje ponadto, iż zasięgnął opinii Kuratora Oświaty w sprawie odwołania K. S. bez wypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego.[...] Kurator Oświaty opinię wydał, ale była ona dla Wójta negatywna, mimo to Wójt zdecydował się na odwołanie obecnej dyrektor w trybie natychmiastowym ze stanowiska.
Organ nadzoru zwraca uwagę, że odwołanie wybranej w konkursie dyrektor szkoty
i jednoczesne powierzenie kierowania szkoły dyrektor odwołanej w miesiącu czerwcu 2018 r. spowodowało daleko idące skutki prawne oraz niepewność w zakresie zarządzania szkołą.
Sytuacja ta wywołuje wątpliwości co do legalności działania osoby wykonującej obowiązki dyrektora, a co za tym idzie, legalności wytwarzanych w szkole dokument6w, a takie innych decyzji, w tym personalnych, podejmowanych przez osobę dopuszczoną do zarządzania szkołą. Okoliczności te przenoszą się wprost na podstawowe zadanie szkoty – prowadzenie procesu dydaktycznego.
Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Wojewody uznać należało, że zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. narusza prawo w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zarządzenia.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lutego 2019 roku na podstawie art.98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) wniosła Gmina [...].
Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. skarżąca rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucała:
1. naruszenie przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy
tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art.93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie ustawowego terminu, co powoduje, że organ nadzorczy jakim jest Wojewoda [...] utracił kompetencję do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego,
2. naruszenie przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy
tj. art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie nr [...] W6jta Gminy [...] jest sprzeczne z prawem i rażąco narusza porządek prawny, w sytuacji gdy Wójt wyjaśnił podstawy swojej decyzji i wydania przedmiotowego zaczadzenia, uzasadniając je zaistniałą sytuacją i niemożnością utrzymywania zaistniałego stanu faktycznego - funkcjonowania dwóch osób pełniących stanowisko dyrektora, który to stan wymagał podjęcia określonych kroków prawnych, a nadto z uwagi na brak uzasadnienia prawnego wskazującego, który konkretnie przepis prawa został tym zarządzeniem naruszony, mimo ustawowego wymogu zawarcia uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego,
3. naruszenie przepisu postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 kpa., poprzez nie wywiedzenie z przepisów prawa materialnego konkretnego rodzaju naruszenia, przy czym wywód w zakresie okre6lonego naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego, który składa się na uzasadnienie prawne tegoż aktu, a oparcie się wyłącznie na podstawowych zasadach konstytucyjnych jako stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia, co nie jest skonkretyzowaniem naruszenia, które powinno znaleźć odzwierciedlenie bezpośrednio w przepisach administracyjnych.
W związku z powyższym skarżący:
1. z uwagi na zasadność wniesionej skargi w pierwszej kolejności wnosił
o uwzględnienie skargi przez Wojewodę [...] w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia; W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżący wnosił o niezwłoczne przekazanie skargi do sądu administracyjnego,
2. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. wnosił o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego,
3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnosił o zasadzenie od organu zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podnosiła, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2019 roku Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w [...] z zajmowanego stanowiska.
Jej zdaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] odniósł się wyłącznie do naruszenia norm konstytucyjnych jako podstawy swojej decyzji. Jedynie lakonicznie odniesiono się do zasad państwa prawa, bez jakiejkolwiek konkretyzacji naruszenia prawa materialnego rzekomo stwierdzonego przez Wojewodę. W ocenie skarżącego nie wykazano, by wydane przez Wójta Gminy [...] zarządzenie [...] będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego było sprzeczne z prawem.
W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuca się, że nie było uzasadnione podjęcie przez Wójta czynności w zakresie wydania zarządzenia nr [...], nadto nie uzasadnione w ocenie Wojewody [...] było zastosowanie normy art. 66 ust 1 pkt. 2 ustawy prawo oświatowe.
Wskazywała, że w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Wojewoda [...] naruszył przepisy dotyczące terminu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wójt obowiązany jest natomiast do przedłożenia wojewodzie uchwal rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Biorąc pod uwagę chronologię poszczególnych zdarzeń, należy wskazać, że zarządzenie nr [...] podjęte w dniu
[...] grudnia 2018 roku winno zostać przedstawione Wojewodzie najpóźniej do dnia [...] stycznia 2019 roku. Tym samym Wojewoda [...] najpóźniej do dnia [...] lutego 2019 roku winien wydać rozstrzygniecie nadzorcze jeśli uznał, że zarządzenie Wójta jest sprzeczne z prawem i winna zostać stwierdzona jego nieważność. W przypadku przekroczenia ustawowego terminu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Upływ tego terminu
powoduje, że organ nadzoru traci kompetencję do zastosowania środka nadzoru i może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Komentowany przepis należy stosować także do rozstrzygnięć nadzorczych, stwierdzających wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Utrata kompetencji organu nadzorczego, związana z upływem wskazanego terminu, dotyczy wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych w wyniku postepowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 91 u.s.g. Na taki kierunek wykładni może wskazywać ochronna funkcja komentowanego przepisu. Bezskuteczny upływ 30-dniowego terminu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego sprawia, że organ nadzoru nie ma już możliwości wstrzymania wykonania uchwały (zarządzenia). Jeśli wydał stosowne postanowienie wstrzymujące w trakcie postępowania nadzorczego, to traci ono moc z dniem upływu terminu wydania rozstrzygnięcia. Nie następuje także wstrzymanie z mocy prawa, jest to bowiem uzależnione od podjęcia i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. (por. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II).
Abstrahując od powyższego, należy przytoczyć także argumenty wskazujące za zasadnością i prawidłowością wydanego zarządzenia [...], a tym samym wskazujące na niewłaściwość wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenie jego nieważności przez organ nadzorczy.
Wydane pierwotnie zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego z zajmowanego stanowiska zostało wydane w sposób sprzeczny z prawem i naruszający obowiązujące przepisy, a tym samym należało je uchylić. Wobec takiej sytuacji Wójt był zobligowany do wydania zarządzenia nr [...] w sprawie odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska. zaistniał bowiem stan faktyczny, w którym funkcję dyrektora zajmowały jednocześnie dwie osoby, co jest sytuacją nie znajdującą uzasadnienia. Wobec powyższego, wydając zarządzenie nr [...] Wójt powołał się na brzmienie art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo oświatowe.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo oświatowe, aby odwołać dyrektora placówki w trybie wskazanym w tym przepisie muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione przypadki. Zgodnie z prawidłową wykładnią brzmienia tegoż przepisu nie jest możliwym odwołanie dyrektora w przypadkach normalnych, zwyczajnych, a koniecznym jest oparcie się na podstawach nadzwyczajnych uzasadniających odwołanie.
Wskazywał, że należy podkreślić, że na przestrzeni lat zostały ugruntowane
w orzecznictwie argumenty odnoszące się do szczególności i nadzwyczajności zastosowania instytucji odwołania dyrektora placówki bez wypowiedzenia. Trzeba zauważyć, że zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu terytorialnego podlegająca ochronie sadowej, o której mowa w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP,
w przypadku podejmowania aktu o odwołaniu u dyrektora z jego funkcji, ograniczona została regulacja zawarta w art. 66 ustawy prawo oświatowe. W tym miejscu zauważyć trzeba, że przywołany przepis art. 66 ust. 1 pkt. 2 prawa oświatowego ma tożsame brzmienie z przepisem art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. poz. 594, z późn. zm.), uchylonym przez art. 15 pkt. 54 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 września 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz.60). Wobec tego, w orzecznictwie sądów istnieje pogląd,
i stanowisko orzecznictwa i judykatury odnoszące się do omawianej kwestii, regulowanej obecnie przez art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego, zachowało pełną aktualność. Dokonując interpretacji tego przepisu Sąd Najwyższy w wyroku z 19 lutego 1997 r., lll RN 3/97 (OSNP 199219/369) wskazał na ograniczony zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły podnosząc, że choć sfera uznania kompetentnego organu jest w tym zakresie znaczna, to jednak musi on uwzględnić ograniczenia ustanowione w art. 38 u.s.o. Przepis ten stwarza gwarancje stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli i musi być traktowany ze szczególną uwagą zarówno przez organy decydujące, nadzorujące lub sprawujące kontrole legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie.
Powoływany tym samym jako podstawa zarządzenia nr [...], art. 66 ust, 2 ustawy prawo oświatowe zawęża pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo oceniać, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią z jakichkolwiek przyczyn czy obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Przyczyny te nie muszą byt okolicznościami zawinionymi przez dyrektora czy też dotyczącymi jego osoby. Określenie omawianej przesłanki odwołania w orzecznictwie wskazuje na to, że muszą zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują
destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego; (zob. Pilich Mateusz (red.), Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Opublikowano: WKP 2018).
Biorąc pod uwagę powyższe argumenty i jednolite stanowisko doktryny i orzecznictwa,
koniecznym i uzasadnionym było wydanie zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w [...] z zajmowanego stanowiska jako niemożliwego do zaakceptowania w obrocie prawnym.
Tym samym, trudno jest w ocenie skarżącego zaakceptować treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność wydanego przez Wójta Gminy [...] zarządzenia nr [...]. Twierdzenia Wojewody [...] dotyczące faktu sprzeczności zarządzenia z prawem nie mogą się ostać jako twierdzenia gołosłowne i oparte wyłącznie o ogólne wywody dotyczące m.in. naruszenia zasady nie retroakcji czy pewności prawa. Trudno zgodzie się z poglądami prezentowanymi w rozstrzygnięciu nadzorczym, skoro sam ustawodawca w szeregu przepisów daje poszczególnym organom takie uprawnienia, by wyeliminować z obrotu prawnego decyzje czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, które są sprzeczne z prawem i niemożliwe do zaakceptowania.
Wobec tego należy podkreślić, że Wójt Gminy [...] dopatrując się nieprawidłowości w wydanych uprzednio zarządzeniach podjął jedyne właściwe kroki mające na celu doprowadzenie stanu faktycznie zaistniałego do zgodności z prawem i odpowiadającemu przepisom. W konsekwencji wydane rozstrzygniecie nadzorcze narusza przepisy art. 91 ust 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie Wojewoda [...] podstawę swojego rozstrzygnięcia nadzorczego upatruje wyłącznie w przepisach konstytucyjnych, nie przenosząc ich w jakikolwiek sposób na grunt przepisów administracyjnych. Brak jest w wydanym rozstrzygnięciu jakiegokolwiek rzeczowego i szczegółowego uzasadnienia prawnego wskazującego, który konkretnie przepis prawa został tym zarządzeniem nr [...] przez Wójta Gminy [...] naruszony. Same lakoniczne twierdzenia Wojewody [...] jakoby zarządzenie nr [...] rażąco naruszało prawo ze względu na nieprawidłowe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo oświatowe nie mogło stanowić podstawy do wyeliminowania podejmowanych przez Wójta decyzji mających na celu unormowanie istniejących sytuacji.
Jednocześnie brak prawidłowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego narusza podstawowy przepis postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda [...] nie wskazał w swoich wywodach określonych i konkretnych naruszeń z przepisów prawa materialnego, przy czym należy podkreślić, że wywód w zakresie danego naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego, który składa się na uzasadnienie prawne tegoż aktu. Oparcie się wyłącznie na podstawowych zasadach konstytucyjnych jako stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia nie jest skonkretyzowaniem naruszenia i nie powinien stanowić podstawy stwierdzenia nieważności.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącej brak jest przesłanek do uznania, że wydane zarządzenie [...] jest sprzeczne z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności. Tym samym zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1lit.a i c) p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 roku, nr 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przepis art. 91 ust.1 i 4 u.s.g. pozwala na rozróżnienie dwóch wadliwości uchwał
i zarządzeń przedkładanych organom nadzoru – nieistotnych naruszeń prawa
i naruszeń i charakterze kwalifikowanym. Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.
Nie ma sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygniecie podjęte przez organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się swobodnego uznania (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 roku, sygn. akt I OSK 1287/06, LEX nr 320891).
W ocenie Sądu należy przyznać rację organowi nadzoru, iż wydane w dniu [...] grudnia 2018 roku zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...] odwołujące z funkcji dyrektora Zespołu – Szkolno – Przedszkolnego K. S. w sposób istotny naruszyło prawo i zaistniały podstawy do stwierdzenia jego nieważności.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu formalnego, iż organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie mimo upływu terminu określonego w art. 91 ust.1 u.s.g. Według powołanego przepisu termin ten rozpoczyna swój bieg z chwilą przedłożenia zarządzenia organowi nadzoru. Biorąc pod uwagę, iż zarządzenie wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2019 roku, a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] lutego 2019 roku to nie można uznać, iż doszło do uchybienia 30 dniowego terminu. Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż termin 30 dniowy biegnie od dnia doręczenia zarządzenia organowi nadzoru, nawet, jeżeli organ nie dotrzymał siedmiodniowego terminu na jego przedłożenie organowi nadzoru.
Należy zauważyć, iż w związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego przez D. Ż. na zarządzenie Wójta Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku, kwestia legalności tego zarządzenia nie została prawomocnie rozstrzygnięta. W tej sytuacji zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 roku o uchyleniu zarządzenia nr [...] roku nie odniosło skutku prawnego i nie przywróciło D. Ż. na stanowisko dyrektora placówki.
Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 91 ust.1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art.90. Stwierdzenie nieważności ma charakter aktu deklaratoryjnego, który działa z mocą wsteczną. Akt stwierdzający nieważność innego aktu uchyla wszelkie skutki prawne. W świetle przepisu art. 93 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak więc uchylenie uchwały lub zarządzenia kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejściu w życie tego kolejnego aktu. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały lub zarządzenia możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru może uchwałę lub zarządzenia pozbawić skutków prawnych ex tunc.
Tak więc procedura oceny legalności zarządzenia nr [...] nie została zakończona. W dniu 13 marca 2019 roku WSA w Warszawie wyrokiem w sprawie VIII SA/Wa 564/18 oddalił skargę D.Ż. (wyrok nieprawomocny). Uchylenie zarządzenia nr [...] z [...] czerwca 2018 roku przez organ kolejnym zarządzeniem nr [...], nie mogło odnieść skutku prawnego i pozostawało w sprzeczności z procedurą wynikającą z art. 91 i art. 93 u.s.g., co stanowiło istotne uchybienie prawa i faktycznie wprowadzało sytuację niejasności prawnej co do osoby pełniącej funkcję dyrektora szkoły. Organ nie miał kompetencji aby zarządzeniem z dnia [...] listopada 2018 roku, nr [...] roku ponownie dokonywać oceny czy zaistniały podstawy do zastosowania wobec dyrektora D.Ż. do jej odwołania w trybie art. 66 ust.2 ustawy prawo oświatowe.
W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska Wójta Gminy [...], iż zaistniała sytuacja gdzie na stanowisku dyrektora placówki były dwie osoby – D.Ż. w związku z uchyleniem zarządzenia o jej odwołaniu i legalnie powołana na to stanowisko K. S..
W ocenie Sądu błędna jest wykładnia przepisu art. 66 ust.2 dokonana przez organ gminy, iż do niezawinionych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu jest sytuacja gdy poprzednik dyrektor został odwołany i ten akt został wyeliminowany z obrotu prawnego. Z okolicznościami obiektywnymi uzasadniającymi odwołanie w trybie natychmiastowym mamy do czynienia wtedy gdy występuje brak możliwości zajmowania stanowiska dyrektora i wykonywania powierzonych obowiązków.
Do takich należy zaliczyć całkowitą lub częściową likwidację szkoły lub placówki, a tym samym likwidację samego stanowiska dyrektora, ewentualnie przedłużająca się nieobecność, spowodowana długotrwałą choroba. Do takich okoliczności nie można zaś zaliczyć ewentualnej wadliwości aktów organu samorządu w zakresie odwołania poprzednika. Legalnie powołany dyrektor nie może być ,,ofiarą‘’ wadliwych zarządzeń organów gminy.
W niniejszej sprawie dyrektor K. S. została powołana na stanowisko dyrektora placówki. Nie zaszła żadna z sytuacji przewidzianych w art. 66 ust. 2 ustawy prawo oświatowe, w tym okoliczność która obiektywnie nie pozwalała jej na pełnienie powierzonych jej obowiązków.
Nie można zgodzić się ze skarżącą, iż doszło do naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. ponieważ w sytuacji gdy został naruszony przepis art. 66 ust.2 ustawy prawo oświatowe i stanowi to istotne naruszenie prawa, to zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych – art. 107 § 3 k.p.a., to należy zauważyć, że postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust.5 u.s.g. w postępowaniu nadzorczym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Wskazane w zarzutach skargi przepisy znajdują zastosowanie jedynie odpowiednio. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi zarządzenia organu gminy, a nie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze wydawania zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 roku, II GSK 654/17, LEX nr 2323177). Z tego też powodu podniesione zarzuty w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych (art. 107 § 3 k.p.a.) nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. wskazuje jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie orzeczenia nadzorczego zawiera ustalenia faktyczne i prawne oraz wskazuje dlaczego doszło do istotnego naruszenia prawna i wskazuje na przepis prawa materialnego, który został naruszony.
W ocenie Sądu w toku postępowania nadzorczego nie doszło do ograniczenia uprawnień organu samorządu terytorialnego, należy zauważyć, iż organ nadzoru związany jest relatywnie krótkim terminem na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (30 dni od daty doręczenia zarządzenia). W ocenie Sądu w toku prowadzenia postępowania nadzorczego nie doszło do innych istotnych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.