VIII SA/Wa 243/25

VIII SA/Wa 243/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 19 lutego 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 17 grudnia 2024 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent), działając na podstawie art. 98, art. 101 § 1, 3, art. 124, art. 126, art. 143 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił E. P. (dalej: skarżąca, strona) zawieszenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości, położonych w R. przy ul. S., oznaczonych w Ewidencji Gruntów i Budynków m. R. jako działki o numerach: [...], arkusz [...], obręb [...] – W..
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że przed wydaniem decyzji, zawiadomieniem z 20 maja 2024 r., zgodnie z art. 10 k.p.a., zawiadomiono strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów
i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca w piśmie z 10 czerwca 2024 r. wskazała, że organ nie ma prawa wydać decyzji w sprawie rozgraniczenia zgodnie
z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 t.j., dalej: P.g.k.), gdyż granice nie zostały ustabilizowne. Organ I instancji pismem z 24 czerwca 2024 r. wystąpił do wykonawcy prac o wyjaśnienie braku stabilizacji punktów granicznych. Wykonawca w piśmie z 2 lipca 2024 r. wyjaśnił, że nie wykonano trwałej stabilizacji punktów granicznych, gdyż skarżąca nie zgodziła się na przebieg granic. Następnie wystąpił o opinie w zakresie stabilizacji granic, które wskazują, że geodeta, wykonujący czynności rozgraniczeniowe i dokonujący ustalenia przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów, dokonuje stabilizacji punktów granicznych. Z tego względu pismem z 5 listopada 2024 r. wezwano firmę [...] M. O. (wykonawcę prac rozgraniczeniowych) do usunięcia wady z tytułu rękojmi poprzez stabilizację punktów granicznych pomiędzy działką nr [...] a działkami
o numerach: [...] i działkami nr [...] i nr [...].
Skarżąca 22 listopada 2024 r. złożyła wniosek o aktualizację operatu ewidencyjnego w zakresie oznaczenia przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] zgodnie z punktami wyznaczającymi przebieg tych granic i ich współrzędnymi, które zostały wskazane przez geodetę uprawnionego na mapie do celów sądowych, a która to mapa została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego 24 sierpnia 2004 r. za numerem [...] i zgodnie z tą mapą, czyli także zgodnie
z punktami i ich współrzędnymi wyznaczającymi przebieg granic wskazanymi na tej mapie, Sąd Rejonowy w R. postanowieniem sygn. akt I Ns [...] przyznał prawo własności działek nr [...] i nr [...], jak również jednocześnie zasięg tego prawa.
Następnie 3 grudnia 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego do czasu rozstrzygnięcia wniosku złożonego 22 listopada 2024 r. dotyczącego przeprowadzenia aktualizacji ewidencji gruntów
i budynków. Organ I instancji powołał art. 97 i art. 98 k.p.a. i wskazał, że rozgraniczenie nieruchomości i aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków są to dwa niezależne od siebie postępowania wynikające z ustawy P.g.k. W ocenie Prezydenta nie ma podstaw do zawieszenia postępowania z powodu niespełnienia przesłanek wymienionych w art. 97 i art. 98 k.p.a. Postępowanie o rozgraniczenie jest postępowaniem nadrzędnym i stanowi podstawę aktualizacji ewidencji gruntów
i budynków. Prezydent zauważył, że w postępowaniu rozgraniczeniowym geodeta,
w ramach wykonywanych czynności rozgraniczeniowych, uzyskał wszelkie dokumenty geodezyjne i prawne (w tym zbadał księgi wieczyste). Natomiast przebieg granicy ustalił na podstawie zgromadzonych dokumentów (również tych przedstawionych przez stronę), a nie wyłącznie na podstawie dokumentów wskazanych przez skarżącą.
Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie. Podniosła że organ
I instancji, cytując jej wypowiedzi zawarte w piśmie z 3 czerwca 2024 r. (złożonym 10 czerwca 2024 r.), pominął istotne części tych wypowiedzi, co doprowadziło do błędnego ustalenia, jakoby kwestionowała tylko brak stabilizacji granic. Nie doręczono jej pisma wykonawcy z 2 lipca 2024 r. W dniu 24 stycznia 2024 r., kiedy dokonano ustalenia przebiegu granic i spisany został protokół ustalenia przebiegu granic, nie wypowiadała się na temat stabilizacji punktów granicznych, gdyż wykonawca sam poinformował strony, że nie będzie stabilizacji punktów granicznych, ponieważ skarżąca nie zgadza się z przebiegiem granic. Następnie strona wskazała, że 18 grudnia 2024 r. nie zgadzała się na stabilizację punktów granicznych przede wszystkim dlatego, że rozgraniczenie przeprowadzane jest niezgodnie z jej wnioskiem. Wykonawca nie uwzględnił dostarczonych przez nią dokumentów i z naruszeniem prawa w ramach postępowania rozgraniczeniowego dokonał wznowienia znaków granicznych.
Zdaniem strony kwestia oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] oraz dokumentów, na podstawie których oznaczono ten przebieg w operacie ewidencyjnym, jest - wbrew twierdzeniu organu - zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] na podstawie punktów granicznych i ich współrzędnych wykazanych przez geodetę uprawnionego na mapie do celów sądowych, przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego 24 sierpnia 2004 r. za numerem [...], i tym samym uznanie tej mapy za dowód, o którym mowa w art. 33 ust. 1 P.g.k. skutkuje tym, że geodeta jest wówczas zobowiązany do ustalenia przebiegu granic tylko na podstawie punktów granicznych
i ich współrzędnych wskazanych na ww. mapie stanowiącej dokument, o którym mowa w § 30 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast geodeta uwzględnił inne dokumenty potwierdzające przebieg granic sprzeczne z punktami granicznymi i ich współrzędnymi wskazanymi na mapie do celów sądowych. Kwestia oznaczenia przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] i dokumentów, na podstawie których te granice powinny być oznaczone w ewidencji gruntów i budynków, powinny zostać rozstrzygnięte jako zagadnienie wstępne przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto skarżąca podniosła, że niezgodnie z prawdą stwierdzono też w piśmie wykonawcy, że dążono do ugody, gdy tymczasem geodeta bez żadnych konsultacji ze stronami wskazał przebieg granic, co do których skarżąca nie wyraziła zgody.
Postanowieniem z 19 lutego 2025 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia strony, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że rozgraniczenie nieruchomości unormowane jest w ustawie P.g.k. Zgodnie
z art. 29 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 2 P.g.k.). W świetle art. 29 ust. 3 P.g.k. rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych
w ustawie, sądy. Z kolei na podstawie art. 31 ust. 1 P.g.k. czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Dalej SKO wskazało, iż organ I instancji słusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek obligujących do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W świetle tego przepisu od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, ponieważ prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik tego innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie
o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1470/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
SKO podkreśliło również, że postanowienie o zawieszeniu postępowania ma charakter incydentalny względem sprawy głównej, ale istotny ze względu na skutki procesowe zawieszenia postępowania, które polegają na wstrzymaniu toku postępowania, ponieważ w trakcie zawieszenia postępowania w sprawie nie są podejmowane w zasadzie żadne czynności procesowe. Nie biegną także żadne terminy. Tymczasem strona ma prawo do sprawnego działania instytucji publicznych. Jednym z elementów sprawnego działania jest szybkie działanie organów, zgodnie
z art. 12 k.p.a. Zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego
w najkrótszym czasie należy do podstawowych zasad dobrego postępowania. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa bądź go udaremnia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2019). Z tych powodów zawieszenie postępowania, jako wyjątek od zasady ciągłości postępowania, musi być stosowane ostrożnie, a kodeksowe przesłanki zawieszenia muszą być wykładane ściśle.
W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków nie stanowi zagadnienia wstępnego w ramach prowadzonego przez organ I instancji postępowania rozgraniczeniowego. Z kolei na podstawie art. 98
§ 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi
o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W rozpoznawanej sprawie również przesłanka wynikająca z art. 98 § 1 k.p.a., według Kolegium, nie została spełniona. Zatem nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w tym trybie, ponieważ aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków jest postępowaniem niezależnym od postępowania rozgraniczeniowego, a dokumentacja wskazywana przez skarżącą, tj. operat przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego 24 sierpnia 2004 r. za numerem [...], był analizowany przez geodetę uprawnionego przy wykonywaniu prac rozgraniczeniowych, co potwierdza protokół graniczny znajdujący się w operacie rozgraniczeniowym
[...].
Zatem Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie znajduje uzasadnienie w świetle art. 7 k.p.a. nakazującego załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jego sentencja i uzasadnienie odpowiada wymogom art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż znajduje poparcie w aktach sprawy. Przedmiotowe postanowienie nie pozostaje więc w sprzeczności
z obowiązującymi przepisami prawa.
Odnosząc się do zażalenia, Kolegium wyjaśniło, że podnoszone w nim zarzuty nie mogą zmienić rozstrzygnięcia, czemu dało wyraz w uzasadnieniu. Ponadto wskazało, że Kolegium rozpoznawało sprawę dotyczącą odmowy zawieszenia ww. postępowania. Natomiast zarzuty skarżącej dotyczące przebiegu rozgraniczenia, w tym czynności prowadzonych przez geodetę uprawnionego, nie mogą być rozpoznawane
w tym postępowaniu.
Na powyższe postanowienie organu odwoławczego skarżąca pismem z 4 marca 2025 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd). W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem prawa, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie nieprawdziwych ustaleń organu co do stanu faktycznego, gdyż pominięto istotne dla rozstrzygnięcia fakty, co mogło mieć istotny wpływ na utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta, zamiast jego uchylenia.
Według skarżącej organ, uznając, iż wnioskiem z 9 lutego 2023 r. strona wystąpiła o rozgraniczenie nieruchomości w tym wniosku wskazanych, pominął istotny fakt, że tym wnioskiem skarżąca wystąpiła o rozgraniczenie zgodnie z punktami granicznymi i ich współrzędnymi wskazanymi przez geodetę uprawnionego na mapie do celów sądowych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego 24 sierpnia 2004 r. za numerem [...], zgodnie z którymi to punktami geodeta uprawniony wyznaczył przebieg granic w terenie między działkami wskazanymi we wniosku
o rozgraniczenie, a Sąd Rejonowy w R. w granicach określonych przez punkty
i ich współrzędne wskazane na wyżej wymienionej mapie do celów sądowych stwierdził nabycie prawa własności działki nr [...] i działki nr [...] i tym samym zasięgu tego prawa. Tak więc, wbrew twierdzeniom zarówno organu I, jak i II instancji, należało rozstrzygnąć jako zagadnienie wstępne, czy rozgraniczenie powinno nastąpić zgodnie
z dokumentami wskazanymi przez skarżącą we wniosku o rozgraniczenie. Jest to kluczowa kwestia dla całego postępowania rozgraniczeniowego, a nie tylko jego części, jak błędnie stwierdził organ odwoławczy. Zarówno geodeta, jak i organy są zobowiązani do respektowania prawa własności stwierdzonego prawomocnym postanowieniem sądowym i nie mają prawa postępować niezgodnie z tym postanowieniem i go zmieniać. Organy nie mogą dowolnie interpretować wniosków stron i prowadzić postępowania niezgodnie z tym wnioskiem, ponieważ jest to niezgodne z prawem
i orzecznictwem sądowoadministracyjnym.
Dalej skarżąca powołała się na art. 31 ust 2 P.g.k., zgodnie z którym przy ustalaniu granic bierze się pod uwagę miedzy innymi mapy i inne dokumenty, a na podstawie § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453) dokumentami tymi
w pierwszej kolejności są dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości oraz dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości, czyli w tym przypadku odpowiednio prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w R. stwierdzające nabycie prawa własności działek nr [...] i nr [...] zgodnie z mapą do celów sądowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego 24 sierpnia 2004 r. za numerem [...], zawierającą punkty graniczne i ich współrzędne oraz linie graniczne. Dokumenty te pozwalają na odtworzenie zasięgu prawa własności działek nr [...] i nr [...] stwierdzonego przez Sąd Rejonowy w R. i tym samym przebiegu granic w terenie między działkami wskazanymi we wniosku o rozgraniczenie. Są więc dowodami, zgodnie z którymi geodeta przeprowadzający czynności rozgraniczeniowe powinien wskazać położenie punktów granicznych w terenie i zastabilizowac ich oraz ustalić przebieg granic. Jeżeli natomiast Prezydent, jako organ właściwy do spraw ewidencji gruntów i budynków, posiada inne dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic, czyli zasięg prawa własności, niezgodne z postanowieniem Sądu Rejonowego w R., stwierdzającym nabycie prawa własności działek nr [...] i nr [...] zgodnie z punktami granicznymi i ich współrzędnymi wskazanymi na mapie do celów sądowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego 24 sierpnia 2004 r. za numerem [...], to geodeta nie ma prawa stabilizować punktów granicznych, a organ nie ma prawa do wydania decyzji na podstawie art. 33 ust 1 P.g.k. i sprawę powinien z urzędu skierować do sądu powszechnego.
Skarżąca podkreśliła, że prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie jej wniosku z 20 listopada 2024 r. (złożonego 22 listopada 2024 r.) o aktualizację operatu ewidencyjnego jako zagadnienia wstępnego będzie jednocześnie odpowiedzią na pytanie, czy rozgraniczenie powinno nastąpić na podstawie dokumentów wskazanych we wniosku
o rozgraniczenie, a w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia geodeta wykonujący prace rozgraniczeniowe będzie zobowiązany do ustalenia przebiegu granic zgodnie
z dokumentami wskazanymi we wniosku o rozgraniczenie, czyli zgodnie
z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. stwierdzającym nabycie prawa własności działek nr [...] i nr [...] zgodnie z punktami i ich współrzędnymi zawartymi na mapie do celów sądowych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego 24 sierpnia 2004 r. za numerem [...], a nie tylko do analizy tych dokumentów, aby następnie rozgraniczenie przeprowadzić jednak zgodnie z innymi dokumentami. Tak więc kwestia dokumentów, które powinny być dowodami, zgodnie z którymi powinno nastąpić rozgraniczenie, jest - wbrew twierdzeniu organom obu instancji - zagadnieniem wstępnym, ponieważ we wniosku o rozgraniczenie zostały wskazane dokumenty, zgodnie z którymi to rozgraniczenie powinno nastąpić i kwestia ta powinna być rozstrzygnięta jako kluczowe zagadnienie wstępne przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego przez Prezydenta jako organu właściwego do spraw ewidencji gruntów i budynków i do spraw rozgraniczenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji
w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
O zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. można mówić wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; por. też uzasadnienia do wyroków NSA: z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt
II OSK 1980/12, z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3316/14, publ. CBOSA).
Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania,
w którym można je rozstrzygnąć. Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie,
o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (por. wyrok NSA
z 12 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2537/19, publ. CBOSA).
Innymi słowy można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego
z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2083/19, publ. CBOSA, wyrok NSA
z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1470/20, publ. Lex nr 3559798, wyrok WSA
w Olsztynie z 11 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 55/25, publ. Lex nr 3842773).
Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt
I OSK 2660/19, publ. Lex nr 3058625). Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
Wobec powyższego organy obu instancji zasadnie uznały, że aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków nie stanowi zagadnienia wstępnego w ramach prowadzonego przez organ I instancji postępowania rozgraniczeniowego. Podkreślić bowiem ponownie należy, że zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie główne nie ma w ogóle możliwości rozpatrzenia sprawy, a nie wówczas, gdy sposób jej rozpatrzenia zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca wskazała, że w piśmie z 9 lutego 2023 r. wniosła o rozgraniczenie działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...] i [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] zgodnie z punktami granicznymi ujawnionymi na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego 24 sierpnia 2004 r. za numerem [...], do pisma inicjującego postępowanie rozgraniczeniowe dołączyła tę mapę,
a więc geodeta i organ I instancji orzekający w tej sprawie miał ten dokument
w materiale dowodowym. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków, o co strona wniosła w toku postępowania rozgraniczeniowego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w ramach prowadzonego postępowania o rozgraniczenie ww. nieruchomości. W żadnym razie nie blokuje to zakończenia głównego postępowania o rozgraniczenie.
Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając jej zarzuty jedynie za polemikę skarżącej z prawidłowymi ustaleniami organów orzekających.