VIII SA/Wa 243/23

VIII SA/Wa 243/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 12 ust. 1, art. 20 ust.1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 1 pkt 5, art. 91 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 9 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 lutego 2023 r. znak: [...], Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda, organ) na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta P. (dalej: Rada) z 24 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów położonych w P. przy ul. R. i ul. Dr M..
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że uchwała została podjęta 24 stycznia 2023 r., tymczasem 4 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1038/22, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego, na uchwałę Rady Miasta P. z 23 lutego 2022 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. stwierdził, że nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok jest nieprawomocny albowiem złożono skargę kasacyjną.
Wobec powyższego zdaniem Wojewody w sprawie zastosowanie znajduje art. 152 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 dalej: p.p.s.a.), który zawiesza skutki prawne aktu lub czynności, a więc wstrzymuje możliwość wykonania aktu lub czynności w ograniczonym czasie do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego. Tym samym zaistniał pewien stan tymczasowy, w którym pomimo tego, że uchwała pozostaje w obrocie prawnym, to nie wywołuje żadnych skutków prawnych.
Organ stanął na stanowisku, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku przez WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1038/22, tj. od 4 listopada 2022 r. do czasu uzyskania przez ten wyrok przymiotu prawomocności, nie wolno wywodzić skutków prawnych, jakie ustawa wiąże z obowiązywaniem studium. Na jego poparcie przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych.
W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że studium jest aktem obligatoryjnym. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 20223 r. poz 977, dalej: u.p.z.p). załącznikami do uchwały
o uchwaleniu studium są: tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag.
Ponadto zaznaczył, że w granicach administracyjnych jednej gminy może obowiązywać tylko jedno studium, którego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Rada Miasta P. w podstawie prawnej uchwały powołała się na uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z 23 lutego 2022 r. "w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. ", podczas gdy wykonalność ww. studium, w związku z przytoczonym powyżej wyrokiem, została wstrzymana z mocy prawa na podstawie art. 152 § 1 ustawy p.p.s.a. Zdaniem organu plan miejscowy został więc oparty na niewykonalnej uchwale w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., a zatem na nie mogącym wywoływać skutków prawnych studium. Brak obowiązującego
(w rozumieniu wykonalnego) studium, na podstawie którego uchwalono plan miejscowy, oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, albowiem brak taki uznać należy za istotne naruszenie zasad oraz istotne naruszenie trybu uchwalania planu.
Z formalnego punktu widzenia Rada nie wypełniła dyspozycji art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymagającego uchwalenia planu po stwierdzeniu jego zgodności
z obowiązującym, w dacie podejmowania uchwały, studium. Z kolei istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego związane jest z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., który zobowiązuje organ wykonawczy gminy do sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium.
Wobec powyższego, Wojewoda uznał, że doszło do istotnego naruszenia zarówno zasad jak i trybu sporządzania planu miejscowego - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Istotność naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego należy przy tym kwalifikować, jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji przepisów, o których mowa w niniejszym rozstrzygnięciu nadzorczym. Istotność powyższych naruszeń należy również kwalifikować przez pryzmat rozwiązań przestrzennych w nim przyjętych.
Ponieważ w przedmiotowej sprawie doszło do zawarcia ustaleń, z istotnym naruszeniem zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego. organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Gmina Miasta P. (dalej: skarżąca, Gmina, strona) zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
1. Naruszenie norm prawa procesowego, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 152 § 1 p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu przez Wojewodę, iż do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r., wydanego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1038/22, stwierdzającego nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 23 lutego 2022 roku "w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.", bądź do czasu ewentualnego uchylenia tego judykatu, brak jest podstawy planistycznej do podejmowania uchwał w przedmiocie zatwierdzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w granicach administracyjnych Miasta P.,
w tym uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego,
w sytuacji gdy wobec zaistnienia, wynikającego z dyspozycji art. 152 § 1 p.p.s.a, tymczasowego stanu niewywoływania skutków prawnych przez uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia 23 lutego 2022 roku "w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.", za obowiązujące (niewyeliminowane skutecznie z obrotu prawnego) należało uznać uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 24 marca 2000 r,
"w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P." oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej
w P. z dnia 30 listopada 2012 r. "w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.", co z kolei czyni bezpodstawnym jedyny zarzut stawiany w ramach skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, iż zakwestionowana uchwała została podjęta bez podstawy planistycznej.
- art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w z. z art. 91 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g) poprzez ograniczenie kontroli legalności uchwały dnia 24 stycznia 2023 r., do stwierdzenia braku podstaw planistycznych do jej podjęcia i tym samym całkowite zaniechanie weryfikacji spójności zawartych w niej regulacji z zapisami aktualnie obowiązującej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 24 marca 2000 r, "w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P." oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 30 listopada 2012 r. "w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.".
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w z. z art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. poprzez brak właściwego uzasadnienia istotności stwierdzonych naruszeń zasad i trybu sporządzania przedmiotowego planu.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust, 4, art. 15 ust. 1 zd. 1 art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wadliwe zastosowanie w sprawie przedmiotowego wzorca normatywnego i tym samym stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 24 stycznia 2023 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów położonych w P. przy ul. R. i ul. Dr M.", wobec braku podstawy planistycznej do podjęcia ww. uchwały w sytuacji, gdy podstawę taką tworzyły uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 24 marca 2000 r. "w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P." oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 30 listopada 2012 r.
"w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.".
Wobec powyższych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że ile wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada bez wątpienia skutkuje sytuacją prawną, w której z mocy dyspozycji art. 152 p.p.s.a,, uchwała Rady Miasta P. z 23 lutego 2022 r., nie wywołuje skutków prawnych, to jednocześnie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której zachodzi brak podstawy planistycznej do podejmowania uchwał w przedmiocie zatwierdzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w granicach administracyjnych Miasta P.. Tymczasowe wstrzymanie mocy prawnej uchwały z 23 lutego 2022 r. w całości powoduje tożsamy skutek dla zawartej w tym akcie regulacji w zakresie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 24 marca 2000 r.
"w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P." oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej
w P. z dnia 30 listopada 2012 r. "w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.". Tym samym, w ocenie Skarżącej, akty te na chwilę obecną nie zostały skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego i stanowią podstawę planistyczną w granicach administracyjnych Miasta P..
W związku z tym nie występuje, jak twierdzi Wojewoda, stan braku podstawy planistycznej do podejmowania uchwał w przedmiocie zatwierdzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w granicach administracyjnych Miasta P., gdyż kontrola legalności tego rodzaju aktów, w tym uchwały Rady P. z 24 stycznia 2023 r., winna uwzględniać spójność zawartych w niech regulacji z zapisami aktualnie obowiązującej uchwały Rady z dnia 24 marca 2000 r.
Kolejnym brakiem w ocenie strony skarżącej decydującym o wadliwości skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest brak wykazania istotności stwierdzonych naruszeń zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w omawianej sprawie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego brak jest wskazania sposobu, w jaki opracowanie planu miejscowego i przyjęcie go 24 stycznia 2023 r. na podstawie studium czasowo pozbawionego mocy obowiązywania naruszyło zasady planowania przestrzennego określone w art. 1 ustawy o p.z.p., a zakwestionowana procedura planistyczna nie zapewniała należycie partycypacji społecznej, ochrony interesu publicznego i interesów podmiotów prywatnych w planowaniu przestrzennym.
W opinii skarżącej, Wojewoda zaskarżonego rozstrzygnięcia nie oparł na wnikliwym i wyczerpującym rozpoznaniu sprawy ani nie uzasadnił w sposób bezspornie dowodzący istotności stwierdzonych naruszeń art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez przedmiotową uchwałę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W świetle art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., przedmiot skargi mogą stanowić akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór ten sprawowany jest m. in. przez wojewodę, a jego kryterium stanowi zgodność z prawem, o czym przesądza art. 85 i art. 86 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru orzeka o nieważności kontrolowanej uchwały w całości lub w części, gdy jest ona sprzeczna z prawem. Czyni to w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia takiej uchwały (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nie każde jednak naruszenie prawa powoduje wskazany wyżej skutek, o czym przesądza brzmienie art. 91 ust. 4 u.s.g., wedle którego, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, a ogranicza się wówczas do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa przy podejmowaniu uchwały zalicza się fakt jej podjęcia przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały czy naruszenie procedury jej uchwalania.
Sądowa kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego z 9 lutego 2023 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ odpowiada ono prawu.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analizując treść art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy mieć na uwadze, że ustawodawca przyjął, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są istotne naruszenia prawa, niemniej powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, do których ustawodawca odwołał się w art. 91 ust. 4 u.s.g. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W zakresie dotyczącym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, oceny legalności należy dokonywać przez pryzmat podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem przepis ten modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w u.s.g. Wskazanie
w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania oznacza, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Podstawami tymi są: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że 24 stycznia 2023 r. Rada Miasta P. działając m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g oraz art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 2 u.p.z.p podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów położonych
w P. przy ul. R. i ul. Dr M..
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano stanowisko, zgodnie
z którym ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany nie mogą naruszać ustaleń studium (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., II OSK 2177/17). Studium jest aktem o charakterze ogólnym, który wyznacza podstawowy zarys i kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium jest bowiem obligatoryjnym aktem polityki przestrzennej, który pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Natomiast, według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Rada podejmując uchwałę z 24 stycznia 2023 r. obowiązkowi temu uczyniła zadość albowiem stwierdziła brak naruszeń ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 23 marca 2022 r., w zakresie ustaleń przyjętych w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym miejscu zaznaczenia wymaga, iż na stronie pierwszej uchwały z 24 stycznia 2023 r. Rada, stwierdziła, że niniejsza uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia 23 marca 2022 r. Z kolei w uzasadnieniu dotyczącym podjętej uchwały (z 24 stycznia 2023 r. Nr [...] – wskazano, iż plan został sporządzony z uwzględnieniem Studium (....), uchwalonego uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 23 lutego 2022 r. (zob. uzasadnienie do zaskarżonej uchwały odnoszące się do Ad.3). Z ustaleń Sądu wynika, że uchwała Rady Miasta P. w zakresie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., została podjęta w dniu 23 lutego 2022 r., a nie jak wskazano w uchwale Nr [...] dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 23 marca 2022 r. Również datę uchwalenia Studium – tj. 23 luty 2022 r. przyjął WSA w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1038/22.
Sądowi nie przedstawiono żadnej informacji w zakresie sprostowania daty, tak więc prawdopodobnie data 23 marca 2022 r. została wpisana błędnie.
Przechodząc dalej, wyjaśnić należy, że Uchwała Rady z 23 lutego 2022 r. stanowiła przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakończonej nieprawomocnym wyrokiem wydanym 4 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1038/22, którym to Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W rozpoznawanej sprawie z uwagi na zależność czasową zachodzącą pomiędzy podjęciem uchwały z 24 stycznia 2023 r. (w kontrolowanej sprawie), a wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny 4 listopada 2022 r., rozważenia wymaga, czy nieprawomocne uwzględnienie skargi na studium, zanim uchwalono plan miejscowy, ma znaczenie dla ważności tego aktu prawa miejscowego i prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej.
Stosownie do treści art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do powyższej regulacji przyjmuje się, że wobec wyeliminowania aktu lub czynności przez sąd, akty te nie wywołują jakichkolwiek skutków prawnych, które wynikają z ich rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, pomimo że wyrok podważający prawidłowość wskazanych aktów lub czynności nie jest jeszcze prawomocny (np. wyroki NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. III OSK 542/21; z 20 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 1555/20). W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przepis art. 152 § 1 p.p.s.a. znajdzie zastosowanie, gdy sąd
w wyroku stwierdzi nieważność uchwały lub aktu określonych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 729). Zauważa się przy tym podobieństwo instytucji zawartej w art. 152 § 1 p.p.s.a. ze wstrzymaniem wykonania z mocy prawa uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, których rozstrzygnięciem nadzorczym została stwierdzona nieważność, w orzeczonym nieważnością zakresie. Pojęcia wykonania, o jakim mowa w art. 152 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu opartym na zasadzie niewywoływania skutków prawnych przez akt lub czynność do chwili uprawomocnienia się wyroku ma o wiele szerszy zakres, który nie mieści się w ramach konstrukcji wykonalności. Ochrona zapewniana wskutek wzruszenia nieprawomocnym wyrokiem aktu lub czynności powinna być traktowana jako równoważna całkowitemu zawieszeniu skuteczności prawnej zakwestionowanego aktu lub czynności. Tejże oceny nie zmienia to, że opublikowanie uchwały w przedmiocie studium skarżący wiąże
z nabraniem przez studium mocy obowiązującej i zaistnieniem stanu obowiązywania tego aktu normatywnego, albowiem stan ten nie może znosić skutku prawnego, jaki ustawodawca w art. 152 § 1 p.p.s.a. przypisał wyrokowi uwzględniającemu skargę wydanemu w granicach przyznanej sądom administracyjnym kompetencji do kontroli działania administracji, w tym kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Nieuznanie przez ustawodawcę studium za akt prawa miejscowego (co w sposób jasny i oczywisty, nie podlegający jakiejkolwiek ocenie, wykładni czy weryfikacji) zostało zapisane w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., oznacza, że wyrok podważający tenże akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jeżeli sąd administracyjny nie postanowił inaczej, powoduje, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wywołuje skutków prawnych, a więc nie może stanowić
w tym przypadku kryterium prawnego uznanego przez ustawodawcę za obligatoryjne do zbadania przez radę gminy w trakcie procedury planistycznej, czy uchwalany plan miejscowy nie jest sprzeczny ze studium. Stanowisko takie wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2283/21, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, w których strona skarżąca podnosi, iż organ nadzoru zobligowany był do weryfikacji ustaleń uchwały pod kątem wcześniejszych rozstrzygnięć planistycznych zawartych w poprzednim studium, tj.
z zapisami aktualnie obowiązującej uchwały Nr [...] Rady z 24 marca 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. " oraz uchwały Nr [...] Rady z 30 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowana i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P..
Sąd aprobuje w pełni stanowisko Wojewody w tym zakresie, że skoro zarówno organ wykonawczy sporządzał, na podstawie art. 15 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p,, zaś organ uchwałodawczy uchwalał, na podstawie art. 20 ust. 1 w związku
z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w oparciu
o uchwałę Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 23 lutego 2022 r. co do której Sąd - nieprawomocnie - stwierdził jej nieważność, nie zaś na podstawie wcześniejszych uchwał w przedmiocie zmiany studium, to wcześniejsze uchwały nie mogły stanowić oparcia dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Twierdzenia zawarte w skardze przeczą ustaleniom wynikającym z uzasadnienia uchwały Nr [...], a także z przeprowadzonej procedury planistycznej.
Na tym etapie nie zachodzi konieczność badania samej procedury planistycznej, a także odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi, bowiem jak trafnie wskazał Wojewoda zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie uchwalenia planu, z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały z dnia 23 lutego 2022 r. w przedmiocie uchwalenia studium.
Reasumując, podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd uznał za zgodne z prawem.
Wojewoda Mazowiecki zasadnie zatem stwierdził nieważność planu w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem Rada nie mogła w dacie podejmowania uchwały z 24 stycznia 2023 r. stwierdzić, czy ów plan nie narusza ustaleń studium, którego skutki pozostają zawieszone do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.
Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę