VIII SA/WA 238/23

VIII SA/Wa 238/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 4, art. 66 ust. 1 pkt. 5, art. 66 ust. 1 pkt. 6 ; 6a i 7, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 i ust. 2.
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 33 ust. 1 pkt. 1-3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Dz.U.UE.L 1992 nr 206 poz 7 art. 6 ust. 3 i 4
Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. w Radomiu sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], T. B. i M. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z 25 października 2021 roku, znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], (dalej jako organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 71 ust.2 pkt 1 i art. 82 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DZ.U z 2022 roku, poz. 1029 ze zm. dalej jako u.o.o.ś.), po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 grudnia 2019 roku określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn., Budowa drogi ekspresowej S12 na odcinku granica województwa [...] – węzeł [...] ( bez węzła według wariantu inwestycyjnego(W2).
Po rozpatrzeniu odwołania T. B. i M. B. z dnia 8 listopada 2021 roku, decyzją z dnia 10 stycznia 2023 roku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 25 października 2021 roku w części i w tym zakresie orzekł, co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.
Organ rozpoznając odwołanie po przeprowadzeniu przedłożonej dokumentacji,
w tym raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniami uznał, iż wymaga dalszego uzupełnienia. Organ odwoławczy wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonego raportu, co zostało wykonane i mogło stanowić podstawy do wydania merytorycznej decyzji.
Organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości i skuteczności istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia na dalszym etapie procesu inwestycyjnego oraz warunków mających na celu zapobieganie i ograniczenie oddziaływań na środowisko, które zostały określone
w zaskarżonej decyzji.
Część sentencji decyzji, a także warunki określone w punktach: 1.1,1.2,1.3,2,3 oraz 4.2 decyzji nie wypełniały wymogów określonych w art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2022 roku, poz. 2000 ze zm. dalej jako kpa) w związku z art. 82 ust.1 pkt 1 lit.a,b i c, art. 82 ust.1 pkt 2 lit. b i c, art. 82 ust.1 pkt 5 oraz art. 82 ust.2a u.o.o.ś. Biorąc pod uwagę,
że nieprawidłowo została określona większość spośród warunków zawartych w decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy uchylił w całości lub w części punkty 1.1,1.2,1.3,2,3,4.2 i w odmienny sposób określił środowiskowe uwarunkowania realizacji omawianego przedsięwzięcia.
W ocenie organu odwoławczego w pkt 1.1 organ niewystarczająco dokładnie określił miejsce realizacji przedsięwzięcia, w szczególności ze względu na brak przedstawienia całego przebiegu projektowanego odcinka drogi S12.
Część warunków wymienionych w pkt 1.2 i 1.3 została nałożona z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do następujących punktów decyzji:
- 1.2.1,1.2.8 i 1.2.21 – obowiązki te wynikają z § 57 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 roku w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (DZ.U z 2003 roku, nr 169, poz. 1650 ze zm.);
- 1.2.6 nałożenie tego obowiązku (w części dotyczącej zabezpieczenia terenu budowy) wykraczało poza właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska;
- 1.2.17,1.2.30,1.2.31 in fine i 1.2.35 obowiązek przestrzegania przepisów prawa, w tym uzyskiwania zezwoleń, pozwoleń itp. wynika z Konstytucji RP oraz wprost
z poszczególnych aktów prawnych stanowiących źródła powszechnie obowiązujące;
- 1.2.24,1.2.39,1.2.40,1.2.41,1.242 – obowiązki te wynikają z art. 23 ust.1, art. 27 ust.1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (DZ.U z 2021 roku, poz. 779) oraz § 5-9 rozporządzenia Ministra Klimatu z 11 września 2020 roku w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (DZ.U z 2020, poz. 1742);
- 1.2.13 w części odprowadzanie ww. wód do odbiorników prowadzić w sposób niepowodujący zalewania terenów sąsiednich, 1.2.28, 1.3.4 – obowiązki wynikają z art. 234 ust.1 ustawy prawo wodne oraz § 17 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 roku w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego;
- 1.2.38 obowiązek przestrzegania przepisów prawa wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Warunki orzeczone w punkach 1.2.5,.1.2.6,1.2.9 -1.2.12, 1.2.14 -1.2.13 -1.2.16,1.2.18 – 1.2.20, 1.2.22,1.2.23,1.25,1.29,1.2.31-1.2.34, 1.2.36,1.2.37, 1.2.46, 1.2.49 -1.2.54, 1.2.57 -1.2.59 -1.2.66 decyzji nie wypełniły wymogów określonych w art. 107 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 82 ust.1 pkt 1 lit.bi c) oraz art. 82 ust.1 pkt 2 lit.b) u.o.o.ś, .bowiem zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy. Warunki były zbyt ogólne, nie wskazywały konkretnych działań i koniecznych do zastosowania rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych mających na celu ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Z powyższych względów w pkt 3 i 4 rozstrzygnięcia organ odwoławczy uchylił
w całości pkt 1.2 i 1.3 zaskarżonej decyzji i orzekł co do istoty sprawy. W pkt 3 organ odwoławczy na nowo określił istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia – w zakresie ochrony gleby, powierzchni ziemi
i środowiska wodno – gruntowego, zasad ochrony środowiska związanych
z funkcjonowaniem placu budowy i jego zaplecza, ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem gazami i pyłami na etapie budowy, ochrony przed drganiami na etapie budowy, ochrona przed hałasem na etapie budowy, gospodarowanie odpadami na etapie budowy, zapewnienie nadzoru przyrodniczego nad realizacją przedsięwzięcia, ochrony płazów na etapie budowy, zasad prowadzenia wycinki drzew i krzewów
i rozbiórki obiektów budowlanych w kontekście ochrony zwierząt, ochrony roślinności na etapie budowy i wprowadzania nasadzeń zastępczych za wyciętą roślinność, zasad prowadzenia prac budowlanych w rejonie cieków, zasad prowadzenia odwodnienia gruntu na etapie budowy.
W pkt 4 rozstrzygnięcia organu odwoławczego, organ uchylił w całości pkt 1.3 zaskarżonej decyzji i w to miejsce określił na nowo wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania pozwolenia na budowę i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Warunki te dotyczyły następujących zagadnień:
- lokalizacji parametrów technicznych i sposobu wykonania ekranów akustycznych;
- w pkt 4.1.3.4 niniejszej decyzji lokalizację wymaganych przejść dla zwierząt organ pierwszej instancji określił zgodnie z informacjami wskazanymi w treści raportu na str. 499 -508. Zmiana w stosunku do decyzji RDOŚ w [...] z dnia 25 października 2021 roku polegała na modyfikacji dotyczycących przejścia górnego dla zwierząt dużych w km 7 + 800;
- w pkt 4.1.3.5 organ pierwszej instancji określił wymagania do kwestii oświetlenia drogi. Zastosowanie się do tych wymogów skutecznie zminimalizuje przywabianie owadów, a w konsekwencji również nietoperzy w okolice analizowanej inwestycji.
- w pkt 4.1.3.6 organ odwoławczy określił wymagania i zalecenia projektowe dla dróg dojazdowych w sąsiedztwie projektowanej drogi ekspresowej S12.
- w pkt 4.1.3.7 organ określił zasady, zgodnie z którymi należy projektować ogrodzenia ochronne wzdłuż drogi ekspresowej S12, określił parametry tych ogrodzeń
a także sposób ich wykonania w sąsiedztwie obiektów inżynierskich.
- uwarunkowań związanych z umacnianiem cieków przy projektowanych obiektach mostowych – pkt 4.1.3.8.
- lokalizacji i parametrów technicznych przejść i zbiorników zastępczych dla płazów, a także stałych ogrodzeń herpetologicznych – pkt 4.1.3.9 – 4.1.3.11. Określił lokalizację wymaganych przejść dla płazów zgodnie z informacjami wskazanymi
w raporcie na str. 479 – 483 oraz doprecyzował wymagania dotyczące lokalizacji ogrodzeń herpetologicznych w sąsiedztwie tych przejść.
- w pkt 4.1.3.10 organ odwoławczy określił wymagania, które musi spełniać ogrodzenie ochronno – naprowadzające dla płazów.
- w pkt 4.1.3.11 organ określił warunek, zgodnie z którym przejścia dla zwierząt małych, w tym płazów, zespolone z ciekiem, należy wyposażyć w półki wyniesione ponad poziom wody średniej dla danego cieku.
- w warunku zawartym w pkt 4.1.3.13 organ wskazał kilometraż odcinków drogi, na których należy zastosować szczelny system odwodnienia ponieważ przebiegają one przez obszary zagrożone powodzią oraz tereny, na których znajdują się cenne siedliska przyrodnicze zależne od wód.
- jak wynika z informacji przedstawionych na str. 212 -214 raportu w celu zapewnienia niezburzonego przepływu wody w ciekach kolidujących z projektowana drogą ekspresową, konieczne jest zaprojektowanie przepustów o powierzchni przekroju umożliwiającej przepływu wody miarodajnej. Warunek ten określił w pkt 4.1.3.15 decyzji.
- w pkt 4.1.3.16 organ określił wymagania projektowe dla elementów systemu odwodnienia, które zostaną zlokalizowane w sąsiedztwie przejść dla zwierząt.
W pkt 2 decyzji RDOŚ stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust.1 u.o.o.ś. Organ pierwszej instancji nie doprecyzował jednak, w jakim zakresie ocena ta powinna zostać zrealizowana.
W ocenie organu punkt ten nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 pkt 5
w związku z art. 82 ust.2a u.o.o.ś ponieważ ogranicza się jedynie do wskazania,
że należy przeprowadzić ponowną ocenę oddziaływania na środowisko, nie określając szczegółowego zakresu tego obowiązku. :
- str. 378 raportu – ponowna weryfikacja sposobu zagospodarowania terenu zielenią, w szczególności w sąsiedztwie projektowanych przejść dla zwierząt,
- str.414 raportu, gdzie wskazano na konieczność ustalenia ostatecznych parametrów ekranów akustycznych na etapie projektu budowalnego,
- str.33 uzupełnienia raportu gdzie wskazano na ewentualną konieczność zastosowania przezroczystych elementów ekranów akustycznych,
- str.68 decyzji gdzie wskazano, że na etapie ponownej oceny zostaną przeprowadzone analizy akustyczne uwzględniające aktualizację i weryfikację zabudowy podlegającej ochronie akustycznej oraz prognozy ruchu.
Biorąc pod uwagę, że na obecnym etapie prowadzenia postępowania
w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla omawianego przedsięwzięcia nie było możliwe pełne określenie jego wpływu na środowisko w punkcie 5 decyzji GDOŚ uchylił w całości pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji i ponownie określił zakres ponownej oceny, w szczególności następujące zagadnienia:
- w pkt 5.2.1 organ odwoławczy zdecydował o konieczności przeprowadzenia ponownych analiz z zakresu oddziaływania akustycznego, a także oddziaływania na powietrze.
- w pkt 5.2.2 organ orzekł o potrzebie przeprowadzenia ponownej oceny wpływu na krajobraz projektowanych zabezpieczeń akustycznych.
- w pkt 5.2.3 GDOŚ orzekł o konieczności weryfikacji skali wycinki drzew
i krzewów stanowiących cenne siedliska lęgowe niektórych gatunków ptaków oraz nietoperzy, a także sposobu wprowadzania nasadzeń zieleni w sąsiedztwie projektowanej drogi.
W pkt 6 decyzji organu odwoławczego zmodyfikowano pkt 3 zaskarżonej decyzji, dotyczący monitoringu porealizacyjnego prowadzonego na etapie eksploatacji przedsięwzięcia.
W pkt 7 niniejszego rozstrzygnięcia GDOŚ uchylił w całości pkt 4.2 zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzekł, co do istoty sprawy. W ocenie organu konieczne było doprecyzowanie wymogów dotyczących skuteczności rozwiązań minimalizujących efekt barierowy drogi względem szlaków migracji zwierząt.
Odnosząc się co do zarzutów podniesionych w odwołaniach z dnia 8 listopada 2021 roku, GDOŚ wyjaśnił, co następuje.
Zdaniem organu nie jest zasadny zarzut, że w decyzji organu pierwszej instancji nie odniesiono się do warunków wodno – gruntowych panujących w granicach nieruchomości o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Organ wskazywał, że przedmiotowa inwestycja stanowi drogę ekspresową o długości ponad 40 km przez obszar tysięcy różnych nieruchomości. Organ nie mógł omawiać skutków realizacji przedsięwzięcia dla każdej pojedynczej działki ewidencyjnej przez którą ma przebiegać droga. Organ był zobowiązany do analizy wpływu inwestycji na warunki gruntowo – wodne w sposób całościowy, w tym oddziaływania na poszczególne na poszczególne jednolite części wód podziemnych (JWPd) i powierzchniowych (JCWP).
W tym celu ocenia się wpływ przedsięwzięcia na poszczególne jednolite części wód, a nie na poszczególne nieruchomości. Podejście to jest prawidłowe w świetle art. 4 dyrektywy 2000/60/WE ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (DZ.U UE L.2000.327.1), a także krajowych przepisów transponujących ten akt prawny, w szczególności ustawy prawo wodne oraz ustawy o.o.ś. w związku
z tym nie było potrzebne odnoszenie się do kwestii występowania wód podziemnych lub powierzchniowych na tej konkretnej nieruchomości. Kwestie wpływu przedmiotowej inwestycji na wody powierzchniowe i podziemne został szczegółowo przedstawiony na str.102 -124 raportu. W treści raportu przedstawiono położenie projektowanej drogi względem sieci rzecznej, głównych zbiorników wód podziemnych na tle zasięgu poszczególnych jednolitych części wód. Jak wynika z dokumentacji omawiany odcinek drogi będzie przebiegać przez [...] i [...]. Nieruchomość skarżących B. jest położona [...] oraz w granicach [...] nr [...]. Ponadto w raporcie – str.211 -260 wskazano, w jaki sposób inwestycja może wpływać na stan wód powierzchniowych i podziemnych. W raporcie zaproponowano zastosowanie środków minimalizujących oddziaływanie inwestycji na środowisko gruntowo – wodne( str. 460 -468, 525 -527). Nadto w przedmiotowej sprawie RDOŚ wystąpił o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia do właściwego organu Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie, który to organ postanowieniem z dnia 8 października 2020 roku uzgodnił realizację analizowanego przedsięwzięcia.
Organ wskazywał, że organ pierwszej instancji odniósł się do opinii biegłego B. W. w kwestii pogorszenia rentowności gospodarstwa skarżących B.. Wskazał, że realizacja inwestycji w wariancie W2 i ewentualne szkody spowodowane w gospodarstwie sadowniczym skarżących są regulowane przepisami ustawy z 10 kwietnia 2023 roku i wykraczają poza przedmiot postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Natomiast ewentualne obniżenie wartości nieruchomości w wyniku podzielenia gospodarstwa nie należy do dziedziny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,w tym na dobra materialne.
Odnosząc się do kolizji omawianego przedsięwzięcia z istniejącym zbiornikiem wodnym retencyjnym na działce nr [...] organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust.2 Konstytucji RP dopuszczalne jest wywłaszczenie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. Budowa drogi ekspresowej S12 stanowi inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( Dz.U z 2021 roku, poz. 1899), ważną z punktu widzenia sieci transportowej w Polsce, a także w skali UE.
Odnosząc się do zarzutu wariantowania przedmiotowej inwestycji i wskazania wyboru wariantu W2, to organ podnosił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ jest związany żądaniem inwestora. Dopuszczenie do realizacji innego wariantu niż zaproponowany przez inwestora może nastąpić tylko w sytuacji określonej w art. 81 ust.1 u.o.o.ś, tj. jeżeli z oceny oddziaływania wynika, że brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę.
Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Organ podnosił, że skarżący B. nie przedstawili argumentów, które uzasadniałyby zastosowanie wyżej powołanego przepisu.
W opinii organu odwoławczego sporządzona w sprawie analiza pozwalała na wskazanie istotnych różnic pomiędzy poszczególnymi wariantami przedsięwzięcia.
W załączeniu do pisma z dnia 25 stycznia 2021 roku inwestor przedłożył analizę wielokryterialną dla omawianej inwestycji, zawierającą ocenę wariantów przedsięwzięcia pod kątem techniczno – funkcjonalnym, środowiskowym, ekonomicznym oraz społecznym. Pod względem kryteriów technicznych oraz społecznych autorzy raportu za najbardziej korzystny uznali wariant W2,
w szczególności ze względu na krótki odcinek drogi narażony na występowanie oraz zajęcie niewielkiej powierzchni gruntów rolnych najwyższej klasy. Po zsumowaniu punktacji do wszystkich kryteriów, wariant W2 okazał się bardziej korzystny od innych wariantów. W opinii organu analiza zaproponowana przez inwestora została sporządzona w sposób prawidłowy, ponieważ obejmuje aż 28 różnych kryteriów, istotnych z punktu widzenia realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a także dokonuje porównania wariantów w sposób ilościowy, odwołując się do obiektywnych, mierzalnych parametrów i wskaźników.
Organ wskazywał, że nie doszło do naruszenia art. 7 kpa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z występowaniem sprzecznych interesów poszczególnych stron, co czyni niemożliwym uwzględnienie żądań wszystkich zainteresowanych podmiotów.
Skargi na decyzję organu odwoławczego wnieśli M. i T. małżonkowie B. oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...].
Stowarzyszenie zarzucało zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 7,art.15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa poprzez brak właściwego merytorycznego rozpoznania wad decyzji RDOŚ w zakresie ustalenia parametrów przejść dla dużych zwierząt, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i dwuinstancyjności, zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie pełnego materiału dowodowego oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia;
2) art. 81 ust.2 u.o.o.ś oraz art. 6 ust.3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 roku w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny
i flory( DZ.U .UE.L.1992.206.7 dalej dyrektywa siedliskowa), art. 33 ust.1 pkt 1 - 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody( DZ.U z 2021, poz. 1098 dalej jako o.p.) poprzez określenie warunków realizacji przedsięwzięcia, które dopuszczają wystąpienie znacząco negatywnego oddziaływania na spójność obszarów Natura 2000, ostoja Dolina [...] i Lasy [...].
Skarżące stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podnosiło, że omawiane przedsięwzięcie polegające na budowie trasy S12 na odcinku granica województwa [...] – węzeł [...] (bez węzła) znacząco koliduje z korytarzem ekologicznym o randze paneuropejskiej – [...]. Przecinany korytarz należy do najważniejszych korytarzy dla zachowania siedlisk leśnych i wodno- błotnych w skali Europy Środkowej – droga koliduje z główna osią Korytarza Południowo – Centralnego – który stanowi funkcjonalne połączenie kompleksów leśnych południowo – wschodniej Polski ([...], Lasy [...], Puszcza [...], Puszcza [...]) oraz siedlisk leśnych [...] i [...] z kompleksami leśnymi zachodniej Polski
i w dalszej kolejności Europy Zachodniej.
Zdaniem skarżącego stowarzyszenia na etapie opracowywania raportu popełniono szereg rażących i poważnych w skutkach błędów w zakresie analizy oddziaływania drogi na siec korytarzy ekologicznych i ochronę łączności ekologicznej, które spowodują wielkoskalowe skutki przyrodnicze, niemożliwe do minimalizacji przez proponowany system przejść dla zwierząt.
Organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał merytorycznie zagadnienia dotyczące skutecznej minimalizacji oddziaływań barierowych w odniesieniu do wilka i pozostałych dużych ssaków kopytnych na skutek niewłaściwych parametrów przejść dla dużych ssaków leśnych. Na całej długości kolizji drogi S12 z korytarzem [...] Puszcza [...] nie przewidziano żadnego przejścia dla zwierząt w pełni dostosowanego do potrzeb dużych ssaków leśnych w granicach korytarzy ekologicznych najwyższej rangi. Analiza programu działań minimalizujących w postaci systemu przejść dla zwierząt uwzględnionych w ROŚ i skarżonej decyzji wskazuje na niewłaściwe rozwiązania, które nie zapewnią zachowania łączności ekologicznej na poziomie wymaganym dla utrzymania funkcjonalnej i strukturalnej łączności w granicach przecinanych przez drogę siedlisk wilka i korytarzy ekologicznych.
Z trzech przejść dla dużych ssaków na przebiegu korytarza o znaczeniu paneuropejskim – jedynie jedno zaprojektowano jako przejście górne, ale jego parametry są niewłaściwe( za niskie). Obiekty o parametrach minimalnych dla danej grupy zwierząt są dopuszczalne do zastosowania w obszarach o niższej wartości przyrodniczej i przeznaczone dla populacji lokalnych, gdzie w wyniku długiej adaptacji osobniki mogą przystosować się do mniej korzystnych parametrów. W warunkach kolizji z korytarzami najwyższej rangi (a z taką sytuacją mamy do czynienia) przejścia muszą posiadać parametry w pełni akceptowalne przez wszystkie gatunki i osobniki.
W przypadku przejść dużych górnych szerokość minimalna powinna być nie mniejsza niż 50 m (w km 7 + 800) dopuszczono obiekt o szerokości 35 m, skorelowana jednocześnie z całkowitą długością obiektów – poprzez współczynnik stosunku szerokości do długości, którego wartość powinna wynosić ok.0,8. Przejścia dolne jednoprzęsłowe należą do przejść trudno akceptowalnych i mogą być budowalne jako obiekty uzupełniające. Obiekty dolne o porównywalnej funkcjonalności jak przejścia górne muszą mieć co najmniej zbliżoną szerokość. Uwarunkowania środowiskowe na przedmiotowym odcinku S12 w granicach kolizji z korytarzem [...] Puszcza [...] wymagają budowy obiektów zapewniających wysoką funkcjonalność dla dużych ssaków – takie warunki spełniają jedynie obiekty górne i dolne o szerokości 50m. W skarżonej decyzji brak takich przejść – wdrożono koncepcję maksymalnego poszukiwania oszczędności finansowych bez względu na skutki przyrodnicze, co jest niedopuszczalne przy tej randze inwestycji z korytarzem ekologicznym
Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli również T. B. oraz M. B..
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucali:
naruszenie innych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez Organ II instancji jaki rzeczywisty charakter pełnią w obrębie działki nr [...] położonej w [...] wody podziemne i powierzchniowe; niewystarczającą analizę wpływu przedmiotowej inwestycji na stosunki wodne przedmiotowego obszaru rozciągającego się nota bene między [...]a [...], w zlewni rzeki [...] oraz niewystarczającą analizą Organu pod kątem wymogu ochrony wód podziemnych w rozumieniu przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, co najprawdopodobniej nastąpiło na skutek wprowadzenia w błąd Organu przez Inwestora, który nie zawarł w Raporcie OOŚ wystarczających informacji w przedmiocie środowiska gruntowo-wodnego na obszarze nieruchomości Skarżących, przez które ma przebiegać planowana droga ekspresowa S12 według wariantu W2;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek wskazania dlaczego Organ II instancji, mając na uwadze powyższe okoliczności, nie odnotował zaniechania przez Inwestora wskazania procedury i sposobów zabezpieczenia istniejących naturalnych jurajskich wód stagnujących i nie zastosował procedury ich zabezpieczenia na czas prowadzonej inwestycji, a następnie użytkowania przedmiotowej drogi, a w razie niemożności zabezpieczenia naturalnych jurajskich wód stagnujących nie dokona zgody na realizację przedsięwzięcia:
3. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie w toku postępowania przez organ drugiej instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżących, w tym pominięcie informacji z opinii biegłego W. z dnia 15.11.2018 roku oraz pismach skarżących wskazujących na fakt, iż w gospodarstwie sadowniczym zostały wybudowane dwa zbiorniki retencyjne o łącznej pow. ok. 12 000 m³ wody, a nadto rozbudowana sieć nawadniania podkorowego i nadkorowego, przy czym jeden ze zbiorników stanowiących główne źródło nawadniania i zabezpieczenia przed przymrozkami znajduje się bezpośrednio na trasie planowanej drogi ekspresowej S12 według wariantu W2. Likwidacja przedmiotowego zbiornika doprowadzi do zachwiania stosunków wodnych na olbrzymim obszarze oraz powolnego obumierania ok. 30 ha drzew owocowych, co w oczywisty sposób będzie oddziaływać na środowisko;
4. art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 75 § 1 i art. 84 § 1 kpa poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że stan faktyczny został w wyczerpujący sposób wyjaśniony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i nie ma potrzeby zwracania się do organów o nadesłanie akt związanych gospodarką wodną
w miejscowości [...], ze szczególnym uwzględnieniem działki skarżących o nr [...] dotyczącymi wydanych zgód na wykonanie ujęcia wody podziemnej z otworów jurajskich oraz odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii i stosunków wodnych związanych z likwidacją zbiornika wodnego na działce skarżących, wpływu budowy trasy na stosunki wodne, możliwości retencyjne
i środowisko przyrodnicze występujące w obrębie działki nr [...] oraz całej miejscowości [...];
5. art. 108 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 § 1 kpa poprzez błędną ich wykładnię polegającą na bezpodstawnym nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a co za tym idzie preferowaniu jednej strony, a to interesu inwestora, kosztem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli będącymi pozostałymi stronami postępowania, a tym samym nierówne traktowanie stron;
6. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w części pkt 8, w zakresie przebiegu drogi według wariantu W2 przez działkę nr [...], obręb [...], gmina [...] należącą do skarżących, podczas gdy organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa winien był uchylić zaskarżoną decyzję w w/w zakresie i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 66 ust.1 w związku z art. 71 ust.2 pkt 1, art. 81, art. 82, art. 85 ust.1 i 2 oraz art. 127 ust.3 u.o.o.ś poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na wydaniu skarżonej decyzji w oparciu o dalece wadliwie sporządzony raport oddziaływania na środowisko, bo w założeniu skarżących intencjonalnie pomijający okoliczności wskazane w punkcie
I zarzutów skargi, a nadto wydaniu decyzji w sytuacji nie przeprowadzenia gruntownej analizy zaistniałych stosunków wodnych występujących na trasie przebiegu przedmiotowej drogi ekspresowej.
Z uwagi na powyższe skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 8 – w zakresie ustalenia przebiegu drogi według wariantu W2 przez działkę ew. nr [...], obręb [...], gmina [...] należącą do skarżących.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazywali na przepisy ramowej Dyrektywy Wodnej – nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 roku ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, która stanowi podstawę systemu ochrony wód powierzchniowych i podziemnych w Unii Europejskiej. Zgodnie z nią państwa członkowskie powinny dążyć do celu, jakim jest co najmniej dobry stan wód. Argumentowali, że inwestycje drogowe mogą spowodować zmiany ilościowe wód podziemnych. Wykopy i nasypy przecinając naturalne trasy spływu wód powierzchniowych, a czasami niszczą układ sieci melioracyjnej i powodują zmiany w infiltracji i strefach zasilania wód podziemnych oraz zmieniają trasy naturalnego spływu wód powierzchniowych.
Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja, jak i projekt budowy przedmiotowej drogi w wariancie W2 pozostają w sprzeczności z założeniami i priorytetami wyżej powołanej dyrektywy.
Ich zdaniem organ odwoławczy wskazał na występowanie w obrębie działki skarżących o nr [...], położnej w [...] wód podziemnych i powierzchniowych, jednakże nie odnotował jaki naprawdę pełnią charakter. Skutkuje to niewystarczającą analizą pod katem wpływu przedmiotowej inwestycji na wskazane stosunki, szczególnie w obrębie działki skarżących. Obszar ten stanowi dorzecze rzeki [...]. Kwestia ta powinna podlegać ocenie i analizie pod względem ochrony wód dorzecza. Tym bardziej, iż na gruncie działki nr [...] występują stagnujące wody jurajskie.
Wprawdzie organ pierwszej instancji ustalił zasady prowadzenia prac budowalnych w rejonie cieków i zbiorników wodnych oraz zasady prowadzenia odwodnienia gruntu na etapie budowy, jednakże te zasady znajdą zastosowanie
w przypadku negatywnych działań mogących wystąpić przy budowie drogi ekspresowej, a nie odnoszą się do długofalowych skutków jakie będą miały już po wybudowaniu drogi, która przebiega przez działkę skarżących. Wybór tego wariantu doprowadzi do całkowitej destrukcji warstw wodonośnych, których nie da się odtworzyć w innym miejscu. Ich brak będzie skutkować zagrożeniem dla przyrodniczych elementów środowiska, do których bez wątpienia należy m.in. drzewostan znajdujący się na obszarze całego gospodarstwa rolno – sadowniczego skarżących. Wybrany wariant doprowadzi do całkowitego zniszczenia zbiornika retencyjnego wskazanej działki nr [...], wielometrowej warstwy wód gruntowych i ich źródła dla całego gospodarstwa. Inwestor nie przedstawił żadnego alternatywnego sposobu na ominięcie przedmiotowego zbiornika tak by zachować stosunki wodne na wskazanym obszarze sięgającym nawet 30 ha. Wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji zbiornika nie można wybudować w innym miejscu.
Skarżący zarzucali, że niezasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, że inwestor zawarł w raporcie wystarczające informacje w przedmiocie środowiska gruntowo – wodnego na obszarze nieruchomości skarżących przez które ma przebiegać planowana droga ekspresowa S12 według wariantu W2.
Organ był zobowiązany do przeanalizowania wpływu inwestycji na warunki gruntowo – wodne, w tym oddziaływania na poszczególne jednolite części wód podziemnych
i powierzchniowych, czego nie zrobił. Tak więc organ odwoławczy nie przeanalizował wpływu przedsięwzięcia na wody podziemne i powierzchniowe, w tym wody znajdujące się w granicach działki skarżących.
W ocenie skarżących wskazywali, że najmniej inwazyjny był wariant ,,niebieski’’, bowiem przebiegał by przez tereny stanowiące w większości nieużytki i nie kolidował by ze zbiornikiem retencyjnym skarżących i nie wpłynął by na stosunki wodne na tym terenie, nie kolidowałby ze stacją uzdatniania wody, czy też nowo wybudowaną kanalizacją sanitarną w miejscowości [...] [...]. Wybór wariantu W2 przez inwestora oraz jego pozytywne zaopiniowanie przez organ jest niezrozumiały. Wybór tego wariantu doprowadzi do dewastacji olbrzymiej gospodarki sadowniczej i nie tylko gospodarstwa sadowniczego skarżących. Gmina [...] w piśmie z 6 sierpnia 2022 roku wskazywała, że najbardziej korzystny dla gminy to wariant W4, a najmniej korzystny wybrany wariant W2.
Skarżący przedstawiał wyliczenia szkód jakie poniesie prowadzone przez skarżących gospodarstwo sadownicze nastawione na produkcję ekologiczną.
Skarżący zwracali też uwagę, iż organ nie przeprowadził dowodów zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania – akt administracyjnych postępowania wodnego dotyczących obszaru dotyczącego dorzecza [...], w tym terenu nieruchomości skarżących.
W odpowiedzi na skargi organ wnosił o ich oddalenie.
Odnośnie skargi stowarzyszenia organ wskazywał, że planowana inwestycja – droga ekspresowa S12 przecina korytarz ekologiczny Puszcza [...] [...]na długości około 4 km( str. 388 raportu) na co organ wskazywał na str.3 decyzji z 10 stycznia 2023 roku. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że migracja zwierząt głównie występuje w km 2 + 784 -6 + 352 i jest to związane z połączeniem korytarza Puszcza [...] z korytarzem Dolina [...]na odcinku drogi ekspresowej S12.
W ocenie organu nieuprawnione jest stanowisko skarżącego stowarzyszenia,
że realizacja przedsięwzięcia będzie skutkować trwałym przerwaniem korytarza
i w konsekwencji utratą spójności sieci obszarów Natura 2000 w skali ponad regionalnej. Wzdłuż przebiegu drogi w wariancie W2 zaprojektowano przejścia dla zwierząt, których lokalizację zostały wskazane nie tylko na podstawie wyznaczonych
w 2005 i 2012 roku korytarzy ekologicznych, ale przede wszystkim oparto się na wynikach szczegółowej inwentaryzacji przyrodniczej, która została przeprowadzona na potrzeby sporządzenia raportu. Prace inwentaryzacyjne zostały przeprowadzone
w dwóch etapach – studialnym i badań terenowych. Wyniki badań zostały zamieszczone na k- 94 inwentaryzacji przyrodniczej. Celem prac było określenie głównych korytarzy migracyjnych ssaków kolidujących z inwestycją oraz możliwości występowania w rejonie gatunków ssaków z załączników II i IV Dyrektywy Siedliskowej oraz gatunków objętych ochroną prawną. Na podstawie analizy dostępnych oraz uzyskanych w trakcie inwentaryzacji danych przyrodniczych inwestor zadeklarował
w raporcie budowę łącznie czterech przejść dla zwierząt średnich i dużych. Konieczność budowy ww. przejść dla zwierząt została określona w decyzji RDOŚ
w [...]z 25 października 2021 roku, a także punkcie 4.1.3.4 decyzji GDOŚ
z 10 stycznia 2023 roku.
W ocenie organu odwoławczego parametry i rodzaje przejść dla zwierząt
w obrębie korytarza migracyjnego odpowiadają wymaganiom przedstawionym
w Poradniku projektowania przejść dla zwierząt i działań ograniczających śmiertelność fauny przy drogach (R.Kurek , GDOŚ, Warszawa 2011) – tabele 8,9,11, str. 38 - 45. Podnosili, że wszystkie planowane dla dużych zwierząt obejmujące korytarz Puszcza [...] przejścia posiadają wysokość 5 m i współczynnik ciasnoty 1,5. Ponadto w przypadku korytarzy migracyjnych zwierząt o znaczeniu kontynentalnym lub krajowym, wykorzystywanych przez ssaki o dużych areałach osobniczych i długich wędrówkach dobowych( żubr, łoś, jeleń, wilk, ryś, niedźwiedź) autorzy poradnika podają odległość 1-2 km jako maksymalna pomiędzy przejściami dla poszczególnych grup zwierząt, z zastrzeżeniem, że w przypadku każdej inwestycji ustalać wartość zagęszczenia przejść należy ustalać indywidualnie, uwzględniając istniejące uwarunkowania przyrodnicze i techniczne( tabele 5 -6, str.21 -22). Długość kolizji planowanej drogi ekspresowej S-12 z korytarzem migracyjnym wynosi około 4 km.
W sytuacji gdy na tym odcinku zaplanowano trzy przejścia dla dużych zwierząt, to należy uznać, że spełnia to zasady określone w wyżej powołanym poradniku.
Organ nie zgadzał się ze skarżącym stowarzyszeniem, że wystąpi utrata spójności sieci obszarów Natura 2000 w skali ponadregionalnej, gdyż zostanie zachowana łączność obszarów Natura 2000 Dolina [...] i Lasy [...] z kompleksami leśnymi Puszczy [...].
W ocenie organu odwoływanie się przez skarżące stowarzyszenie do podręczników metodycznych (publikacje międzynarodowych projektów COST341, Call2013
i TransGreen) nie znajduje w zastosowania ponieważ wskazywane publikacje odnoszą się do sieci transportowych i kolejowych rejonu [...].
Zdaniem organu zaskarżona decyzja nie narusza art. 81 ust.2 u.o.o.ś, bo zgodnie
z tym przepisem organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej odmawia zgody na realizacje przedsięwzięcia jeżeli z oceny wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie będzie miała miejsca.
Odnosząc się skargi T. B. i M. B. organ podnosił, że warunki określone w decyzji GDOŚ z 10 stycznia 2023 roku obligują inwestora do prowadzenia prac budowlanych w sposób minimalizujący ich wpływ na wody powierzchniowe i podziemne( pkt 3.1.2.3 -3.1.2.4 oraz pkt 3.1.2.16-3.1.2.17 decyzji). Organ odwoławczy określił również zasady, zgodnie z którymi zostaną określone system odwodniania i podczyszczania odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.
Z treści raportu wynika, że uwarunkowania związane z oddziaływaniem drogi ekspresowej S-12 na środowisko wodne zostały uwzględnione przy projektowaniu jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.)
i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Sprawa w przedmiocie wydania – ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia jest rozstrzygana na podstawie u.o.o.ś. Zgodnie z art. 80 u.o.o.ś. jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art.77 ust.1, ustalenia zawarte w raporcie, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Najistotniejszym dowodem w sprawie jest raport oddziaływania na środowisko, który podlega szczegółowej ocenie organu i musi zawierać ustalenia w zakresie ochrony środowiska.
Raport oddziaływania na środowisko jako główny dowód w sprawie ma wskazywać
w sposób precyzyjny miejsce realizacji przedsięwzięcia, wykazywać, czy realizowana inwestycji nie spowoduje naruszenia przeznaczenia nieruchomości w granicach obowiązujących planów miejscowych parametry zabudowy, określać czy przedsięwzięcie nie spowoduje nieosiągnięcia celów środowiskowych, ani nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, inne obszary chronione. Dodatkowo Raport OOŚ powinien zawierać analizę wariantowej inwestycji. Sporządzenie Raportu OOŚ, jego rzetelność, kompletność przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki Raportu OOŚ stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć kompletny raport.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy u.o.o.ś. Raport OOŚ powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także: wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Ponadto, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a u.o.o.ś, Raport OOŚ powinien także zawierać określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko oraz porównanie oddziaływań analizowanych wariantów. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 7 u.o.o.ś. uzasadnienie wyboru wariantu powinno uwzględniać informacje,
o których mowa w pkt 6 i 6a. Przedstawienie szczegółowego opisu wariantu alternatywnego przedsięwzięcia, a także uzasadnienia wyboru wariantu uznanego za optymalny, jest niezbędne ze względu na dyspozycję art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. która pozwala na dokonanie wyboru najbardziej korzystnego spośród zaprezentowanych wariantów. Jest to również konieczne ze względu na konkluzje wynikające
z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt: II OSK 2320/17; z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt: II OSK 1682/17; z dnia
7 czerwca 2018 r., sygn. akt: II OSK 1614/16; z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 257/16), które w przypadku wadliwego wariantowania przedsięwzięcia prowadzą do uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Według wymogu art. 66 ust.1 pkt 5 u.o.o.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust.1 oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:
- wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,
- racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska – wraz
z uzasadnieniem ich wyboru.
W przedmiotowej sprawie została przeprowadzona analiza porównawcza wariantów przebiegu drogi krajowej S-12 na odcinku granica województwa [...]– węzeł [...] ( bez węzła). We wstępnej fazie było rozważanych 6 wariantów przebiegu drogi ekspresowej. Ostatecznie rozpatrywano trzy warianty przebiegu tej drogi – odpowiednio wariant 1 (czerwony), wariant – 2 (pomarańczowy) oraz wariant 4 (niebieski).
Dokonano analizy porównawczej przedmiotowych wariantów, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Wyboru wariantu dokonano na podstawie analizy wielokryterialnej gdzie poddano ocenie kryteriów o charakterze:
- techniczno – funkcjonalnym;
- środowiskowym, istotne z punktu widzenia ekologa,
- ekonomicznym, istotne z punktu widzenia księgowego,
- społecznym, istotne z punktu widzenia mieszkańca terenów przez które przebiega analizowana inwestycja.
Biorąc te wszystkie kryteria został wybrany wariant 2 przebiegu drogi. W wyniku przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko najkorzystniejszym wariantem środowiskowo był wariant 1. Jednakże wszystkie analizowane warianty były akceptowalne środowiskowo pod warunkiem zastosowania działań minimalizujących negatywne oddziaływanie.
Organ w przedmiotowym raporcie wpływu przedmiotowej inwestycji na poszczególne elementy środowiska – przyrody ożywionej i nieożywionej – krajobraz, klimat, powietrze atmosferyczne, rzeźbę terenu, gleby, wody, środowisko przyrodnicze
(obszary chronione i korytarze ekologiczne), dokonano inwentaryzacji przyrodniczej
w zakresie siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin, ryb, płazów i gadów, ptaków, ssaków naziemnych, nietoperzy. Dokonano analizy w zakresie klimatu akustycznego, budynków i budowli, w tym zabytków. Raport był przedmiotem szerokiej i dogłębnej analizy organu odwoławczego, był kilkakrotnie uzupełniany przez organy, były uwzględniane uwagi i uchybienia raportu dostrzeżone przez organ odwoławczy.
Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności
i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2213/13). Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych( por. wyrok NSA
z 13 czerwca 2023 roku, III OSK 3037/21).
Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy środowiskowej w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, a także art. 81 ust. 1 tejże ustawy w związku z art. 63 ust. 4 cyt. ustawy. Należy bowiem podkreślić, że raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko zawiera trzy wymagane warianty realizacji przedsięwzięcia, które reguluje art. 66 ust. 1 pkt 5. Są to: wariant I, - wariant III - oraz wariant II - który został wybrany do realizacji wraz z uzasadnieniem jego wyboru oraz określeniem przewidywanego oddziaływania tych wariantów na środowisko, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 tejże ustawy. Oznacza to, że zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 5 rozdział 7 raportu zawiera opis
i uzasadnienie wyboru wariantu wybranego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska jak i ich analizę waloryzacyjną. Jest ona zrealizowana w oparciu o ustalenia zawarte w raporcie. Ocenia ona wpływ poszczególne elementy środowiska. Pozwoliło to prawidłowo przyjąć, że wariant II jest racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, biorąc pod uwagę wieloaspektowość. Ponadto nawet z dyspozycji art. 63 ust. 4
w związku z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej nie wynika zasadność realizacji danego przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę.
Odnosząc się do zarzutów skarżących należy zauważyć, iż zasadniczo kwestionują dokonaną w raporcie ocenę i analizę wpływu przedmiotowej inwestycji na stosunki wodne obszaru gdzie znajduje się ich nieruchomość oznaczona nr ew. [...], położona w miejscowości [...], wskazując iż znajduje się na terenie zlewni rzeki [...]oraz niewystarczającą analizę pod kątem ochrony wód podziemnych w rozumieniu ustawy prawo wodne. Kolejnym zarzutem był zarzut, że wybrany wariant drogi ekspresowej będzie przebiegał przez ich działkę i spowoduje likwidacje znajdującego się tam zbiornika retencyjnego, mającego istotne znaczenie dla prowadzonego gospodarstwa sadowniczego.
Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotowa droga ma przebieg na odcinku ponad 40 km i w raporcie nie ma możliwości i potrzeby omawiania wpływu inwestycji na stosunki wodne na poszczególnych działkach i analiza jest całościowa z podziałem na części wód podziemnych (JCWPd) i powierzchniowych (JCWP). Takie podejście jest zgodne z art. 4 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 roku oraz przepisów krajowych transponujących ten akt (m.in. prawo wodne). Zagadnienia dotyczące ochrony wód zostały przedstawione w raporcie str. 102 – 124 oraz 211 - 260. Z opracowania wynika, że nieruchomość skarżących B. znajduje się w granicach [...] oraz w granicach [...]nr [...]. Organ wskazywał, że inwestycja może mieć wpływ na stan wód w trakcie realizacji robót budowlanych z uwagi na tymczasowe zmętnienie
i zaburzenie przepływu w ciekach przekraczanych przez budowaną drogę. Przedmiotem analizy były sytuacje krytyczne gdyby doszło do awaryjnego wycieku substancji ropopochodnych w trakcie realizacji lub eksploatacji. Zaproponowano zastosowanie środków minimalizujących oddziaływanie inwestycji na środowisko wodno – gruntowe( str. 460 -468, 525 – 527 raportu). Nadto przedmiotowa inwestycja była przedmiotem pozytywnego uzgodnienia organu specjalistycznego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]- postanowienie z dnia 8 października 2020 roku.
Podnoszona przez skarżących kwestia konieczności likwidacji zbiornika retencyjnego, obsługującego ich gospodarstwo sadownicze nie mogła być podstawą do kwestionowania legalności decyzji w skarżonym zakresie, ponieważ jego likwidacja nie wpłynie na stosunki wodne w granicach ich nieruchomości. Przedmiotowy zbiornik
o wymiarach ok. 45 – 50m, nie stanowi elementu jednolitych części wód powierzchniowych lub podziemnych. Jego likwidacja będzie stanowić element szkody majątkowej, która winna być zrekompensowana jako przedmiot wywłaszczenia( słuszne odszkodowanie). Nie doprowadzi to do zachwiania stosunków wodnych na przedmiotowym obszarze. Inwestor w trakcie rozmów ze skarżącymi deklarował możliwość budowy zastępczego zbiornika retencyjnego, który by służył do obsługi ich gospodarstwa. Nadto podnoszona kwestia podziału gospodarstwa na dwie części
w związku z przebiegiem drogi i kwestią dostępu do poszczególnych części jest kwestią rozwiązań projektowo – budowlanych, ewentualnie odszkodowawczych i nie dotyczy wadliwości decyzji środowiskowej.
Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżących z dokumentu – opinii
z badań geologicznych przeprowadzonych na terenie nieruchomości skarżących
i wpływu inwestycji na stosunki wodne na tej nieruchomości. W ocenie Sądu przedmiotowa opinia może być pomocna dla inwestora co do lokalizacji nowego zbiornika retencyjnego w zamian za ten, który zostanie zlikwidowany w związku
z budową drogi. Kwestia ta nie ma istotnego wpływu na treść i legalność kontrolowanej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi Stowarzyszenia [...]należy uznać je za nie znajdujące usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty przedmiotowej skargi opierają się na naruszeniu przepisów postępowania, naruszeniu zasady prawdy obiektywnej – art. 7 kpa, wadliwej oceny zgromadzonych dowodów – art. 80 kpa oraz niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia – art. 107 § 3 kpa, co skutkowało wadliwym ustaleniem parametrów przejść dla zwierząt dużych oraz naruszeniu przepisów prawa materialnego - art. 81 ust.2 u.o.o.ś. oraz art. 6 ust.3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 roku w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dyrektywa siedliskowa) oraz art. 33 ust.1 pkt 1 – 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody poprzez określenie warunków realizacji przedsięwzięcia, które dopuszczają wystąpienie znacząco negatywnego oddziaływania na spójność obszarów Natura 2000 – ostoja [...]i Lasy [...].
Odnosząc się do zarzutów procesowych, to należy zauważyć, iż miałyby one skutkować wadliwością ustaleń faktycznych w sprawie. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie może być podstawą do zastosowania przepisów prawa materialnego. Poczynione ustalenia faktyczne w zaskarżonej decyzji znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym( raporcie) i nie można organowi stawiać zarzutu w tym zakresie.
Niewątpliwie inwestor przewidział dla przedmiotowej inwestycji na odcinku kolizji drogi S12 z korytarzem Puszcza [...] budowę łącznie czterech przejść dla zwierząt średnich i dużych. Długość tego korytarza migracyjnego wynosi około 4 km, a maksymalna odległość między przejściami dla zwierząt dużych winna wynosić 1 – 2 km. Kwestie te są opisane i ujęte w punkcie 4.1.3.4 decyzji GDOŚ z 10 stycznia 2023 roku.
Korytarz migracyjny Południowo – Centralny łączy między innymi [...]
z Lasami [...], Puszczą [...]i Puszczą [...].
Podstawę do ustaleń ilości, parametrów i rodzajów przejść dla zwierząt została zaczerpnięta z Poradnika projektowania przejść dla zwierząt i działań ograniczających śmiertelność fauny przy drogach (R. Kurek Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska , Warszawa 2011 roku). Należy zauważyć, iż samo skarżące stowarzyszenie twierdzi,
iż przedmiotowa publikacja została opracowana w ramach projektu ,, Ochrona miejsc siedliskowych i korytarzy ekologicznych dzikiej fauny przy drogach szybkiego ruchu
w Polsce‘’ realizowanego przez skarżące stowarzyszenie we współpracy i pod patronatem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Odnosząc się do zaproponowanych rodzajów przejść dla zwierząt dużych organ odwołuje się do parametrów wynikających z przywołanego poradnika, który powstał
w ramach programu realizowanego przez skarżące stowarzyszenie. Na tym odcinku powstało 3 przejścia dolne duże o szerokości min. 15 m i wysokości 3,5 m wykorzystywane przez jelenie, sarny, dziki, niedźwiedzie, zające. Przejścia dolne dla zwierząt dużych są o parametrach h- min. 5 m, B – 15m, a przejście górne dla zwierząt dużych B – 35 m. Częstotliwość tych przejść mieści się przedziale 1-2 km. Tak zaprojektowane parametry i częstotliwość przejść odpowiadają normom określonym
w przywołanym opracowaniu. Fakt, iż można było zaprojektować przejścia
o parametrach większych niż minimalne nie może być uznane za naruszenie, które winno skutkować uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej je decyzji organu pierwszej instancji, zwłaszcza, że kwestia ta tylko jednym z elementów decyzji. Nie zawsze można wybrać rozwiązania optymalne. Przy przejściu górnym dużym w postaci mostu krajobrazowego szerokość minimalna 50 m (zalecana 60m). Przejścia dla zwierząt dużych mogą też przybierać formę tunelu drogowego. Przy przejściach górnych nie będących mostem krajobrazowym, czy tunelem minimalna szerokość takiego przejścia wynosi 35m. Należy zauważyć, iż organ odwoławczy
w swojej decyzji zmienił ustalenia do proponowanego przejścia górnego dla dużych zwierząt wskazując, że nasadzenia drzew i krzewów oraz ułożenie naturalnych elementów są obligatoryjne. Organ również określił również wymagania co do wysokości ekranów przeciwolśnieniowych (minimum 4 m), ujednoliconej z wysokością ekranów zastosowanych na innych przejściach. Dodatkowo obniżono maksymalne, dopuszczalne nachylenie skarp na omawiane przejście do 20%, wskazują, że optymalne nachylenie winno wynosić 12 %. Należy wskazać, iż kwestie ochrony środowiska – terenów Puszczy [...] była przedmiotem uchwały nr 3192/20 Zarządu Województwa [...] z 23 grudnia 2020 roku – Przyjęcie i skierowanie do konsultacji w ramach strategicznej oceny oddziaływań na środowisko projektu Prognozy Oddziaływania na Środowisko. W ramach tej oceny był oceniany Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014 – 2023 (z perspektywą 2025 roku).
Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 81 ust.2 u.o.o.ś.
w związku z art. 6 ust.3 i 4 dyrektywy Rady 82/43/EWG z 21 maja 1992 roku skutkujące niewłaściwym określeniem warunków realizacji przedsięwzięcia, co będzie skutkowało negatywnym oddziaływaniem na spójność obszarów Natura 2000 – ostoja [...] i Lasy [...] skarżące stowarzyszenie wiąże z niewłaściwymi parametrami przejść dla zwierząt, nie mogło stanowić przerwania spójności wskazanych obszarów. Zaprojektowane przejścia pozwolą utrzymać trasy migracyjne zwierząt pomiędzy poszczególnymi obszarami leśnymi i planowana inwestycja nie spowoduje degradacji środowiska.
Przepis art. 6 ust.3 dyrektywy Rady 82/43/EWG z 21 maja 1992 roku stanowi,
że każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może w sposób istotny na nie oddziaływać, zarówno jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami podlega odpowiedniej ocenie jego skutków z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust.4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa. Przeprowadzone postępowanie środowiskowe, ze szczególnym uwzględnieniem sporządzonego raportu wykazało, że zostały zaprojektowane takie rozwiązania w zakresie ochrony środowiska, które zminimalizują ingerencje w środowisko w związku z przebiegiem i budową drogi ekspresowej S-12
w wariancie W2 na przedmiotowym odcinku. Wynik tego postępowania w żadnym stopniu nie pozwala postawić tezy, że ocena środowiskowa jest oceną negatywną. Tak wiec nie zachodziła też potrzeba oceny przedmiotowej inwestycji pod kątem art. 6 ust.4 przywołanej dyrektywy. W tej sytuacji należy uznać, iż nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu dyrektywy.
Powoływanie się na międzynarodowe podręczniki metodyczne (COST341, Call2013 i TransGreen) i tam dokonane opracowania nie mogą podważać dokonanej oceny środowiskowej bo należy zauważyć, że odnoszą się one innych obszarów
i koncepcji sieci transportowej na terenie [...]. Tak więc nie są adekwatne do kwestii elementów decyzji środowiskowej dla korytarza w zakresie obszaru Puszczy [...] w zakresie w jakim na te tereny będzie oddziaływać przedmiotowa inwestycja.
Z tych względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.