VIII SA/Wa 230/24

VIII SA/Wa 230/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur
Leszek Kobylski
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1437
art. 19 ust.1 i 3 , art. 6 ust.1 i 2
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 18 ust.2 pkt 15, art. 91 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G. nad [...] z dnia 27 września 2019 r. nr 8.49.2019 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy G. nad [...] 1. stwierdza nieważność § 5 ust 1 i ust. 4; § 6; § 7; § 11; § 13 ust. 7 i § 14 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Rada Gminy G. nad [...] (dalej: Rada Gminy) podjęła 27 września 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy
z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1439 ze zm. dalej: u.z.z.w.) uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody
i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy G. nad [...] (dalej: Regulamin, uchwała).
Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy K. (dalej: Prokurator, skarżący) zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego,
a mianowicie art. 19 ust 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 97.78.483 z późn. zm.) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez:
a wskazanie w §11 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, bez ustawowego upoważnienia, formy oraz koniecznych elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci i niezbędnych dokumentów wskazujących na sposób reprezentacji, co w zakresie dotyczącym treści tych warunków stanowi jednocześnie modyfikację art. 19a ustawy kompetencyjnej
b określenie w 11 ust 3 i 4 załącznika do uchwały, w sposób sprzeczny z art. 19a ust. 1 1 2 ustawy upoważniającej, terminów wydania warunków przyłączenia do sieci albo uzasadnienia odmowy ich wydania
c wskazanie w § 5 ust.1 i 4 załącznika do uchwały formy i czasu obowiązywania umowy świadczenia usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, w sytuacji gdy pisemna forma wynika z art. 6 ust. 1 ustawy upoważniającej, natomiast przepis kompetencyjny ani też inne regulacje rangi ustawowej nie uprawniają rady gminy do określenia formy ani też okresu obowiązywania umowy i kwestia czasu trwania zobowiązania winna zostać uregulowania w drodze cywilnoprawnej umowy stron
d wskazanie w § 6 i 7 załącznika do uchwały, bez podstawy prawnej w przepisie rangi ustawy i z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy kompetencyjnej oraz z naruszeniem art. 6 ust. 2 tej ustawy, formy i treści wniosku o zawarcie umowy świadczenia usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków
e określenie w § 14 ust 5 załącznika bez podstawy prawnej sposobu ustalenia ilości pobranej wody w przypadku nieprawidłowego działania wodomierza, w sytuacji gdy kwestia ta została unormowane w sposób tożsamy w akcie wyższego rzędu,
a mianowicie w §18 ust 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej
z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Zgłaszając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. nad [...] zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego, co do zarzutów sformułowanych w lit. a i b skargi oraz wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej jeżeli chodzi o zarzuty sformułowane
w lit c, d i e.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice danej sprawy wyznacza przy tym jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy", jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności
z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza bowiem, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze.
Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.
Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki
z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17).
Ponadto uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI,
z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania
w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub
w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy powołanego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonych regulacji regulaminu, jak zauważył organ, to podkreślenia wymaga, że wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić
o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA
z 24 października 2018r. o sygn. akt II OSK 2498/16).
Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w., z którego wynika, Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).
Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę , sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95).
Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
4) warunki przyłączania do sieci,
5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,
6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza,
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usługi odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody
i odprowadzaniu ścieków,
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają
o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności
w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.
Ponadto treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie przyznaje organowi uchwalającemu regulamin – prawa do powtarzania i częściowej modyfikacji definicji pojęć zawartych
w akcie prawnym rangi ustawowej., czy odsyłania do innych przepisów w randze rozporządzenia. Powyższe powtórzenia i modyfikacje przepisów rangi ustawy lub rozporządzenia zawarte w akcie prawa miejscowego naruszają porządek prawny
w stopniu istotnym.
Odnosząc się do poszczególnych przepisów uchwały, Sąd wskazuje, że trafny jest zarzut skarżącego, dotyczący sprzeczności § 5 ust. 1 i ust. 4 Regulaminu.
W rozdziale 2 u.z.z.w. uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia
w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie
w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Tymczasem w § 5 ust. 1 Regulaminu organ postanowił, że świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków odbywa się
w oparciu o pisemną umowę zawartą między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zgodnie z art. 6 ustawy. Stanowi to niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację materii uregulowanej w ustawie. W § 5 ust. 4 Rada Gminy określiła, że umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony i nieokreślony. Należy zauważyć, że określenie czasu trwania umowy należy do elementów umowy i nie można go zaliczyć do warunków
i trybu zawierania umów. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego,
a podmiot zewnętrzny - Rada Gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 546/21). Ingerencja organu uchwałodawczego gminy w treść umowy pomiędzy odbiorcą,
a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest więc niedopuszczalna. Tego rodzaju zapisy winny się znaleźć w umowie zawieranej z odbiorcą usług, a nie
w regulaminie. Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. może określać jedynie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, a nie określać jakie zapisy w umowach tych powinny bądź mogą się znaleźć, o tym bowiem wprost stanowi art. 6 ust. 3 u.z.z.w.
Sąd podziela ocenę Prokuratora dotyczącą niezgodności z prawem § 6, § 7 Regulaminu. Są to bowiem przepisy, w których Rada w sposób nieuprawniony określa, co powinien zawierać wniosek złożony przez podmiot, ubiegający się o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Podkreślić należy, że organ stanowiący nie może sam określać elementów wniosku ani co do formy, ani co do treści. Jak wynika z art. 6 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła
z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy; ustawodawca nie dał natomiast organowi uchwałodawczemu kompetencji do określania treści wniosku. Regulowanie tej materii
w regulaminie wykracza więc poza delegację ustawową. Powtórzyć należy, że norma zawarta w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nie daje radzie gminy prawa do stanowienia w akcie prawa miejscowego zagadnień innych, niż wymienione, ani też do podejmowania regulacji w sposób inny, niż wskazany przez ustawodawcę. Innymi słowy, w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ww. przepis, a wszelkie od tego odstępstwa przesądzają
o naruszeniu delegacji ustawowej do stanowienia tego aktu, co stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/20). Skoro więc w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., ustawodawca nie przewidział, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien zawierać określenie elementów wniosku o zawarcie umowy, to unormowania w tym przedmiocie zawarte w Regulaminie naruszają prawo (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/OL 498/22).
Z treści art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. wynika upoważnienie dla rady do określania w regulaminie warunków przyłączenia do sieci. Pod tym pojęciem należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do przyłączenia np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. Rada nie ma zatem uprawnień do określania w regulaminie formy wniosku
o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jak uczyniła to w § 11 ust. 1 Regulaminu.
Prawidłowo zwrócił uwagę Prokurator na kwestię przekroczenia upoważnienia ustawowego, jakiego dopuściła się Rada Gminy w § 11 ust. 2 załącznika do uchwały, który określa, co powinien zawierać wniosek o przyłączenie do sieci w formie pisemnej.
W treści ww. przepisów wskazano, że wniosek powinien zawierać
1) imię i nazwisko (nazwę) wnioskodawcy, względnie sposób reprezentacji wnioskodawcy wraz z dokumentem (lub jego kopią) potwierdzającym jej prawidłowość, a w razie działania wnioskodawcy przez przedstawiciela - podstawę umocowania, adres do korespondencji,
2) adres nieruchomości, która ma być przyłączona,
3) rodzaj przyłączenia (wodociągowe, kanalizacyjne) ,
4) planowaną wielkość poboru wody, jej przeznaczenie lub planowaną ilość odprowadzanych ścieków i określenie ich rodzaju, a w przypadku ścieków przemysłowych - wskazanie przewidywanej ilości i jakości odprowadzanych ścieków oraz dane o przewidywanym sposobie ich podczyszczania.
Analizując natomiast zapisy u.z.z.w., a w szczególności art. 19a ust. 4, należy wskazać, że zakres tego wniosku) określony w Regulaminie, różni się istotnie od tych wskazanych w ustawie.
W u.z.z.w. wskazano bowiem, że wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci zawiera co najmniej:
1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci;
2) wskazanie lokalizacji nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci, w tym jego adres i numer działki ewidencyjnej, na której się znajduje;
3) informacje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci;
4) określenie dobowego zapotrzebowania na wodę z podziałem na wodę do celów bytowych, technologicznych, przeciwpożarowych oraz innych, z uwzględnieniem przepływów średniodobowych i maksymalnych godzinowych oraz wielkości ładunku zanieczyszczeń;
5) określenie ilości i jakości odprowadzanych ścieków z podziałem na ścieki bytowe i przemysłowe;
6) plan zabudowy lub szkic sytuacyjny, określający usytuowanie przyłącza w stosunku do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i sieci uzbrojenia terenu.
Doszło zatem do istotnego naruszenia prawa poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 19a ust. 4 u.z.z.w., poprzez nieuprawnione zmodyfikowanie ww. przepisu ustawy.
W realiach rozpoznawanej sprawy Prokurator zasadnie zarzucił, że zakwestionowany w skardze § 11 ust. 3 i 4 Regulaminu dotyczący terminów wydawania warunków przyłączenia do sieci został podjęty z naruszeniem prawa. Zgodnie z ww. zapisami, jeżeli spełnione są warunki techniczne umożliwiające przyłączenie nieruchomości do sieci, Usługodawca w terminie 14 dni od otrzymania wniosku wraz
z kompletem załączników wydaje warunki przyłączenia do sieci w sprawach skomplikowanych termin wydania warunków może ulec wydłużeniu do 30 dni (ust. 3).
W razie braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci, Usługodawca w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, informuje na piśmie o tym fakcie osobę ubiegającą się
o przyłączenie, wskazując przyczyny, które uniemożliwiają przyłączenie wydając informację techniczną.
Należy zwrócić uwagę, że powyższy zapis w sposób istotny zmodyfikował termin wydania warunków podłączenia do sieci wskazany w art. 19a ust. 1 u.z.z.w., w myśl którego na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania, w terminie:
1) 21 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci,
w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym znajdujących się
w zabudowie zagrodowej;
2) 45 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci,
w pozostałych przypadkach.
Wskazać należy, za Prokuratorem, że wprawdzie przepis art. 19a u.z.z.w normujący wskazaną materię nie obowiązywał w dacie uchwalania niniejszego aktu prawa miejscowego, gdyż został wprowadzony na mocy art. 7 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane i innych ustaw (Dz.U. 2020.471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 roku, jednakże zgodnie z art. 35 ust 2 ustawy nowelizacyjnej, lokalny prawodawca był zobligowany do dostosowania treści regulaminu do zmienionych przepisów w terminie 12 miesięcy i pomimo tego obowiązku dotychczas tego nie uczynił, wobec czego należy uznać, że kwestionowanie regulacje sprzeczne z aktualnym brzmieniem ustawy upoważniającej stanowią rażące naruszenie prawa.
W uchwale Rada Gminy w § 14 ust. 5 nieprawidłowo zastosowała powtórzenie treści §18 ust 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 472) dotyczącego sposobu określenia pobranej wody
w przypadku nieprawidłowego działania wodomierza. Zwrócić uwagę należy i na to, że zasadą prawną jest, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny
w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyroki WSA:
w Poznaniu z 12 września 2018 r., IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17,).
Sąd zauważa również, że stwierdzenia nieważności wymaga § 13 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały. W przepisie tym wskazano bowiem, że protokół odbioru technicznego przyłącza powinien zawierać co najmniej:
1) datę odbioru
2) przedmiot odbioru z wyszczególnieniem przeznaczenia przyłącza (rodzaju: wodociągowe, kanalizacyjne), średnicy, materiałów i długości, rodzaj odprowadzanych ścieków dla przyłącza kanalizacyjnego
3) skład komisji w tym wykonawcę i użytkownika,
4) adres nieruchomości, do której wykonano podłączenie,
5) podpisy członków komisji.
Przepis ten w ocenie Sądu, nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej.
W myśl bowiem art. 19 ust.5 pkt 6 u.z.z.w. regulamin powinien określać sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo odbioru wykonanego przyłącza. Norma kompetencyjna zawarta w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 6 5 u.z.z.w. nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie treści protokołu technicznego przyłącza.
W świetle tego przepisu, organ uchwałodawczy ma kompetencje do określenia
w regulaminie sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Oznacza to, że uchwałodawca nie ma kompetencji do określania w akcie prawa miejscowego elementów protokołu odbioru technicznego, gdyż jest to wyłączną kompetencją przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15).
Mając na względzie opisane powyżej istotne naruszenia prawa, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące § 5 ust 1 i ust. 4; § 6; § 7; § 11 i § 14 ust. 5 Regulaminu zasługują na uwzględnienie. Przy czym, należy wskazać, że sankcja nieważności aktu prawa miejscowego może zostać ograniczona do części tego aktu. Ograniczenie zastosowania sankcji nieważności do części aktu prawa miejscowego będzie uzasadnione w przypadku, gdy akt prawa miejscowego może być poprawnie stosowany, pomimo stwierdzenia nieważności tylko części jego przepisów, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.
W związku z tym, że nie zachodziła konieczność stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w pkt 2 orzeczenie Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 p.p.s.a. (pkt 1) oraz art. 151 p.p.s.a. (pkt 2) orzekł jak w sentencji.