VIII SA/WA 229/25

VIII SA/Wa 229/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi L. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 229/25
Uzasadnienie
Pismem procesowym z dnia 20 lutego 2025 roku L. W. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy C. z dnia 30 kwietnia 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi W. i W. a dotyczącego działek o nr [...] i [...]obręb W. i stwierdzenie nieważności miejscowego planu co do wskazanych działek z uwagi na:
- przekroczenie władztwa planistycznego,
- naruszenie prawa własności.
W uzasadnieniu skargi podnosiła, że w dniu 12 grudnia 2024 roku wniosła pismo do Rady Gminy C. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały [...] z dnia 30 kwietnia 2010 roku. Pismem z dnia 15 stycznia 2025 roku( otrzymanym przez skarżącą w dniu 27 stycznia 2025 roku ) organ uznał wniosek za nieuzasadniony.
Skarżąca wskazywała, że miejscowy plan uchwalony w dniu 30 kwietnia 2010 roku objął również jej działki o numerach ewidencyjnych [...], położone w obszarze W. znajdują się przy projektowanej drodze wewnętrznej oznaczonej jako 23 kDW( nr działki [...]), która w obecnej chwili jest działką prywatną o szerokości 4 m. Plan miejscowy przewiduje aby droga wewnętrzna 23 KDW miała szerokość 10 m.
Według skarżącej takie rozwiązanie i ustalenie szerokości tej drogi na 10 m spowoduje, ze będzie zmuszona przeznaczyć z każdej z jej działek obszar ok. 180 m.
Projektowana droga 23 kDW zostanie przecięta przez drogę 16 kDD – drogę publiczną. Celem przeznaczenia przez gminę w układzie komunikacyjnym danego terenu pod drogi wewnętrzne jest co do zasady zapewnienie obsługi komunikacyjnej w obrębie terenów prywatnych lub zapewnienie komunikacji określonych terenów z drogami publicznymi.
Jej zdaniem realizacja opisanego celu przeznaczenia nieruchomości lub części nieruchomości pod drogi wewnętrzne nie może skutkować tym, że zastosowane w planie miejscowym rozwiązania będą nadmierne i nieproporcjonalnie ingerujące w prawo własności nieruchomości.
Wskazywała, że jeśli przeznaczy część swoich działek na drogę wewnętrzną może ulec ograniczeniu możliwość korzystania z nieruchomości. Co istotne ograniczenie to może dotyczyć nie tylko samego fragmentu przeznaczonego pod drogę lecz również pozostałej części nieruchomości. Może dojść do przesunięcia linii zabudowy. W rezultacie może zostać pozbawiona pełnego wykorzystania ich potencjału budowalnego, a może się zdarzyć, że przesunięcie linii zabudowy może doprowadzić do uniemożliwienia jej realizacji jakiejkolwiek zabudowy, co wpłynie na wartość nieruchomości.
Podkreślała, że w przypadku dróg wewnętrznych wszelkie obowiązki ciążą na właścicielu nieruchomości. Drogi wewnętrzne co do zasady mogą być dostępne tylko dla wybranych podmiotów – właścicieli nieruchomości. Zwracała uwagę, że nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rzeczywistości pełnią funkcje drogi publicznej.
Przeznaczenie nieruchomości bądź ich części w miejscowym planie pod drogi wewnętrzne niesie za sobą szereg konsekwencji prawnych i finansowych dla właścicieli takich działek.
W odpowiedzi na skargę wnosił o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu stanowiska organ podnosił, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych 25MNe i 23 KDW nie zostały ustalone z naruszeniem prawa.
Zapisy miejscowego planu ustalono w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. i scharakteryzowano przez następujące parametry:
- maksymalna intensywność zabudowy netto na poziomie 0,3,
- minimalna powierzchnia działki – 2000m² z tolerancją do 10 %,
- maksymalny procent zabudowy -25 %,
- minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej – 70%.
Układ komunikacyjny został zaprojektowany w sposób umożliwiający optymalną obsługę działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. W sprawie drogi 23 kDW organ wskazywał, że obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązku nabywania od osób fizycznych gruntów, które zostały przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Przedmiotowa droga wewnętrzna o symbolu 23 kDW wyznaczona została w pasie o szerokości 10 m. Na końcu drogi wyznaczono teren do zawracania o wymiarach minimalnych 20x20 m zgodnie z § 38 pkt 5 uchwały. Szerokość dróg i zawrotki mają zapewnić w sytuacjach kryzysowych ( zagrożenia) dojazd odpowiednich służb( np. straż pożarna).
Organ uzupełniająco w pismach 10 i 17 lipca 2025 roku wyjaśnił, iż powierzchnia przeznaczona na poszerzenie drogi a zabrana z poszczególnych działek należących do skarżącej wyniesie od 170 do 177 m². W związku z tym powierzchnie działek skarżącej ulegną zmniejszeniu i wyniosą od 1815 m² do 1840 m². W tej sytuacji działki te położone w obszarze 25 MNe nie stracą możliwości wykorzystania ich pod zabudowę mieszkaniową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Wskazać należy, że w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych( DZ.U nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana również przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.)
Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była uchwała należąca do tej kategorii aktów.
Należy zauważyć, że prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.; dalej zwanej ustawą) przysługuje podmiotowi, który nie tylko powoła się na istnienie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale wykaże, że doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia, zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp), o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Dodać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121, podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.
Skarżąca jest właścicielką działek nr [...] do [...] objętych ustaleniami miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego co daje jej interes prawny do wniesienia skargi.
Przepis art. 28 ust.1 upzp ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnianie zasad sporządzania planu i formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów( por. wyrok NSA z 11 września 2008 roku, II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje każde naruszenie prawa. Taka regulacja stwarza zatem po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że jest on aktem prawa miejscowego, który ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.
Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją RP oraz przepisami prawa materialnego. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej( art. 3 ust.1 upzp) nie ma charakteru absolutnego, a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń planu.
W art. 15 ust.2 upzp zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może pominąć żadnego z wymienionych w przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem - Niewiadomski – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz str. 154, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 roku). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada jest zobligowana zawrzeć je w planie. Ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust.2 wymaga ustosunkowania się do każdego z wymienionych w pkt 1 – 12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja( por. LEX komentarz do art. 15, T. Bąkowski – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 1 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust.1 ww. ustawy w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego czyli ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy.
Przedmiotem zarzutów skarżącej jest sposób zagospodarowania i obsługi należących do niej działek o nr ew. [...] Z informacji o działkach wynika, że w ewidencji są one oznaczone jako las, o powierzchni odpowiednio 2001 m², 2014 m², 2000m², 2010 m², 1993m².
Zarzut skarżącej sprowadzał się do tego, że w związku z tym, iż teren na których znajdują się działki oznaczony jako 25MNe został pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a na obsługę komunikacyjną do tego terenu została wyznaczona droga wewnętrzna – 23kDW o szerokości 10 m. Z tego powodu na poszerzenie drogi do wskazanego parametru będą przeznaczone części z jej działek, po około 180 m² z każdej działki.
Jej zdaniem spowoduje to, że jej działki mogą stracić na wartości albo nawet możliwość wykorzystania ich zgodnie z przeznaczeniem zapisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie organu w sytuacji gdy dla terenu 25MNe wyznaczono funkcje terenów pod budownictwo jednorodzinne, to w przyszłości będzie potrzebna droga o lepszych parametrach niż dotychczasowa droga o szerokości 4 m z uwagi na to aby mogły tam dojeżdżać pojazdy specjalistyczne, np. straż pożarna.
W stanie sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy zwrócić uwagę na to, że kwestionowany plan miejscowy w części dotyczącej nieruchomości skarżącej przewiduje przeznaczenie części jej działki nie pod drogę publiczną, ale pod drogę wewnętrzną. Ma to swoje konsekwencje prawne w zakresie potencjalnego ograniczenia prawa własności skarżącej.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 645, dalej: "u.d.p."), drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi; budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do właściciela tego terenu. Pojęcia drogi wewnętrznej używa prawodawca także w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - definiując pojęcie "dostęp do drogi publicznej".
Z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, natomiast droga wewnętrzna ze swojej istoty jest przeznaczona do korzystania przez węższy, czasami ściśle określony, krąg podmiotów. Drogi wewnętrzne stanowią więc, obok dróg publicznych, element systemu komunikacyjnego, ale niemający służyć miejscowym potrzebom komunikacyjnym w sensie nieograniczonego do nich dostępu.
Urządzenie ciągów dróg wewnętrznych nie pochodzi ze środków publicznych, ale obarcza właściciela (właścicieli) terenu ich lokalizacji, a zatem "dotyka" określonego kręgu podmiotów. Przeznaczanie w planach danego terenu na drogę wewnętrzną jest dopuszczalne, niemniej organ doprowadzając do ustalenia ich w planie powinien kierować się obowiązującymi przepisami prawa i granicami władztwa planistycznego gminy.
Zdaniem Sądu zarzut skarżącej, iż przeznaczenie części z jej działek pod drogę wewnętrzną spowoduje utratę możliwości wykorzystania ich pod budownictwo jednorodzinne nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z planu miejscowego i stanowiska organu nawet po odjęciu fragmentów działek od 170 do 177 m² każda z działek zachowa możliwość jej zabudowy ponieważ minimalna powierzchnia zabudowy 2000 m²( 10% tolerancja) zostanie zachowana dla każdej z działek.
W sytuacji gdy na terenie gdzie znajdują się działki skarżącej przewidywana jest zabudowa mieszkaniowa ekstensywna, to również winna być zapewniona na przyszłość odpowiednia obsługa komunikacyjna.
Szerokość obecnej drogi wynosi niecałe 4 m i jest za wąska dla przejazdu przez samochody specjalistyczne np. śmieciarki, straż pożarna, samochody przewożące materiały budowlane. Zatem w ocenie Sądu zaistniała konieczność poszerzenia tej drogi na całej długości tak by zapewnić dojazd do działek położonych wzdłuż niej. Należy zauważyć, iż w planie miejscowym dla dróg publicznych ustalono minimalną ich szerokość na 10 m. W sytuacji gdyby w przyszłości nastąpiło przekształcenie projektowanej drogi wewnętrznej – 23 kDW w drogę publiczną, to również musiałaby mieć szerokość 10 m i z tego powodu ustalenie tej szerokości miało swoje uzasadnienie. Należy zgodzić się z organem, że przepisy nie nakładają na gminę obowiązku wykupu gruntu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną. Fakt, że występują problemy z ustanowieniem służebności przejazdu na istniejącej drodze wewnętrznej – nr ew. działki [...] – prywatny właściciel, z uwagi na jego nieobecność nie może skutkować uznaniem istotnych naruszeń przedmiotowej uchwały.
Sąd zauważa, że w sytuacji gdy w ewidencji gruntów i budynków, co do działek skarżącej jako użytek wpisany jest las i powoduje to że przed zabudową działek potrzebę ich odlesienia. Jednak te kwestie nie odnoszą się zapisów planu gdzie grunt leśny został przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną ekstensywaną.
W ocenie sądu organ podejmując przedmiotową uchwalę nie nadużył władztwa planistycznego oraz nie naruszył prawa własności skarżącej w stopniu istotnym, który stanowiłby podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.
W ocenie Sądu nie doszło w sprawie również to zasad procedowania i uchwalania przedmiotowego miejscowego planu.
Z uwagi na powyższe, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.