VIII SA/Wa 228/24

VIII SA/Wa 228/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur /sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 54
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. S. opiekuna prawnego Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 19 stycznia 2024 r., znak [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 23 listopada 2023 r. nr [...].
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy lub SKO) z 19 stycznia 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), którą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania J. S. opiekuna prawnego Ł. D. (dalej: skarżąca lub strona) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji lub Wójt) z 23 listopada 2023 r. o odmowie skierowania Ł. D. do Domu Pomocy Społecznej.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie sprawy:
Oznaczoną na wstępie decyzją Wójta odmówiono skierowania Ł. D. do Domu Pomocy Społecznej.
Organ I instancji wskazał, że 16.06.2023 r. strona złożyła wniosek (uzupełniony 4.08.2023r.) o skierowanie Ł. D. do Domu Pomocy Społecznej w [...].
W dniu 17.07.2023 r. przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, w którym opisano sytuację rodzinną i finansową Ł.D..
Decyzją z dnia 4 września 2023 r. organ I instancji odmówił skierowania Ł.D. do Domu Pomocy Społecznej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Kolegium uchyliło powyższą decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadził 17.11.2023 r. wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że Ł.D. nie wymaga zabiegów rehabilitacyjno-leczniczych, wymaga całodobowej opieki w postaci pomocy przy zabiegach pielęgnacyjnych i higienicznych (jest osobą pampersowaną, nie kontroluje swoich potrzeb fizjologicznych), którą może mu zapewnić siostra i ojciec mieszkający w tym samym domu. Ł.D. uczestniczy w Warsztatach Terapii Zajęciowej w [...] od poniedziałku do piątku w godz. od 8.10 do 15.00 i ma zapewniony transport z miejsca zamieszkania. Rodzinie zaproponowano pomoc w postaci usług opiekuńczych świadczonych po powrocie z Warsztatów codziennie w ilości 2-3 godzin. Dalej, organ I instancji powołał art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 - 4 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto podał, że umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej powinno być ostatecznością, bowiem tak długo jak długo osoba wymagająca opieki jest w stanie funkcjonować samodzielnie, ewentualnie z udzieloną pomocą w postaci usług opiekuńczych, lepiej jest, by pozostawała w swoim dotychczasowym miejscu zamieszkania.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że opiekuje się mamą, która jest leżąca, po [...]. Tata jest osobą starszą i też nie może sobie poradzić razem ze skarżącą przy dwóch osobach niepełnosprawnych, dwójce małych dzieci (6 lat i 1 rok) i pracą w gospodarstwie rolnym. Zaproponowana przez Ośrodek Pomocy Społecznej osoba do pomocy na 2 - 3 godziny nie została im przedstawiona, tylko teoretycznie zaoferowana. Skarżąca odmówiła, w związku z brakiem w okolicy osób chętnych do opieki nad osobą z [...]. Brat, mimo uczestniczenia w warsztatach, po powrocie jest agresywny. Osoba, która pomagałaby im przy opiece musiałaby mieć odpowiednie wykształcenie i nie bać się jego zachowania i natręctw.
Decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podniosło następnie, że skarżąca zwróciła się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o umieszczenie brata w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Jednocześnie podkreśliło, że przedmiotowa sprawa jest rozpoznawana przez Kolegium po raz drugi. Kolegium bowiem, decyzją z 20.10.2023 r. uchyliło w całości uprzednio wydaną decyzję organu I instancji z 4.09.2023 r. odmawiającą skierowania Ł.D. do Domu Pomocy Społecznej i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia, wskazując w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Kolegium m.in. zaleciło, aby w ponownym postępowaniu organ ustalił w jakim wymiarze i zakresie pomoc w formie usług opiekuńczych będzie świadczona Ł.D..
Następnie wskazało, że podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "u.p.s.") – art. 54 ust. 1 – 2. Podało, że Ł.D. (ur. 6.08.1986 r.) jest kawalerem, bratem skarżącej, nie ma dzieci, posiada znaczny stopień niepełnosprawności od wczesnego dzieciństwa ([...]), od 16 roku życia uczestniczy w Warsztatach Terapii Zajęciowej w [...] pięć dni w tygodniu w godzinach od 8.10 do 15.00, na które ma zapewniony transport z miejsca zamieszkania. Pracownik socjalny skontaktował się z Kierownikiem Warsztatów Terapii Zajęciowej, który stwierdził, że Ł.D. na zajęciach jest spokojny i wyciszony, czasami wychodzi z nich i przechadza się tymi samymi ścieżkami, nie ucieka, nie jest agresywny w stosunku do wychowawców i innych uczestników warsztatów.
Ł.D. mieszka z rodzicami: B. D. (ur. [...] r.) i Z. D. (ur. [...] r.). Małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, utrzymują się ze świadczenia emerytalnego z ZUS w kwocie 1 445,48 zł i renty z KRUS w wysokości 2 295,19 zł. B. D. jest po [...], porusza się przy pomocy balkonika ortopedycznego. Z. D. ma [...], nie zgłasza innych problemów zdrowotnych.
Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwoma synami w wieku sześciu lat i jednego roku, mieszkają w domu stanowiącym własność rodziców, użytkują w nim nieodpłatnie dwa pokoje. Małżonkowie są rolnikami, prowadzą gospodarstwo rolne. Skarżąca dnia 6.10.2022 r. została ustanowiona opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionego brata i 6.10.2022 r. złożyła przyrzeczenie. Pracownik socjalny w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 17.07.2023 r. we wnioskach zapisał, że skarżąca ze względu na chorobę [...] brata obawia się o bezpieczeństwo swojej rodziny i chce go umieścić w DPS, aby nie doszło do tragedii. Według pracownika socjalnego "umieszczenie w domu pomocy społecznej powinno być ostatecznością, bowiem tak długo jak osoba wymagająca opieki jest w stanie funkcjonować, powinna pozostać w swoim miejscu zamieszkania."
Pracownik socjalny 17.11.2023 r. przeprowadził ze skarżącą kolejny wywiad środowiskowy, podczas którego ustalił, że nadal podtrzymuje wniosek o umieszczenie brata w DPS. W dniu wywiadu w domu była obecna skarżąca, jej rodzina i rodzice. Brat przebywał na zajęciach prowadzonych w Warsztatach Terapii Zajęciowej w [...], w których uczestniczy od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.10 do 15.00, po powrocie pozostaje pod stałym nadzorem rodziców i skarżącej, sam spożywa posiłki przygotowane przez inne osoby, jest pampersowany. Skarżąca oświadczyła, że brat nie wymaga żadnych zabiegów rehabilitacyjno - leczniczych.
Podczas tego wywiadu środowiskowego rodzinie po raz kolejny zaproponowano pomoc w formie usług opiekuńczych. Proponowana pomoc w postaci usług opiekuńczych byłaby świadczona przez 7 dni w tygodniu po 2 - 3 godziny dziennie, których koszt byłby sfinansowany ze środków własnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Osoba świadcząca te usługi przychodziłaby do Ł.D. po jego powrocie z Warsztatów Terapii Zajęciowej. Opiekun pomagałby w codziennych czynnościach życiowych, takich jak podanie posiłków, zabiegach higieny osobistej, innych niezbędnych czynnościach dnia codziennego.
Rodzina Ł.D. twierdzi, że osoba ta nie poradzi sobie z opieką. Jednakże według pracownika socjalnego tak długo, jak wymagający pomocy i opieki, jest w stanie funkcjonować w środowisku z pomocą rodziny i pomocy w formie usług opiekuńczych, powinna pozostać w dotychczasowym miejscu zamieszkania.
Zdaniem Kolegium, analiza przepisu art. 54 ustawy prowadzi do wniosku, że decyzja w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej uwarunkowana jest spełnieniem łącznie trzech przesłanek, tj.: 1) zaistnienie okoliczności ściśle związanych z osobą, do której ma zostać adresowane świadczenie skutkujące wymogiem sprawowania całodobowej, a więc nie tylko częściowej opieki w postaci wieku, choroby lub niepełnosprawności; 2) brak możliwości samodzielnego funkcjonowania, czyli stała i zupełna nieporadność w załatwianiu podstawowych potrzeb życiowych, decydująca o konieczności sprawowania bieżącej i całodobowej opieki w ramach zakładowych instytucji pomocy społecznej i 3) brak możliwości zapewnienia potrzebującemu niezbędnych w ustalonych warunkach całodobowych usług bytowych i opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia.
Podniosło, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż umieszczenie, a co za tym idzie pobyt w domu opieki społecznej jest ostatecznością i wydanie decyzji powinno być poprzedzone zbadaniem jej sytuacji rodzinnej oraz zdrowotnej (por. wyroki NSA: z 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 849/08, z 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 880/10, z 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1276/16). Zatem taka regulacja w ocenie Kolegium oznacza, że obowiązek skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. Powołany przepis wskazuje zatem, że umieszczenie danej osoby w domu pomocy społecznej poprzedzone być musi uzyskaniem zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego oraz ustaleniem, że osoba ta z uwagi na swój wiek i stan zdrowia nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie w codziennym życiu i wymaga całodobowej opieki, której nie można zapewnić poprzez usługi opiekuńcze.
Jednocześnie Kolegium przyjęło, że z treści art. 54 ust. 1 u.p.s. nie wynika możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która pozostaje w leczeniu ze względu na liczne schorzenia, nawet gdy ma zaświadczenie lekarskie (wydane 26.07.2023 r., 7.12.2023 r.), potwierdzające, że wymaga stałej całodobowej opieki. Z treści art. 54 ust. 1 ustawy wynika bowiem to, że wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający (por. wyroki NSA: z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1761/18; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2646/16; opubl. w CBOSA).
Dodało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, jak wyżej wskazano, że umieszczenie w domu pomocy społecznej winno być ostatecznością. Zastosowanie tej formy pomocy uwarunkowane jest brakiem możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania, przy uwzględnieniu m.in. sytuacji rodzinnej (por. wyroki NSA: z 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 849/08, LEX nr 574415, z 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 880/10, LEX nr 745358, wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 844/21, LEX nr 3392267).
Uwzględniając powyższe rozważania, w okolicznościach niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, iż w przypadku Ł.D. nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Powyższa ocena nie wynika w żaden sposób z zakwestionowania faktu, iż Ł.D. jest osobą wymagającą opieki, co nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie zarówno w treści załączonego do wniosku zaświadczenia lekarza [...] z 10.03.2023 r. (karta nr 1.4 akt organu I instancji), z 26.07.2023 r. (karta nr 12 akt organu I instancji), z 7.12.2023 r. (karta nr 20 akt organu I instancji), jak i w ustaleniach wywiadów środowiskowych. Z powołanych zaświadczeń lekarskich niewątpliwie wynika, że Ł.D. jest osobą dorosłą, niepełnosprawną [...].
Ustalenie, że Ł.D. jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu swojej choroby nie było jednak wystarczające dla uwzględnienia wniosku skarżącej. Skierowanie do domu pomocy społecznej jest bowiem taką formą pomocy, która powinna zostać udzielona po wyczerpaniu innych możliwości zapewnienia prawidłowego funkcjonowania w środowisku (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1107/21, LEX nr 3328099).
Ten warunek, zdaniem Kolegium nie został natomiast w niniejszej sprawie spełniony. W rozpoznawanej sprawie, pomimo oferowania przez organ I instancji pomocy w formie usług opiekuńczych, skarżąca tę formę pomocy odrzuca. Przekonanie skarżącej, jakoby w przypadku schorzenia jej brata pomoc w formie usług opiekuńczych nie była wystarczająca dla zapewnienia mu prawidłowego funkcjonowania w środowisku, zdaniem Kolegium, uznać należy za przedwczesne.
Ł.D., pomimo swojego schorzenia i związanej z nim konieczności zapewniania mu całodobowej opieki, jest osobą samodzielnie poruszającą się w miejscu zamieszkania, samodzielnie spożywającą pokarmy, nie wymaga zabiegów rehabilitacyjno-leczniczych.
Podkreśliło przy tym, że na rodzicach i na skarżącej, jako siostrze Ł.D., będącego bezdzietnym kawalerem, ciąży wobec niego obowiązek alimentacyjny z mocy art. 128 i art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zapewnienie opieki niepełnosprawnemu członkowi najbliższej rodziny stanowi nie tylko prawny, lecz również moralny obowiązek (por. np. wyroki NSA: z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21; z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1410/22,; opubl. w CBOSA). To zatem jego rodzina jest w pierwszej kolejności zobowiązana do zapewnienia mu wsparcia w codziennym funkcjonowaniu i nie jest uzasadnione przerzucanie tego obowiązku na instytucje pomocy społecznej, jeżeli przy udzieleniu dodatkowej pomocy w formie usług opiekuńczych możliwe jest jego dalsze prawidłowe funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku. Wprawdzie matka Ł.D. wymaga pomocy, ale z materiału dowodowego nie wynika, aby jego ojciec nie był w stanie opiekować się synem.
Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do przyznania pomocy w formie umieszczenia brata skarżącej w domu pomocy społecznej, który pomimo swojej choroby i wiążącej się z nią konieczności zapewnienia mu stałej opieki, przy uwzględnieniu jego sytuacji rodzinnej, tj. faktu posiadania rodziców i rodzeństwa, oraz możliwości udzielenia mu opieki w formie dostosowanych do jego schorzenia usług opiekuńczych jest w stanie nadal funkcjonować prawidłowo w swoim dotychczasowym środowisku.
Zatem, zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie ocenił, że brat skarżącej nie spełnia przesłanek z art. 54 ustawy, gdyż uczestniczy w Warsztatach Terapii Zajęciowej, a organ I instancji jest w stanie zapewnić pomoc w postaci usług opiekuńczych świadczonych przez 7 dni w tygodniu po 2 - 3 godziny dziennie, których koszt byłby sfinansowany z jego własnych środków.
W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji rozważył okoliczności związane ze stanem zdrowia i sytuacją rodzinną brata skarżącej oraz wskazał możliwość udzielenia mu pomocy.
Końcowo, Kolegium wskazało na treść art. 2 ust. 1 u.p.s., który formułuje ogólną zasadę przyznawania pomocy społecznej oraz art. 3 ust. 3 tej ustawy, który uzależnia rodzaj, formę i rozmiar pomocy od okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Ust. 4 tego artykułu stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dodało, że zdecydowana większość form pomocy przewidzianych w ustawie ma charakter przejściowy, zmierzający do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych i dalszego samodzielnego funkcjonowania w środowisku. Co wymaga podkreślenia, pomoc ta w każdym wypadku udzielana jest tylko wówczas, gdy osoba czy rodzina wykorzystała już własne uprawnienia, zasoby i możliwości i nie jest w stanie sama pokonać trudnej sytuacji życiowej.
Zdaniem Kolegium niewątpliwym wyjątkiem od zasady okresowego, przejściowego świadczenia pomocy społecznej (celem przezwyciężenia powstałej trudności życiowej) jest możliwość przyznania stałej pomocy społecznej, jaką w praktyce jest skierowanie osoby do domu pomocy społecznej.
W ocenie Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie do domu pomocy społecznej, postawiła zarzuty naruszenia przepisów:
art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, mimo braku takiego wsparcia oraz uzależnia od rodzaju, formy i rozmiaru pomocy od okoliczności uzasadniających jej udzielenie oraz błędne przyjęcie własnych możliwości rodziny i ośrodka pomocy społecznej;
art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie zaszły przesłanki do umieszczenia Ł.D. w domu pomocy społecznej, gdy osoba kierowana do domu pomocy społecznej może otrzymać pomoc w miejscu swojego zamieszkania w zakresie niewystarczającym, które nie zostało przedstawione dowodami, a poparte jedynie wpisem pracownika socjalnego dokonującego wywiadu środowiskowego, podczas gdy dowody wskazują, że sytuacja w zupełności uzasadnia umieszczenie w domu pomocy społecznej;
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 75 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i brak uwzględnienia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co w dalszej kolejności skutkowało błędną oceną stanu faktycznego sprawy i stwierdzeniem, iż organ ustalając stan faktyczny oparł się w zasadzie w całości na wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym przez pracownika socjalnego i jego ustaleniach w zakresie oferowanego wsparcia, pomijając jednocześnie inne istotne dowody oraz brak dokumentów potwierdzających faktyczną oferowaną pomoc w formie usług opiekuńczych oraz możliwości rodziców oraz siostry w żaden sposób nie uzasadniają zapewnienia adekwatnej opieki i wsparcia do potrzeb i możliwości zdrowotnych w środowisku;
art. 35, art. 133 kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 3 ust. 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego poprzez niezbadanie poprawności i terminowości przeprowadzenia postępowania w zakresie w terminu 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności przeprowadzenia wywiadu, jak również konieczności przeprowadzenia wywiadu z opiekunem prawnym, w obecności osoby ubezwłasnowolnionej i w miejscu jej przebywania oraz brak zachowania terminu na przekazanie sprawy.
W uzasadnieniu skargi strona, rozwijając poszczególne zarzuty zwróciła uwagę, że materiał dowodowy nie został przeanalizowany rzetelnie w tej sprawie. W szczególności, rodzinie została zaoferowana pomoc w formie usług opiekuńczych tylko teoretycznie. Na wniosek skarżącej bowiem dotychczas nikt realnie nie pomógł bratu, nie przyjechał na wywiad, ani też udzielić mu wsparcia w takiej formie jak zapewniał organ. Pracownik socjalny nie potrafił wskazać osoby, która by chciała i była gotowa świadczyć takie usługi, ponieważ zachowanie brata jest nieadekwatne do sytuacji, agresywne i nie każdy będzie chciał i mógł się nim opiekować.
Kolegium nie odniosło się zatem do kwestii sprawdzenia czy faktycznie oferowane usługi są możliwe do realizacji, czy GOPS w [...] posiada zatrudnione osoby do realizacji tych usług. Akta sprawy również nie dają odpowiedzi, czy i w jakim wymiarze lekarz określił potrzeby w tym zakresie tylko oparł ocenę na informacji z wywiadu środowiskowego i ocenie pracownika socjalnego.
Stąd, zdaniem skarżącej nieuprawnione jest twierdzenie organów w sprawie, że skarżąca odmówiła skorzystania z ww. formy wsparcia. Przesłanka ta nie została w sprawie zatem zbadana. Ponadto organy w sprawie nie uwzględniły innych dowodów oferowanych przez stronę które w jej cenie mają kluczowy wpływ na zasadność umieszczenia brata w DPS.
W odpowiedzi na skargę, SKO wystąpiło o oddalenie skargi wywodząc, jak
w zaskarżonej decyzji. Uznało, że zarzuty skargi nie wnoszą nowych okoliczności do sprawy. Podało, że do SKO wpłynęły odwołania skarżącej i B. D. od decyzji organu I instancji z 20.02.2024 r. znak: [...] przyznającej usługi opiekuńcze dla Ł.D. i z 20.02.2024 r. znak: [...], przyznającej usługi opiekuńcze dla B. D., które będą stanowiły odrębne postępowanie.
W piśmie procesowym z 16 kwietnia 2024r. skarżąca dodała, że GOPS w [...] zaoferował wsparcie nierealne do możliwości finansowych rodziny, oferując skorzystanie z odpłatnych usług opiekuńczych. Nadto, w jej ocenie GOPS w [...] nie ma zasobów kadrowych do realizacji wskazanych usług opiekuńczych, tzn. dla osób jak brat z zaburzeniami [...] i zachowaniami agresywnymi. Ponownie wskazała na swoją trudną sytuację rodzinną, w tym na konieczność sprawowania opieki również nad obojgiem rodziców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.)
w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Może też zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu
I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023r. poz. 901 ze zm.). W myśl art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Na podstawie analizy powyższej regulacji wyprowadza się w orzecznictwie wniosek, że o skierowaniu do domu pomocy społecznej decyduje zaistnienie trzech rodzajów przesłanek:
1) zaistnienie okoliczności ściśle związanych z osobą, do której ma zostać adresowane świadczenie skutkujące wymogiem sprawowania całodobowej, a więc nie tylko częściowej opieki w postaci wieku, choroby lub niepełnosprawności;
2) brak możliwości samodzielnego funkcjonowania czyli stała i zupełna nieporadność w załatwianiu podstawowych potrzeb życiowych, decydująca
o konieczności sprawowania bieżącej i całodobowej opieki w ramach zakładowych instytucji pomocy społecznej;
3) brak możliwości zapewnienia potrzebującemu niezbędnych w ustalonych warunkach całodobowych usług bytowych i opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia.
Oczywiście umieszczenie w tej placówce jest środkiem ostatecznym, stosowanym dopiero wówczas gdy stwierdzone zostaną niemożliwe do przezwyciężania przeszkody stworzenia warunków koniecznej w danych okolicznościach opieki w miejscu aktualnego pobytu potencjalnego świadczeniobiorcy lub też w ośrodku wsparcia (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie
z 12 października 2016 r., II SA/Rz 44/16, CBOiS).
Zdaniem Sądu, organy w przedmiotowej sprawie nie wykazały, iż względem Ł.D. nie wystąpiły przesłanki do uwzględnienia złożonego przez jego opiekuna prawnego wniosku o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej.
Wskazać w tym miejscu wypada, iż orzekające w sprawie organy odmówiły skierowania Ł.D. do Domu Pomocy Społecznej. Organ I instancji przytoczył ustalenia poczynione w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 17.11.2023 r., z których wynika, iż Ł.D. nie wymaga zabiegów rehabilitacyjno-leczniczych. Wymaga całodobowej opieki w postaci pomocy przy zabiegach pielęgnacyjnych i higienicznych (jest osobą pampersowaną, nie kontroluje swoich potrzeb fizjologicznych), którą może mu zapewnić rodzina mieszkając
a w tym samym domu. Organ I instancji wskazał jednocześnie, że Ł.D. w godz. Od 8.10 do 15.00 od poniedziałku do piątku przebywa na Warsztatach Terapii Zajęciowej w [...], które zapewniają mu transport z miejsca zamieszkania, co odciąża w tym czasie rodzinę z obowiązku opieki nad nim. Wskazano jedocześnie, iż GOPS zaproponował rodzinie Ł.D. pomoc w postaci usług opiekuńczych codziennie po 2-3 godziny dziennie po jego powrocie z Warsztatów. Opiekun pomagałby w codziennych czynnościach życiowych: podanie i pomoc w spożywaniu posiłków, pomoc w zbiegach higieny, mycie, przebieranie i innych niezbędnych czynnościach podczas przebywania w domu, jednak rodzina Ł.D. z takich usług zrezygnowała. Organ I instancji wskazał także, iż skarżąca jest osobą mogącą pomagać bratu z funkcjonowaniu codziennym, a umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej, nawet na wniosek zainteresowanej osoby czy też opiekuna prawnego, powinno być ostatecznością, bowiem tak długo, jak długo osoba wymagająca pomocy i opieki jest w stanie funkcjonować samodzielnie, ewentualnie z udzieloną pomocą w postaci usług opiekuńczych, lepiej jest, by pozostawała w swoim dotychczasowym miejscu zamieszkania.
Kolegium podzieliło zasadność decyzji organu I instancji. Przypomniało dokonane w drodze wywiadu rodzinnego ustalenia dodając, że pracownik socjalny skontaktował się z Kierownikiem Warsztatów Terapii Zajęciowej, który stwierdził, że Ł.D. na zajęciach jest spokojny i wyciszony, czasami wychodzi z nich
i przechadza się tymi samymi ścieżkami, nie ucieka, nie jest agresywny w stosunku do wychowawców i innych uczestników warsztatów. Przypomniało ustalenia co do sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej rodziców Ł.D. oraz sytuacji rodzinnej skarżącej, która wskazała, iż ze względu na chorobę [...] brata obawia się o bezpieczeństwo swojej rodziny i chce umieścić brata w DPS, aby nie doszło do tragedii. Wskazało jednocześnie, że Ł.D. uczestniczy
w zajęciach prowadzonych w Warsztatach Terapii Zajęciowej, po powrocie pozostaje pod nadzorem rodziców i skarżącej, sam spożywa posiłki przygotowane przez inne osoby, jest pampersowany, nie wymaga żadnych zabiegów rehabilitacyjno-leczniczych. Przypomniało także o propozycji pomocy w formie usług opiekuńczych, co do których rodzina stwierdziła, iż osoba ta nie poradzi sobie z opieką. Przywołało także ocenę pracownika socjalnego, iż tak długo, jak wymagający pomocy i opieki jest w stanie funkcjonować w środowisku z pomocą rodziny i pomocy w formie usług opiekuńczych, powinien pozostać w dotychczasowym miejscu zamieszkania.
Z powyższych okoliczności Kolegium wywiodło ocenę, iż w przypadku Ł.D. nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Ustalenie, że Ł.D. jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu choroby uznało za niewystarczające dla uwzględnienia wniosku skarżącej. Podniosło, iż skierowanie do domu pomocy społecznej jest taką formą pomocy, która powinna być udzielona po wyczerpaniu innych możliwości zapewnienia prawidłowego funkcjonowania w środowisku. Uznało, że ten warunek nie został spełniony, albowiem skarżąca odrzuciła oferowaną przez organ I instancji pomoc w formie usług opiekuńczych.
Analiza okoliczności uznanych za istotne dla prawidłowego załatwienia wniosku skarżącej o skierowanie jej brata Ł.D. do Domu Pomocy Społecznej wskazuje, iż u podstaw rozstrzygnięcia legły okoliczności, iż Ł.D. nie wymaga zabiegów rehabilitacyjno – leczniczych, zamieszkuje z rodziną, która jest w stanie świadczyć potrzebną pomoc, co potwierdza opinia pracownika socjalnego. Organy obu instancji podkreślają także, iż skarżąca odmówiła pomocy
w formie proponowanych usług opiekuńczych, które miałyby być świadczone przez
2 – 3 godziny dziennie po powrocie Ł.D. z Warsztatów Terapii Zajęciowej.
Zdaniem Sądu podczas ustalania stanu faktycznego w sprawie nie zostały uwzględnione wynikające z akt sprawy okoliczności mające wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie. W aktach sprawy znajduje się bowiem opinia sądowa psychiatryczno-psychologiczna z dnia 25.02.2022 r. (karta 1.1 akt organu I instancji), z której wynika m.in., iż Ł.D. jest osobą, u której rozpoznano [...] znacznego stopnia z zaburzeniami [...], z powodu [...] ma on zniesioną zdolność do samodzielnego kierowania swoim postępowaniem, podejmowania decyzji i wyrażania woli, wymaga opieki osób drugich we wszystkich czynnościach życia codziennego, kontakt słowny z nim jest niemożliwy do nawiązania. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 10.03.2023 r. (karta 1.4 akt organu instancji), wynika zaś m.in., iż u Ł.D. stwierdzono [...] w stopniu znacznym, okresowe [...], ograniczony kontakt werbalny, rozumienie prostych poleceń wspartych gestem, nie zgłaszanie potrzeb fizjologicznych. Żaden zakres świadczeń niezbędnych do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania badanego w środowisku i możliwość ich realizacji w dotychczasowym środowisku nie został stwierdzony. Sporządzający zaświadczenie lekarz specjalista [...] wskazał jednocześnie, iż badany ze względu na stan zdrowia wymaga skierowania do domu pomocy społecznej.
Z oświadczenia skarżącej z 17.07.2023 r. wynika, iż brat jest agresywny wobec otoczenia, wobec swojej matki i dzieci skarżącej, nie stosuje się do poleceń opiekunów. Oświadczenie o podobnej treści złożył także ojciec Ł.D. – Z.D..
Powyższe okoliczności pozostały poza oceną orzekających w sprawie organów. W oparciu o informację pozyskaną przez pracownika socjalnego od Kierownika Warsztatów Terapii Zajęciowej organ odwoławczy ustalił, że Ł.D. na zajęciach jest spokojny i wyciszony, nie ucieka, nie jest agresywny
w stosunku do wychowawców i innych uczestników warsztatów. Poza zapisem
w treści pkt VII Kwestionariusza Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego z dnia 17.07.2023 r. (strona 14 kwestionariusza) brak jest potwierdzenia treści udzielonej informacji. Ponadto dotyczy ona pobytu na Warsztatach i nie odnosi się do reakcji obserwowanych w domu przez członków rodziny. Oświadczenia skarżącej i ojca Ł.D. korespondują zaś z treścią przywołanych wyżej zaświadczeń lekarskich.
Wskazując na możliwość sprawowania opieki przez rodzinę, organ odwoławczy uwzględnił okoliczność, iż matka Ł.D. sama wymaga pomocy, ale uznał, iż z dowodów nie wynika, aby takiej opieki nie mógł świadczyć jego ojciec. Wniosek ten nie uwzględnia okoliczności, iż Z. D. był w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy w wieku niemal [...] lat. Ł.D. w październiku 2023 r. ukończył 37 lat. Jest zatem dorosłym mężczyzną i przy problemach zdrowotnych, o których mowa wyżej sprawowanie opieki przez ojca w odpowiedzialny sposób, istotnie może być niemożliwe. Nie bez znaczenia jest też, że w rodzinie są małe dzieci. Zdaniem Sądu dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena, iż nie zaistniały przesłanki do skierowania Ł.D. do Domu Pomocy Społecznej, bez uwzględnienia powyższych okoliczności jest co najmniej przedwczesna. Na zasadność odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej nie ma zdaniem Sądu wpływu podnoszona przez organy odmowa skarżącej skorzystania z pomocy w formie usług opiekuńczych. Organy powyższą kwestię podnoszą bowiem w stanie faktycznym nie uwzględniającym istotnych w sprawie okoliczności. Z przywołanych w decyzjach ustaleń można by bowiem wnioskować, iż opieka ta sprowadzałaby się do pomocy w codziennych czynnościach higienicznych osobie o spokojnym usposobieniu i prawidłowym kontakcie z otoczeniem. Tymczasem twierdzenia członków rodziny poddają w uzasadnioną wątpliwość, że tak faktycznie wygląda rzeczywistość. Zauważyć też należy, że organ I instancji jest niekonsekwentny w składanych skarżącej propozycjach. W planie pomocy i działań na rzecz osoby lub rodziny wskazano na propozycję pomocy w formie usług opiekuńczych przez 7 dni w tygodniu po 2 – 3 godziny dziennie na koszt GOPS.
Z akt administracyjnych wynika zaś, iż Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej przyznał pomoc w formie dziennych usług opiekuńczych dla Ł.D. w ilości 3 godzin dziennie od poniedziałku do piątku za odpłatnością.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy oceniając dowody
w kontekście hipotezy art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przywołały wyłącznie te z okoliczności stanu faktycznego, które ich zdaniem świadczą o tym, że rodzina Ł.D. jest w stanie świadczyć jemu pomoc. Wnioski te wyprowadziły jednak w oparciu o stan faktyczny ustalony z pominięciem okoliczności dotyczących stanu zdrowia Ł.D. i zakresu oraz charakteru niezbędnej opieki. Pominęły aktualną sytuację rodziny, której członkowie dotychczas i przez wiele lat świadczący opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oświadczają, iż w obecnej sytuacji zdrowotnej podopiecznego i sytuacji własnej nie są w stanie odpowiedzialnie tego stanu utrzymywać.
Sąd uznał zatem, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziły do naruszenia art. 54 ust. 1 ustawy
o pomocy społecznej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazania zawarte
w niniejszym uzasadnieniu wyroku, ustalić prawidłowo stan faktyczny w sprawie
z uwzględnieniem wszystkich zgromadzonych w postępowaniu dowodów. Następnie w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalić czy spełnione są przesłanki z art. 54 ustawy o pomocy społecznej i podjętą decyzję uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu
I instancji, orzekając jak w wyroku.