VIII SA/WA 228/22

VIII SA/Wa 228/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2332/22 - Wyrok NSA z 2024-02-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49b ust. 1, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki ganku oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2022 r., Nr 21/22, znak: [...], M.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB", "organ I instancji") z 6 października 2021 r., Nr [...], nakazującej rozbiórkę ganku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że dniu 03.04.2019 r. do PINB
w R. wpłynął wniosek A.S. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gm. J.L.. Wobec powyższego organ I instancji przeprowadził w dniu 15.04.2019 r. czynności kontrolne na w/w nieruchomości, w trakcie której M. K. przedstawiła decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy oranżerii wraz z infrastrukturą techniczną wydaną przez Wójta Gminy J.L.. Oranżeria posiada wymiary ok.6,6 m x 2,9 m i wykonana jest z drewna.
Następnie PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w R. i Urzędu Gminy J.L., o udzielenie informacji czy ww. organy wydawały pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego, bądź przyjmowały zgłoszenie zamiaru budowy ww. obiektu. Ponadto organ I instancji pismem z 31.07.2019 r. oraz z dnia 23.10.2019 r. zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie zdjęć lotniczych działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gm. J.L. z lat 1990-2019.
Zdjęcia lotnicze zostały przekazane do organu powiatowego przy piśmie
z 15.01.2020 r.
W trakcie przeprowadzonej w dniu 10.03.2020 r. rozprawy administracyjnej
w sprawie budynku mieszkalnego i dwóch szamb zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gm. J.L., M. K. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczyła, że drewniana dobudowa do budynku mieszkalnego od strony zachodniej została wykonania przez nią w latach 2010-2011.
Powyższe ustalenia skutkowały wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ganku, dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości S. gm. J.L..
PINB w R. postanowieniem Nr [...] z dnia 30.11.2020 r. nałożył na M. K. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31.08.2021 r., następujących dokumentów:
- szkiców lub rysunków wraz z wymiarami przedmiotowego ganku,
- oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- projektu zagospodarowania działki lub terenu,
- zaświadczenia Wójta Gminy J.L. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 26.08.2021 r. do organu I instancji wpłynęły: kopia decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 05.05.2010 r. znak: [...], oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i odpis z księgi wieczystej.
W tych warunkach PINB w R. decyzją Nr [...] z dnia 06.10.2021 r. nakazał M. K. rozbiórkę ganku o wymiarach ok. 6,6 m x 2,9 m, dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gm. J.L.. W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. D.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej Prawo budowlane).
Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji MWINB pismem z dnia 18.11.2021r. wezwał M. K. do przesłania pozostałych dokumentów wymaganych postanowieniem PINB w R. Nr [...] z dnia 30.11.2020 r. tj.:
- szkiców lub rysunków wraz z wymiarami przedmiotowego ganku,
- projektu zagospodarowania działki lub terenu.
W dniu 27.12.2021 r. do organu wpłynęła kserokopia inwentaryzacji z oceną techniczną z dnia 22.12.2021 r., sporządzonych przez inż. H. M.(nr upraw. [...]), w tym kserokopia szkicu ganku.
Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy po omówieniu przepisów Prawa budowlanego w zakresie pozwolenia na budowę i zgłoszenia (na datę samowoli), stwierdził, że budowa przydomowego ganku o powierzchni zabudowy do 35 m² wymagała zgłoszenia zamiaru budowy, co wynikało z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sporny obiekt ma powierzchnię zabudowy ok. 19,1 m². Organ powiatowy w toku postępowania ustalił, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, która powstała pomiędzy 2010 a 2011r. (na podstawie analizy zdjęć lotniczych
i oświadczenia M. K.). W ocenie organu odwoławczego z uwagi na powyższe dla legalizacji przydomowego ganku o powierzchni zabudowy ok. 19,1 m² tryb określony w art. 49b Prawa budowlanego – przyjęty przez organ I instancji był zasadny.
Dalej w uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że strona wszystkich nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu nie wykonała, zatem PINB zgodnie z art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na datę wszczęcia postępowania) orzekł nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego ganku. Skarżąca jak ustalił organ odwoławczy nie wykonała wszystkich obowiązków niezbędnych do legalizacji ww. ganku. Skarżąca złożyła jedynie w oryginale oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozostałe dokumenty stanowią kserokopię.
MWINB powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych stwierdził, że legalizacja samowoli budowlanej w przypadku nieprzedłożenia dokumentów nie jest dopuszczalna, a nadto nie można oczekiwać od organu, aby z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej dokumentów. Legalizacja samowoli budowlanej stanowi nie obowiązek inwestora, a jego uprawnienie.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że umożliwił skarżącej złożenie stosownej dokumentacji, skarżąca miała ponad rok na skompletowanie stosownej dokumentacji, postanowienie PINB Nr [...]odebrała w dniu 4.12.2020 r. i był to zdaniem organu wystarczający czas na przedłożenie m.in. projektu zagospodarowania działki.
Podkreślił również, że przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący w tym sensie, że obiekty budowlane wykonane niezgodnie z warunkami w nich określonymi (samowolnie), nie mogą być legalizowane inaczej jak w trybie ustawowym. Legalizacja na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia
w rozstrzygnięciu sytuacji osobistej strony czy też powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych. Jak zaznaczył MWINB, każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji, co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora.
Skargę na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji organu I instancji.
Wywiodła, iż zaskarżona decyzja narusza:
1. Przepisy postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest:
a) art. 7, 8, 70, 77 i 80 k.p.a. - na skutek dokonania ustaleń nieprecyzyjnych, wzajemnie wykluczających się i sprzecznych ze sobą, albowiem: organy nie wskazały
i nie ustaliły na czym polegały roboty zrealizowane przez Skarżącą;
- organ (ani I ani II instancji) nie ustalił zatem czy i jakie formalności budowlane powinny być dochowane w sprawie (organ I instancji błędnie przy tym weryfikował formalności budowlane obowiązujące na dzień wszczęcia postępowania przed PINB, a nie na dzień realizacji robót)
b) art. 107 § 3 k.p.a. - albowiem treść uzasadnienia organu I instancji oraz II instancji jest wewnętrznie sprzeczna i brak jest jednoznacznych ustaleń (sprzeczność omówiona w lit a) powyżej);
2. przepisy prawa materialnego, to jest art. 28, 29-31 ustawy Prawo budowlane - poprzez ich zastosowanie w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania, gdy tymczasem, prawidłowo, powinny być one zastosowane w brzmieniu obowiązującym na czas przeprowadzenia robót budowlanych (to wówczas bowiem inwestor miałby być zobowiązany do zachowania określonych formalności budowlanych).
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje
w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przypomnieć należy, że Sąd kontroluje decyzję MWINB z 10 stycznia 2022 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB w R. z 6 października 2021 r. nakazującą inwestorowi – M. K. rozbiórkę ganku o wym. 6.60 × 2,90 m dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej
w miejscowości S. gm. J.L..
Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zauważenia przy tym wymaga, że powyższy przepis został uchylony przez art. 1 pkt 35 ustawy z 13.02.2020 r., zmieniającej ustawę Prawo budowlane, z dniem 19.09.2020 r. Przepis ten obowiązywał w dacie wszczęcia postepowania przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, co miało miejsce w dniu 12.03.2020 r.
Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego podczas którego ustalono, iż sporny ganek o powierzchni zabudowy ok. 19,1 m ², został dobudowany w latach 2010 -2011 bez wymaganego zgłoszenia. Datę samowoli ustalono na podstawie zdjęć lotniczych, nadto potwierdziła to skarżąca podczas rozprawy administracyjnej. Nie mając wątpliwości w zakresie samowoli budowlanej organ odwoławczy, przywołał przepisy Prawa budowlanego
z daty samowoli co do art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego uznając przy tym, iż budowa ganku wymagała zgłoszenia zamiaru budowy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, (cyt.: budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, pkt 5-19 i pkt 20a-21- przypis Sądu).
Kwestia zakwalifikowania przedmiotowego – ganku ma znaczenie, bowiem
z uwagi na powierzchnię zabudowy do 35 m², jego budowa wymagała zgłoszenia, co zostało prawidłowo ocenione w rozpoznawanej sprawie i zaznaczone w decyzji organu odwoławczego. Prawidłowo także organy nadzoru budowlanego zgromadziły materiał dowodowy w sprawie w celu ustalenia daty spornej budowy ganku. Dowodami
w sprawie były zdjęcia fotograficzne, odpowiedź organów architektonicznych, iż nie było wydawane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, nadto zeznanie samej skarżącej
w czasie rozprawy administracyjnej.
W tej sytuacji w ocenie Sądu prawidłowo więc organy przyjęły, że realizacja przedmiotowego obiektu – ganku o powierzchni zabudowy ok. 19,1 m ² wymagała zgłoszenia (w dacie samowoli budowlanej), stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W tej sytuacji prawidłowo wszczęto i prowadzono procedurę przewidzianą w art. 49b przywołanej ustawy, która przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Konieczne jest przy tym kumulatywne spełnienie następujących warunków: - budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 49b ust. 2 , a w końcu- uiszczona zostaje opłata legalizacyjna.
Organ I instancji kierując się dyspozycją art. 49 b Prawa budowlanego, postanowieniem Nr [...] z 30.11.2020 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31.08.2021 r.:
- szkiców lub rysunków wraz z wymiarami przedmiotowego ganku,
- oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- projektu zagospodarowania działki lub terenu,
- zaświadczenia Wójta Gminy J.L. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W zakreślonym terminie skarżąca nie wykonała w całości nałożonych obowiązków, złożyła kopię decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 05.05.2010 r. znak: [...], oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i odpis z księgi wieczystej. W związku
z odwołaniem, MWINB wezwał inwestorkę do przedłożenia pozostałych dokumentów. Skarżąca w dniu 27.12.2021 r. złożyła kserokopię inwentaryzacji z oceną techniczną
z dnia 22.12.2021r., sporządzonych przez inż. H. M. (nr upraw. [...]), w tym kserokopia szkicu ganku.
W tak zakreślonym terminie (przez 12 miesięcy) skarżąca nie przedłożyła wszystkich dokumentów wymienionych w postanowieniu z Nr [...] z 30.11.2020 r.
Niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem stanowi prawną przeszkodę w legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej a w konsekwencji obowiązek orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 49b ust 1 Prawa budowlanego.
Należy podkreślić, że w myśl art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem nałożenia na inwestora takowych obowiązków jest posiadanie przez niego w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07). W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że to skarżąca była inwestorem przedmiotowego obiektu - ganku, bowiem okoliczności tej nie kwestionuje, zaś nieruchomość na której znajduje się podlegający rozbiórce obiekt pozostaje w jej współwłasności w ½ części co wynika
z odpisu księgi wieczystej złożonej do akt postępowania administracyjnego.
Podkreślić przy tym należy, iż legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa
w ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego, nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem i, to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. Dodać również należy, że decyzja, o której mowa w ust. 1 art. 49b, nie ma charakteru uznaniowego.
W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne
i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy mają więc charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki.
W odpowiedzi na twierdzenia skargi należy wskazać, że skarżąca nie przedstawiła wymaganych dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z Nr [...] z 30.11.2020 r. (przez okres 12 miesięcy), nie skorzystała także
z ewentualnej możliwości złożenia wymaganych dokumentów w postępowaniu odwoławczym, nie złożyła wniosku o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania wszystkich niezbędnych dokumentów.
Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, ze skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 70 k.p.a., art. 77 art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy są całkowicie bezpodstawne. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Wbrew zarzutom skargi bezpodstawne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, co zostało wyjaśnione powyżej.
Wobec braku usprawiedliwionych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi na podstaw art. 151 p.p.s.a.