VIII SA/Wa 220/25

VIII SA/Wa 220/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Leszek Kobylski
Marek Wroczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 296
art,. 4 ust.1, art 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych
Dz.U. 2024 poz 107
art. 21 ust. 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia 28 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu B. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 220/25
Uzasadnienie
W dniu 14 lutego 2025 roku Prokurator Rejonowy w G. wniósł skargę na uchwałę rady Powiatu B. z dnia 28 maja 2024 roku, nr [...]w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Powiatu B..
Przedmiotowej uchwale zarzucał:
- istotne naruszenie prawa art. 4 ust.1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych( DZ.U z 2016 roku, poz. 296 ze zm. dalej jako u.o.a.p) w części do § 3 i § 9 poprzez naruszenie powołanego przepisu art. 4 ust.1 u.o.a.p. wynikający z rozbieżności między postanowieniem uchwały wskazującym datę wejścia w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, a tą częścią kwestionowanej uchwały, w której wskazano konkretną datę dzienną określającą początek jej obowiązywania – 7 maja 2024 roku.
- istotne naruszenie prawa – art. 21 ustawy o samorządzie powiatu w części dotyczącej § 5 przedmiotowej uchwały, w którym wskazano, iż nieusprawiedliwione nieobecności na sesji Rady Powiatu, posiedzeniach Komisji stałych Rady Powiatu potrąca się 250 zł z należnej diety ustalonej w § 3 poprzez naruszenie powołanego przepisu 21 ustawy o samorządzie powiatu z którego wynika obowiązkowy mechanizm potrąceń z ustalonej diety, który musi przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu, a więc jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej, takowa dieta radnemu nie może przysługiwać.
Na podstawie art. 147§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1860 ) - zwanej dalej p.p.s.a.) skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi prokurator podnosił, że w dniu 28 maja 2024 roku Rada Powiatu B. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet Radnych Powiatu B..
Zdaniem skarżącego jest to akt prawa miejscowego zawiera bowiem zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Kognicja sądów administracyjnych do badania aktów prawa miejscowego wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi ma oparcie w art. 8 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a.
W świetle art. 79 ust.1 zd. pierwsze w związku ust.4 ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym( DZ.U z 20024 roku, poz. 107 dalej u.s.p) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba , że naruszenie ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że istotnych naruszeń zaliczamy między innymi podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak lub przekroczenie podstawy prawnej do podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podejmowania. Przy czym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
W doktrynie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Zgodnie z art. 87 ust.2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które jej ustanowiły. Na podstawie art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania.
W ocenie skarżącego poza sporem pozostaje fakt, że aktem prawa miejscowego jest akt, który co najmniej zawiera jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że takim aktem jest uchwała podjęta na podstawie art. 21 ust.4 u.s.p.
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie.
Zgodnie z art. 21 ust.4 u.s.p. na zasadach ustalonych przez radę powiatu z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada Powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje i obowiązki pełnione przez radnego.
W § 9 zaskarżonej uchwały Rada Powiatu B. postanowiła, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z mocą obowiązującą od 7 maja 2024 roku.
Takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. w dniu 4 września 2024 roku( DZ.Urz. Województwa M. z 4 .09.2024 roku, poz. 2024.8404), oznacza, że można mieć wątpliwości czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli 18 września 2024 roku, czy z dniem 7 maja 2024 roku. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego.
Następnie skarżący odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lica 2023 roku, syg. akt III OSK 2602/21 gdzie Sąd powiedział, że ,, prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 21 ust.4 u.s.p. wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady, czy komisji. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady i w posiedzeniach komisji, jak też brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Jeśli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej( np. w skutek choroby)dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne pozwalające na przyznanie swego rodzaju diety minimalnej stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru ‘’.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.
W uzasadnieniu stanowiska organ podnosił, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Przepisy art. 4 u.o.a.p. nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W judykaturze przyjmuje się, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu.
Organ podnosił, że z przedmiotowej uchwale wystarczy wyeliminować zapis z § 3 w zakresie słów ,, od dnia 7 maja 2024 roku ‘’ ale nie zachodzi podstawa do stwierdzania nieważności uchwały w całości.
Odnośnie zarzutu co do uregulowań § 5 zaskarżonej uchwały organ podnosił, że wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety w formie ryczałtu. W takiej sytuacji zasady ustalania wysokości diety przysługującej radnemu jako określona kwota miesięczna powinny przewidywać możliwość pomniejszenia w razie braku wykonywania przez radnego jego obowiązków, np. w przypadku absencji radnego na posiedzeniach( rady, komisji, itp.) lub także innych obowiązków. Rada w zaskarżonej uchwale wywiązała się z tego obowiązku, bowiem w § 5 ust.1 przewidziano obowiązkowy mechanizm potrąceń diety określonej w formie ryczałtu poprzez wprowadzenie potrąceń w kwocie 250 zł z należnej diety za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność osobno na sesji Rady Powiatu, posiedzeniu Zarządu lub posiedzeniu Komisji Stałych Rady Powiatu. Wskazano, że w sytuacji gdy radny wykonuje inne zadania wynikające z pełnienia mandatu radnego i jest nieobecny na posiedzeniach nie dokonuje się potrąceń.
Taki zapis uwzględnia aktywność radnego w różnych sferach, która może przybierać różną formę, a dieta winna rekompensować wszelką działalność związaną z wykonywaniem mandatu radnego.
Organ wskazał, że wymóg skorelowania przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety w formie ryczałtu.
W takiej sytuacji zasady ustalania wysokości diety przysługującej radnemu jako określona miesięczna kwota powinna przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie braku wykonywania przez radnego jego obowiązków. Określenie wysokości diety zawsze zakłada stosowanie pewnej generalizacji i nie ma możliwości ustalenia comiesięcznie zróżnicowanej wobec każdego radnego diety, bowiem w takiej sytuacji zamiast uchwały rady gminy byłyby wydane comiesięczne indywidualne akty.
W ocenie organu jedynym zapisem w § 5, który mógłby jako niezgodny z art. 21 ust.4 u.s.p. jest jego ust.2, który umożliwia usprawiedliwienie nieobecności radnego przez przewodniczącego z powodu m.in. niezdolności do pracy z powodu choroby, potwierdzona zaświadczeniem lekarskim lub z powodu następstwa przypadku losowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Mocą § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 i 6 wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, a przypadku organów powiatu z art. 79ust.1 zdanie pierwsze w związku z ust.4 u.s.p. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy,art. 79 ust.1 i 4 u.s.p stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy czy powiatu oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Równocześnie zaznaczenia wymaga, że mocą art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 09 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10).
Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwalę Sąd podziela w pełni ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17 czy wyrok tut. Sądu z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 217/20).
Organ wskazał, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. (które nastąpiło 18 września 2024 r.), a z drugiej strony przyjął, że ma obowiązywać od początku kadencji – 7 maja 2024 roku. Skoro są to dwie różne daty to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem określa, że początek obowiązywania uchwały jako całości nastąpił w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 - Orzecznictwo TK 1995 Nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne w odniesieniu do § 7 zaskarżonej uchwały. Można mieć bowiem wątpliwości, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czy też z dniem 1 lipca 2024 r., gdy początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie.
Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2023 r. (sygn. akt II SA/Sz 707/23), wskazać należy, że tego rodzaju regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia
w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n."). Z powołanego przepisu wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie.
Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy). Natomiast w myśl art. 5 wspomnianej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Podkreślenia wymaga, że w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, iż zakaz, wynikający z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (zob. np. wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), "a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (zob. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję" (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, OTK-A 2007, nr 4, poz. 37). W wyroku z dnia 25 września 2000 r., K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186, Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. Grzegorz Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, WK 2016, do art. 5 u.o.a.p.).
Przykładem wejścia w życie przepisów z mocą wsteczną jest ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 12 marca 2022 r. poz. 583), gdzie w art. 116 wskazano, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r.
Zaznaczyć należy, że wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko przyznania praw, natomiast należy wykluczyć możliwość jej zastosowania do nakładania obowiązków.
Należy zauważyć, że sam organ podaje, że intencją uchwały było jej wejście od daty ślubowania tj. 7 maja 2024 roku, czemu nie dał wyrazu jasno wskazując, że uchwale nadaje moc wsteczną - § 3 uchwały. Zapis w § 3 i § 9 przedmiotowej uchwały pozostają w sprzeczności.
Taka sytuacja w istotny sposób narusza prawo i nie może być akceptowalna w demokratycznym państwie prawa.
Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony już w judykaturze, zgodnie z którym zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych jest aktem prawa miejscowego – tak m.in.: NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; WSA w Rzeszowie wyroku z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, a także wskazywany powyżej wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 217/20). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4, 5 u.s.p.
Sporna uchwała w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, podjęta została przez Radę na podstawie art. 21 ust. 4, 5 u.s.p. Zgodnie z nimi na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl art. 21 ust. 5 u.s.p., wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4 krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288). Z przepisów tych wynika, że radnemu przysługują diety, które mogą być różnicowane z powodu pełnionych przez radnego funkcji, o czym stanowi art. 21 ust. 4 u.s.p. Ustawodawca określił też miesięczny limit diet, których wysokość nie może przekroczyć łącznie wysokości podanej w art. 21 ust. 5 cytowanej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie jednostki samorządu terytorialnego na dyskrecjonalne działanie, co nie oznacza jednak dowolności. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, które pomimo upływu lat nie straciło na swej aktualności stanowiąc o kierunku wykładni wskazywanych w nim pojęć. Do tego wyroku odwołał się np. NSA w wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14; podobne stanowisko zajął także w wyroku z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a także WSA w Olsztynie w wyroku z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 763/19 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15 czy WSA w Poznaniu w wyroku z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 401/19.
W wyrokach tych wskazano także, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Są to zatem "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych". Sądy w tym zakresie wskazały na zdefiniowanie tego pojęcie w Uniwersalnym słowniku języka polskiego, pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612.
Nadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Tym samym przyjąć należy, że art. 21 ust. 4 u.s.p. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W zaskarżonej uchwale brak jest określenia zasad, wymaganych tym przepisem. Zauważyć należy przy tym, że o ile ustawodawca nie konkretyzuje jakie działania realizowane przez radnych wymagają przyznania diet, stanowiąc, że radnemu przysługują diety, to w judykaturze i doktrynie jednomyślnie przyjmuje się, że ma ona stanowić rekompensatę z tytułu utraconych przez radnego zarobków, przez co nie może być traktowana jak świadczenie pracownicze, np. wynagrodzenie. Pojęcie diety w kontekście przepisów ustawy o samorządzie gminnym, traktować należy jako wyrównanie strat wynikających ze spełnienia przez radnego funkcji społecznej, jakim jest wykonywanie mandatu uzyskanego w wyborach samorządowych. Dlatego też ma rację organ nadzoru podkreślając, że używany w art. 25 ust. 4 u.s.g. wyraz "dieta" postrzegać należy wyłącznie w kategoriach zwrotu kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego, co decyduje o typowo kompensacyjnym charakterze diety należnej radnemu. Środki uzyskiwane przez radnego w ramach przysługującej mu diety, mają w istocie tylko i wyłącznie minimalizować poniesione koszty wynikające z potrącanego mu wynagrodzenia za pracę na skutek uczestniczenia w aktywności organu stanowiąco - kontrolnego; np. udział w sesji rady czy w posiedzeniach komisji stałych lub doraźnych tego organu.
Sąd zważył, że zawarte w ustawie o samorządzie powiatowym upoważnienie pozwala na określenie diet w sposób zryczałtowany, a także na różnicowanie wysokości diet z uwagi na funkcję pełnioną przez radnego, a nadto uwzględnia okoliczności związane z tym, czy radny faktycznie wykonywał powiązane ze sprawowaną funkcją obowiązki. Żadna ze stron nie kwestionuje też, że dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę oraz ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy czy na posiedzeniu komisji), nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Radni pełnią bowiem swoją funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z powiatem(czy urzędem powiatowym), ani też nawiązaniem z nimi umowy cywilnoprawnej.
Celem diety jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy u.s.p. nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej kompensacyjny charakter, ustalane w tym zakresie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Przy dopuszczeniu ustalenia wysokości diety w formie ryczałtu, uchwała powinna też przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego obowiązków. Niedopuszczalna jest poza tym sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, czy też dietę zryczałtowaną za udział w sesji Rady lub w posiedzeniu komisji, pomimo tego, że w danym miesiącu nie wykonywał swoich obowiązków, albo też nie brał udziału w sesji lub posiedzeniu, chociażby z przyczyn usprawiedliwionych, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Przyjęty w zaskarżonej uchwale mechanizm ustalania wysokości ryczałtu diety opiera się wyłącznie na uczestnictwie w sesjach Rady Powiatu oraz posiedzeniach komisji Rady. Abstrahuje on natomiast zupełnie od pozostałej aktywności radnego. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy niewypłacenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach Rady Powiatu i komisji Rady w odpowiednim wymiarze czasu ich trwania. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 3602/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych należy zatem zawsze ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a nie tylko tych, związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji.
Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego wyartykułowanego w art. 25 ust. 4 u.s.p. wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w sesjach rady powiatu, czy posiedzeniach komisji rady powiatu. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady powiatu i posiedzeniach komisji rady powiatu, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w przyjętym okresie czasu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2472/21 oraz z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.