VIII SA/Wa 219/24

VIII SA/Wa 219/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur /sprawozdawca/
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 29, art. 30 ust. 5c,  art. 30 ust. 6 i 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego [...]Sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy wiaty oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 18 stycznia 2024 r., Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "kpa") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U.
z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z .o.o. z/s w S.P. (dalej: "skarżąca", "inwestor" lub "Spółka") utrzymał w mocy decyzję Starosty B. (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z 20 listopada 2023 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru budowy wiaty.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
W dniu 4 października 2023 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęło zgłoszenie Spółki dotyczące budowy zadaszenia nad strefą dostaw (wiaty)
o pow. zabudowy ok. 30 m2 zgodnie z dołączonym projektem technicznym na działce nr ew. [...] położonej w B., gm. B..
Postanowieniem z dnia 20 października 2023 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym zgłoszeniu poprzez naniesienie na załączonej mapie zasadniczej planowanego obiektu budowlanego, zwymiarowanie i podanie odległości od drogi oraz granicy działki oraz podanie dokładnej nazwy zamierzenia budowlanego. Wskazano również na brak zgodności złożonego zgłoszenia z opisem oraz rysunkiem w zakresie powierzchni zabudowy.
W dniu 3 listopada 2023 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęło pismo Spółki wraz z poprawionymi dokumentami, zgodnie z którymi wskazano na budowę wiaty w strefie dostaw towarów o pow. zabudowy ok. 30 m2, o wymiarach 3,50 m x 8,48 m na działce o nr ewid. [...], położonej w B., gm. B..
Decyzją z 20 listopada 2023 r., Starosta wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia.
W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, iż ze złożonego zgłoszenia
i załączonych dokumentów wynika, że objęte zgłoszeniem roboty budowalne polegać będą na budowie wiaty w strefie dostaw towarów o wymiarach 8,48 m x 3,50 m
i wysokości 4,00 m. Konstrukcja wiaty składa się z 11 słupów stalowych o profilu kwadratowym zamkniętym 6 x 6 cm oraz dachu pokrytego płytą warstwową grubości
6 cm + płyta osb + 2x papa. Boki wiaty o długości 838 cm przylegają do istniejącej ściany budynku handlowego oraz do istniejącej płyty warstwowej gr. 6 cm, znajdującej się bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...]. Od przodu wiata posiada ścianę z drzwiami z płyty warstwowej. Tył wiaty jest otwarty. Organ I instancji wskazał, iż z załączonej do zgłoszenia mapy oraz rysunków wynika, że inwestor zamierza wykonać wiatę z trzema ścianami, dobudowana do istniejącego budynku handlowego, stanowiącą strefę dostaw towarów. Zdaniem Starosty planowana wiata będzie pełniła funkcję użytkową budynku, ponadto obiektu tego nie można uznać za budynek "wolno stojący". Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 29 ust. 1 pkt 14c Prawa budowlanego. Organ I instancji wskazał także, iż w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy B. w dniu 2 marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 26 marca 2004 r. Nr 68, poz. 1725 ze zm. Dz. Urz. z 2006 r., Nr 61, poz. 1938) brak jest zapisu umożliwiającego sytuowanie budynków bezpośrednio
w granicy działki.
Wskazując na naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 29 ust. 1 pkt 14c Prawa budowalnego, organ I instancji podniósł, iż ma prawny obowiązek wyrażenia w drodze decyzji sprzeciwu wobec wniesionego zgłoszenia.
W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie w całości. Decyzji zarzuciła naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, 81a, 107 § 3 kpa art. 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Spółka wskazała w szczególności, iż organ I instancji błędnie zakwalifikował zgłoszoną inwestycję jako budynek, stosując w konsekwencji ograniczenia dotyczące budynków. Nie wyjaśnił także dostatecznie na jakich podstawach uznał, że powyższe zamierzenie inwestycyjne spełnia funkcje użytkową budynku.
Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie
i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania. Przywołał następnie przepisy art. 138, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 i art. 6 kpa. Podniósł, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowalne można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 3 pkt 12 tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że art. 29 Prawa budowlanego wylicza enumeratywnie rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Katalog wyrażony w tym artykule ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Ponieważ podany przepis zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.
Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze jednak oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Do ustawy Prawo budowlane została bowiem wprowadzona instytucja zgłoszenia budowy jako zdecydowanie prostsza od pozwolenia na budowę, forma dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu zamiaru podjęcia określonych w ustawie robót budowlanych (art. 30 ust. 5).
Organ odwoławczy wskazując na treść art. 30 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli inwestor był do tego wezwany) powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a więc bez wydania aktu administracyjnego.
Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 5c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym, wniesienie sprzeciwu
z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne.
Według art. 30 ust. 5c ww. ustawy organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu
w przypadku niedopełnienia przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ
w drodze postanowienia. W oparciu zaś o art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, tj. jeżeli:
zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;
roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.
Natomiast, stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, organ może nałożyć, w drodze sprzeciwu obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:
zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;
pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;
wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Tym samym, zdaniem Wojewody uwzględniając przedstawione wyżej uregulowania w realiach niniejszej sprawy należało ocenić, czy w niniejszej sprawie wniesienie przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu do zgłoszonego przez stronę skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych znajdowało oparcie
w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.
Z analizy akt sprawy wynika, że inwestor, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa budowlanego, dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych na działce o nr ewid. [...], położonej w B.., obejmujących budowę wiaty.
Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem Prawa budowlanego - "nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących: wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki".
Wskazał następnie, że wiata, zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1082/19.
Wiatę od budynku odróżnia przede wszystkim to, że jest ona pozbawiona wszystkich albo większości przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem. Stąd zasadniczym kryterium zakwalifikowania danego obiektu jako wiaty jest stwierdzenie, że obiekt nie jest zamknięty, a więc nie jest obudowany ze wszystkich albo z większości stron (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 392/19).
Przez "wiatę" rozumieć należy lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 lipca
2019 r., sygn. akt lI SA/Po 296/19).
Wiatę od budynku odróżnia przede wszystkim to, że jest ona pozbawiona wszystkich albo większości przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Gd 389/19).
Zgodnie z dokumentacją dołączoną do zgłoszenia wiata posiada wymiary 3,5 m x 8,48 m, w związku z czym jej powierzchnia zabudowy wynosi 29,68 m2. Jak twierdzi inwestor "wiata jest konstrukcją samonośną. Jest odsunięta o 2 cm od ściany sklepu. Składa się z 11 słupów głównych wykonanych z kwadratowego profilu zamkniętego 6x6 cm oraz konstrukcji dachu pokrytego płytą warstwową, płytą osb oraz dwoma warstwami papy. Konstrukcja dachu połączona jest ze słupami złączem skręcanym. Wiata posiada własną 1 ścianę przednią wykonaną z pływy warstwowej, boki przylegają do istniejących zabudowań, tył wiaty jest otwarty. Spadek dachu 2% na działkę własną".
Organ odwoławczy wskazał, iż z rzutu poziomego (rys. 2.2) wynika, że w tylnej ścianie wiaty zaprojektowano drzwi. Rzut ten potwierdza również twierdzenia inwestora - z jednej strony bok wiaty odsunięty jest o 2 cm od istniejącego sklepu Topaz, zaś
z drugiej przylega do płyty warstwowej, która już istnieje.
W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że jest to konstrukcja samonośna.
Przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Pojęcie "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt
II SA/Po 197/18).
Budynek wolnostojący, to budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. W obiekcie tego typu, pomiędzy poszczególnymi elementami budynku, takimi jak fundament, ściany nośne więźba dachowa, istnieje wolna przestrzeń i żaden z tych elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z drugim obiektem budowlanym, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1204/21).
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021 r., sygn. akt
II OSK 3053/18 wskazano natomiast, że pojęcie "wolno stojący" oznacza samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych.
W związku z powyższym, wiata wolno stojąca to wiata, która nie jest połączona
z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami.
Zdaniem Wojewody, przedmiotowa w sprawie wiata ma być wiatą magazynową przy istniejącym sklepie.
Odnosząc się do kwestii czy w przypadku budowy wiaty należy zachować wymogi odległościowe określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.; dalej "warunki techniczne"), to kwestia ta budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Osią sporu jest treść przepisu § 2 ust. 1 warunków technicznych, zgodnie z którymi przepisy rozporządzenia stosuje się "przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych".
Wiata stanowi co do zasady budowlę w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a to oznacza, iż jako obiekt nadziemny może pełnić funkcje użytkowe budynków, co skutkować będzie objęciem jej regulacjami warunków technicznych. W wyroku z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 628/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie trafnie zauważył, iż o tym czy wiata pełni funkcję użytkową budynku, decyduje przede wszystkim jej przeznaczenie. Spełniać funkcję budynku będzie wyłącznie wiata o przeznaczeniu innym niż rekreacyjno-wypoczynkowym, np. wiata składowa czy magazynowa, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1594/18 wskazał, że niezbędnym warunkiem, aby do budowli pełniącej funkcję użytkową budynku stosować przepisy warunków technicznych jest precyzyjne
i niewadliwe ustalenie, że budowla (np. wiata) służy celom użytkowym budynku (np. przechowywanie opału, sprzętu rolniczego). Nie zawężenie stosowania przepisów ww. rozporządzenia tylko do budynków ma swoje uzasadnienie, bowiem wszystkie obiekty, w tym budowle spełniające funkcje użytkowe budynków winny być budowane w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, poza tym budujący nie może, przy wykonywaniu swego prawa, podejmować działań zakłócających korzystanie
z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.
Tym samym, wszystkie zarzuty odwołania organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. W sprawie nie został naruszony art. 7, art. 77 § 1 kpa ani art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.
Reasumując, zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w decyzji Starosty
i podkreślił, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne zawierające wyjaśnienie przesłanek wyrażonego w niej stanowiska. Zatem rozstrzygnięcie organu
I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości (por. wyrok NSA z 15 sierpnia
1985 r., sygn. akt: III SA 730/85.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc
o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, pełnomocnik Spółki postawił następujące zarzuty naruszenia przepisów:
I. postępowania, w stopniu który może mieć wpływ na wydaną decyzję, tj.:
art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na zaniechaniu dostatecznego wskazania i uzasadnienia na jakich podstawach organ uznał przy dokonaniu analizy niniejszej sprawy, że planowana inwestycja:
przylega z jednej strony do płyty warstwowej, tym samym nie jest konstrukcją samonośną;
ma być wiatą magazynową przy istniejącym sklepie, tym samym spełnia rzekomo funkcję użytkową budynku, w sytuacji gdy planowana inwestycja spełnia funkcję "zwykłej" wiaty, na co wskazuje między innymi fakt, że:
powierzchnia wiaty wynosić będzie 29,68 m2,
wiata jest konstrukcją samonośną - nie będzie połączona z innym obiektem budowlanym - zgodnie ze zgłoszeniem (co przytacza organ w uzasadnieniu Decyzji) wiata składa się z 11 słupów głównych wykonanych z kwadratowego profilu zamkniętego 6x6 cm oraz konstrukcji dachu pokrytego płytą warstwową, płytą osb oraz dwoma warstwami papy - konstrukcja dachu połączona jest ze słupami złączem skręcanym wiata posiada jedną własną ścianę przednią wykonaną z płyty warstwowej, boki przylegają do istniejących zabudowań (przylegają, czyli graniczą, nie przylegają bezpośrednio, nie będą połączone z istniejącymi zabudowaniami), tył wiaty jest otwarty - wiata będzie miała swoją konstrukcję nie ma potrzeby by była związaną z żadnymi sąsiadującymi zabudowaniami,
wiata nie będzie pełniła funkcji użytkowej budynku (funkcji magazynowej) - wiata ma chronić pracowników i użytkowników sklepu przed czynnikami atmosferycznymi
w szczególności przed deszczem, śniegiem i wiatrem,
co miało wpływ na wadliwość wydanej Decyzji;
art. 85 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, w sytuacji gdy był to dowód niezbędny do wyjaśnienia istotnej kwestii, mianowicie czy jedna ze ścian wiaty faktycznie przylegać będzie do płyty warstwowej, która już istnieje, jednak organ zaniechał przeprowadzenia tego dodatkowego dowodu i w konsekwencji w sposób dowolny dokonał ustalenia, że jedna ze ścian wiaty będzie przylegać do płyty warstwowej, w konsekwencji uznał, że wiata nie jest konstrukcją samonośną, mimo iż organ nie dysponował wymaganymi do tego ustalenia wiadomościami, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnego wydania Decyzji;
3. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, poprzez dowolność w wydaniu zaskarżonej decyzji, polegającej na niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu wydanej decyzji;
4. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 i 11 kpa, poprzez sporządzenie przez organ I instancji uzasadnienia, które narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę przekonywania, gdyż nie wyjaśnia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ I instancji podczas załatwiania sprawy, w szczególności na jakiej podstawie organ ustalił że zamierzenie inwestycyjne w rzeczywistości pełni funkcję użytkową budynku - magazynowa oraz nie jest konstrukcją samonośną, w sytuacji gdy nie wynika to z zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało wpływ na wadliwość wydanej decyzji;
5. art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania przez organ z pominięciem zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nie kierując się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, poprzez przyjęcie z góry iż zamierzenie inwestycyjne w rzeczywistości pełni funkcję użytkową budynku - magazynową, co więcej nie jest oddzielone od innych obiektów budowlanych, w sytuacji gdy nie ma ku temu żadnych przesłanek i ustalenie te nie znajduje potwierdzenia
w zebranym materiale dowodowym, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i błędnym stwierdzeniem, iż w odniesieniu do inwestycji znajduje zastosowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego ograniczających możliwości budowlane, jakie stosowane są do budynków, co doprowadziło do wydania decyzji naruszającej prawo;
6. art. 8 kpa w zw. z 81a kpa, poprzez nałożenie przez organ obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w przypadku wątpliwości co do charakteru inwestycji, w szczególności czy faktycznie jedna ze ścian będzie przylegać do płyty warstwowej, która już istnieje, powinien zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienia, ewentualnie wezwać do złożenia innych, zdaniem organu niezbędnych do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy dokumentów, organ jednak tego nie uczynił, a więc w tej sytuacji powinien rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść skarżącej, czego nie zrobił, a co świadczy o wadliwości decyzji;
7. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji nieuwzględnienie odwołania skarżącej, pomimo, iż w sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu, który może mieć wpływ na wydaną decyzję, tj.:
naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że inwestycja podlega reglamentacji Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. oraz zastosowanie wobec niej znajdują wynikające z niego ograniczenia dotyczące budynków, w sytuacji gdy inwestycja stanowić będzie oddzielną, wolnostojącą wiatę o powierzchni poniżej 35 m2, składającą się z jednej ściany, słupów i dachu, w żaden sposób niezwiązanych z istniejącymi zabudowaniami, a jej realizacja ma chronić pracowników i użytkowników sklepu przed czynnikami atmosferycznymi w szczególności przed deszczem oraz śniegiem, nie ma być magazynem - nawet nie mogłaby pełnić takiej funkcji), co doprowadziło do oparcia działań organu na błędnej podstawie prawnej i tym samym wydania nieprawidłowej decyzji;
naruszenie art. 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. (dalej: "Rozporządzenie") w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zakwalifikowanie zgłoszonej inwestycji jako budynek, podczas gdy inwestycja ta nie spełnia wymogów determinujących uznanie obiektu budowlanego za budynek, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych, subsumpcji nieprawidłowej podstawy prawnej i tym samym wydania na ich podstawie decyzji obarczonej błędem dyskwalifikującym ją z obrotu prawnego;
naruszenie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uznania, iż w przedmiotowej sprawie wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem wymaga zastosowania przepisów Rozporządzenia, podczas gdy planowana inwestycja nie stanowi budynku ani obiektu pełniącego funkcję użytkową budynku i tym samym brak jest przesłanek wyrażenia sprzeciwu - utrzymania w mocy decyzji Starosty B. zgłaszającego sprzeciw.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ppsa). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia
w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sporem w sprawie objęta jest zasadność wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu do zgłoszenia Spółki dotyczącego zamiaru budowy wiaty w strefie dostaw towarów o wymiarach 3,50 m x 8,48 m na działce o nr ewid. [...] położonej
w B..
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o zasadności wniesienia sprzeciwu do ww. zamierzenia budowlanego. Podniósł, że z jednej strony bok wiaty odsunięty jest o 2 cm od istniejącego sklepu Topaz, zaś z drugiej strony przylega do płyty warstwowej, która już istnieje. Z tych względów wskazał, że nie można uznać, że jest to konstrukcja samonośna, jak również wobec tego, że wiata ma być wiatą magazynową przy istniejącym sklepie, spełniać będzie funkcję użytkową budynku.
Spółka nie podzielając powyższej oceny podnosi zaś, iż organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśnił przyczyny wyprowadzenia takich wniosków. Zdaniem Spółki wiata jest konstrukcja samonośną i nie będzie pełniła funkcji użytkowej budynku (funkcji magazynowej), ale ma chronić pracowników i użytkowników sklepu przed czynnikami atmosferycznymi, w szczególności przed deszczem, śniegiem i wiatrem. Stanowić ma oddzielną, wolnostojącą wiatę o powierzchni poniżej 35 m2, składającą się z jednej ściany, słupów, dachu, w żaden sposób niezwiązanych z istniejącymi zabudowaniami. Nie spełnia też wymogów uznania jej za budynek. Z tych względów wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania tej inwestycji w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest zdaniem skarżącej bezzasadne.
Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu wskazać należy, iż wypada się zgodzić ze skarżącą, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie przyczyn uznania, iż objęta zgłoszeniem wiata nie jest konstrukcją samonośną. W ocenie Sądu nie zostało także dostatecznie wyjaśnione dlaczego organ odwoławczy uznał, że zgłoszona wiata nie jest obiektem wolnostojącym. Przytoczone wywody wydają się prowadzić do wniosku, iż powyższe stwierdzenia wynikają z okoliczności odsunięcia boku wiaty z jednej strony o 2 cm, zaś z drugiej przylegania do istniejącej płyty warstwowej. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w tym zakresie narusza art. 77 § 1
i art. 107 § 3 kpa. Naruszenia te nie mają jednak wpływu na wynik sprawy.
Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż według twierdzenia inwestora objęta zgłoszeniem wiata składa się z 11 słupów głównych wykonanych z kwadratowego profilu zamkniętego 6 cm x 6 cm oraz konstrukcji dachu pokrytego płytą warstwową, płytą osb oraz dwoma warstwami papy, która to konstrukcja dachu połączona jest ze słupami złączem skręcanym. Wiata posiada jedną własną ścianę, w której zaprojektowano drzwi, z jednej strony bok wiaty odsunięty jest o 2 cm od istniejącego sklepu [...], zaś z drugiej przylega do płyty warstwowej, która już istnieje.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
W ocenie Sądu zadaszenie wsparte na słupach, z jedną ścianą własną i także przy przyjęciu, że z uwagi na położenie słupów stalowych bezpośrednio przy istniejącej płycie warstwowej, będzie ona spełniać funkcję ściany, objęty zgłoszeniem obiekt stanowi wiatę. Ściana budynku sklepu położona w odległości 2 cm, mimo tak niewielkiej odległości nie stanowi elementu konstrukcyjnego wiaty. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu można powyższy obiekt uznać za samonośny i wolnostojący.
Wskazać w tym miejscu wypada, iż ustawa nie definiuje pojęcia wiaty.
W praktyce administracyjnej, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty, uznaje się wsparcie jej na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1082/19 - LEX nr 3058985, 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1973/20 - LEX nr 3093225).
W miarę jednolicie przyjmuje się, że wiatę należy zaliczyć do budowli (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1851/96, LEX nr 47196, 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/14, LEX nr 2037381, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1022/18, LEX nr 2655714).
Mimo tej oceny, zdaniem Sądu organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Organ I instancji powołał się w swojej decyzji na treść § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej: "rozporządzenie") zgodnie z którymi (w brzmieniu właściwym dla sprawy), jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować
w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami
w stronę tej granicy;
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1) oraz sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (§ 12 ust. 2).
Organ I instancji powołał się także na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym brak jest zapisu umożliwiającego sytuowanie budynków bezpośrednio w granicy działki.
Organ odwoławczy powyższą ocenę zaakceptował, wskazując jednocześnie, iż stosowanie wymogów odległościowych określonych w rozporządzeniu budzi wątpliwości w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Istota tych wątpliwości sprowadza się do zakresu pojęciowego zakreślonego treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego brzmieniem przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie
i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2021 r.
w sprawie sygn. akt II OSK 1594/18 (LEX nr 3266119), według pierwszego stanowiska rozporządzenie stosuje się także do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, ale tylko wówczas, gdy przepis szczególny rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Takie zawężenie ma miejsce w odniesieniu do § 12 rozporządzenia, w którym określone zostały odległości od granicy z działką budowlaną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt
II OSK 1642/11, LEX nr 1341558). Według drugiego stanowiska, z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika takie zawężenie i przepisy rozporządzenia stosuje się do również do budowli pełniących funkcje użytkowe budynków, a zatem budowli służących celom takim jak budynek, w tym budynek gospodarczy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11, LEX nr 1252164).
Jak wskazano wyżej wiatę należy zaliczyć do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, przykładowe wyliczenie takich obiektów (budowli) zawarte jest w ostatnio powołanym przepisie. Za budowlę nie może więc być uznany obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony
z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach, taki obiekt stanowi budynek (art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane). Jak wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przede wszystkim przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Przepisy rozporządzenia stosuje się jednak również do niektórych budowli - wyłącznie takich, gdy pełnią funkcje użytkowe budynków. Nie każda budowla, zgodnie z przykładowym ich wyliczeniem zawartym w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, pełni czy nawet może pełnić funkcje użytkowe budynków i rozporządzenie nie będzie miało do nich zastosowania. Stąd zdaniem Sądu jeśli budowla (wiata) pełni określoną funkcję użytkową budynku, to stosuje się do niej przepisy rozporządzenia, w tym § 12 regulujący wymagane odległości od granicy z działką sąsiednią (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1594/18).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd wyrażony
w przywołanym wyżej wyroku NSA w sprawie sygn. akt II OSK 1594/18, jak
i stanowisko zajęte przez orzekające w sprawie organy. Zdaniem Sądu trafnie organ
I instancji uznał, iż wiata, którą zamierza wznieść inwestor będzie pełniła funkcję użytkową budynku. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika wprawdzie, aby zarówno istniejąca płyta warstwowa, jak i ściana sklepu stanowiły elementy trwale związanej
z wiatą konstrukcji projektowanej zabudowy, ale ich położenie Spółka zamierza wykorzystać funkcjonalnie jako strefę magazynową przy sklepie [...] nr [...]. Stwierdzenie, iż projekt techniczny dotyczy budowy wiaty magazynowej przez ww. sklepie znalazło się w treści opisu technicznego projektowanej zabudowy, która to treść nie budzi wątpliwości. Tym samym twierdzenia skargi, iż organy błędnie ustaliły, że zamierzenie inwestycyjne, o którym mowa, w rzeczywistości pełni funkcję użytkową budynku (magazynową) - nie wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie, nie zasługują na uwzględnienie. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły funkcję magazynową planowanej zabudowy i prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie ograniczenia odległościowe wynikające z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wnosząc
w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane sprzeciw do złożonego zgłoszenia, wobec braku zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., pozwalających na wzniesienie tej zabudowy
w granicy działki. Za zbędne przy tym należy uznać dokonywanie oględzin. Wiedza dotycząca projektowanej zabudowy wynika z dołączonej do akt administracyjnych dokumentacji i twierdzeń inwestora.
Nie naruszyły przy tym zarówno przepisów prawa materialnego, jak
i procesowego, wskazanych w skardze, jak i innych, w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi.
Tych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę, orzekając jak
w wyroku.