VIII SA/Wa 218/24

VIII SA/Wa 218/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1318
art. 9a ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu
Dz.U.UE.L 2021 nr 435 poz 262 art. 5 ust. 6 akapit pierwszy lit c)
Rozporządzenie Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) 2021/2117 z dnia 2 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1308/2013  ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych, (UE) nr 1151/2012 w sprawie systemów jakości produktów rolnych i środków  spożywczych, (UE) nr 251/2014 w sprawie definicji, opisu, prezentacji, etykietowania i ochrony oznaczeń geograficznych aromatyzowanych  produktów sektora wina i (UE) nr 228/ 2013 ustanawiające szczególne środki w dziedzinie rolnictwa na rzecz regionów najbardziej oddalonych w  Unii Europejskiej
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 671 art. 34
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków  produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007
Dz.U.UE.L 2017 nr 138 poz 57 art. 9 ust. 2 lit g ), art. 10,
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2017/892 z dnia 13 marca 2017 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "Prezes ARiMR" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775,
z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania R. sp. [...].
z siedzibą w B. (dalej jako "Spółka", "strona" lub "skarżąca"), od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] września 2023 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za rok 2022 w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej w wysokości [...] zł, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym sprawy:
Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] uznał Spółkę za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce".
W dniu [...] grudnia 2020 r. strona złożyła wniosek o uznanie organizacji producentów owoców i warzyw w grupie produktów "inne" w związku z rozszerzeniem produkcji
o nowe gatunki roślin, tj. pigwa, jagoda kamczacka oraz mini kiwi. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor ARiMR uznał Spółkę za organizację producentów owoców i warzyw w kategorii produktów "inne".
Skarżąca jest w trakcie realizacji programu operacyjnego na lata 2020-2024 (zwanego dalej "P.O."), który został zatwierdzony decyzją wydaną przez Dyrektora ARiMR z [...] grudnia 2019 r. Decyzją z [...] grudnia 2022 r. Dyrektor ARiMR zatwierdził zmianę wysokości funduszu operacyjnego na 2022 r., która wyniosła [...] zł oraz zmianę wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na 2022 r., która wyniosła [...] zł. Jednocześnie decyzją z [...] grudnia 2022 r. Dyrektor ARiMR zatwierdził zmianę programu operacyjnego na rok 2022 w zakresie działania nr 1.1 oraz działania 2.1.
W dniu [...] lutego 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony
o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za rok 2022 r. W ramach złożonego wniosku o przyznanie pomocy finansowej, strona zgłosiła do dofinansowania, m.in. działanie 6.1 "Rozwijanie systemów energii odnawialnej", które zostało zrealizowane poprzez zakup i montaż instalacji fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp na budynku Spółki oraz działanie 8.1 "Środki zapobiegania kryzysom
i zarządzania w sytuacjach kryzysowych - przeznaczenie na bezpłatną dystrybucję".
W dniu [...] kwietnia 2023 r. Dyrektor ARiMR wezwał stronę do złożenia wyjaśnień m.in. w zakresie ww. działań. W dniu [...] czerwca 2023 r. do organu I instancji wpłynęła odpowiedź strony na wezwanie wraz z załącznikami, w tym m.in. korektą wniosku o przyznanie pomocy finansowej, w której Spółka dokonała zmiany w zakresie "Kwoty wnioskowanej pomocy finansowej" z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Strona złożyła również kosztorys powykonawczy sporządzony przez inż. T. M. dot. inwestycji: Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp na dachu budynku sortowni owoców Spółki - etap II, określający wartość kosztorysową robót bez podatku VAT na kwotę [...] zł.
W dniu [...] czerwca 2023 r. drogą elektroniczną do biegłego kosztorysanta został przesłany kosztorys powykonawczy dotyczący inwestycji, tj. Budowy farmy fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp na dachu budynku sortowni owoców Spółki - etap II, zlokalizowanej pod adresem W. Ł. [...], [...]B. D..
Postanowieniem z [...] czerwca 2023 r. organ I instancji powołał biegłego kosztorysanta, tj. biegłego mgr inż. Z. T., w zakresie dokonania oceny kosztorysu powykonawczego dla zrealizowanej przez stronę inwestycji, tj. Budowy farmy fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp na dachu budynku sortowni owoców Spółki - etap II. W dniu [...] czerwca 2023 r. do organu I instancji wpłynął kosztorys powykonawczy-weryfikacyjny wraz z opinią techniczną sporządzony przez biegłego kosztorysanta.
Pismem z [...] czerwca 2023 r. strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z kosztorysem powykonawczym-weryfikacyjnym z [...] czerwca 2023 r. W dniu [...] lipca 2023 r. strona zapoznała się z kosztorysem powykonawczym- weryfikacyjnym oraz opinią techniczną.
Postanowieniem z [...] lipca 2023 r. Dyrektor ARiMR powołał biegłego w celu wykonania niezależnej wyceny inwestycji, tj.: zakupu kombajnu do owoców miękkich, zakupu urządzenia zgrzewającego do zamykania opakowań, zakupu linii do sortowania gruszek i jabłek.
W dniu [...] lipca 2023 r. Spółka przesłała drogą elektroniczną poprawiony kosztorys powykonawczy, wyjaśnienia dotyczące inwestycji oraz dokumentację pomocniczą potwierdzającą przyjęte ceny. Przedmiotowe dokumenty zostały przekazane do biegłego kosztorysanta.
W dniu [...] sierpnia 2023 r. do Dyrektora ARiMR wpłynął operat szacunkowy określający wartość przedmiotów zakupionych przez stronę. Strona w dniu [...] sierpnia 2023 r. złożyła dokumentację przesłaną uprzednio do organu drogą elektroniczną
w dniu [...] lipca 2023 r.
W dniu [...] sierpnia 2023 r. wpłynął raport z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w siedzibie Spółki w dniach [...] maja - [...] lipca 2023 r. w zakresie weryfikacji danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy na dofinansowanie funduszu operacyjnego.
W dniu [...] sierpnia 2023 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, m.in. w zakresie działania 8.1.
W dniu [...] września 2023 r. do organu I instancji wpłynęła opinia techniczna wraz z kosztorysem powykonawczym-weryfikacyjnym, sporządzona przez biegłego mgr inż. Z. T..
Spółka w odpowiedzi na wezwanie z [...] sierpnia 2023 r. złożyła m.in. wyjaśnienia wraz z korektą wniosku, w której dokonała zmiany "Kwoty wnioskowanej pomocy finansowej" z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Organ I instancji uznał zmianę wniosku i zakwalifikował kwotę [...] zł jako wnioskowaną kwotę pomocy finansowej za 2022 r.
Decyzją z [...] września 2023 r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję nr [...] o przyznaniu Spółce pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za rok 2022 w części w wysokości [...] zł oraz o odmowie przyznania pomocy finansowej w pozostałej części, w wysokości [...] zł.
Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Wskazała, że w jej ocenie organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu rozporządzenia Delegowanego Komisji 2022/2513 przyjmując, że do wyliczenia kwoty wsparcia należy przyjąć również wartość sprzedaży jabłek poniżej drugiej klasy jakości, czyli jabłka przemysłowego. Ponadto Spółka w kwestii odmowy udzielenia pomocy na instalację fotowoltaiczną podważyła kompetencje biegłego kosztorysanta i jednocześnie wniosła
o powołanie przez organ odwoławczy rzeczoznawcy, który będzie miał kwalifikacje do oceny kosztorysów w tym zakresie.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazanej na wstępie zaskarżonej decyzji, wskazał przepisy prawa unijnego i krajowego mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla uznanych organizacji producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności, oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazał, że fundusz operacyjny Spółki wykorzystywany był wyłącznie do transakcji związanych
z realizacją zatwierdzonego programu operacyjnego. Strona gromadziła środki funduszu na wyodrębnionym rachunku bankowym oraz prowadziła rachunkowość
w sposób umożliwiający identyfikację każdego pojedynczego wydatku i przychodu związanego z funduszem operacyjnym w ramach poszczególnych działań określonych w programie operacyjnym.
Prezes ARiMR zauważył, że zakres zaskarżenia, który stanowi przedmiot niniejszego postępowania odwoławczego dotyczy kwestii wysokości poniesionych przez stronę kosztów zawartych w kosztorysie powykonawczym złożonym przez Spółkę
i dotyczących inwestycji, tj. Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp na dachu budynku sortowni owoców Spółki - etap II, zlokalizowanej pod adresem W. Ł. [...],[...] B. D., jak również wysokości niezakwalifikowanej do pomocy kwoty wydatków z tytułu nieprzeznaczenia owoców i warzyw do sprzedaży
w ramach bezpłatnej dystrybucji oraz sortowania i pakowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży, będących przedmiotem bezpłatnej dystrybucji, poniesionych na operacje zrealizowane od dnia [...] kwietnia 2022 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że wykorzystanie środka dowodowego jakim jest opinia biegłego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Ocena tych wyjaśnień następuje stosownie do art. 80 k.p.a. pod kątem logiczności
i kompletności. Opinia biegłego, jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Przedłożony przez Spółkę kosztorys powykonawczy sporządzony przez mgr. inż. T. M. opiewał na kwotę [...] zł (wartość kosztorysowa robót). W zakresie określenia wysokości poniesionych przez stronę kosztów związanych z ww. inwestycją na zlecenie organu I instancji, została sporządzona przez ustanowionego biegłego mgr inż. Z. T., opinia techniczna z [...] czerwca 2023 r., który sporządził ją na podstawie analizy kosztorysu powykonawczego strony, kosztorysu inwestorskiego strony z [...] sierpnia 2022 r., kosztorysu inwestorskiego - weryfikacyjnego z [...] września 2022 r., aneksu do opinii technicznej z [...] września 2022 r. oraz specyfikacji technicznej zrealizowanej inwestycji z [...] września 2022 r. Przedmiotowa opinia została opracowana nie tylko
w oparciu o założenia wynikające z kosztorysu złożonego przez stronę i dostępnych
katalogów cen robót budowlanych, ale także wskazuje na analizę rynku materiałów budowlanych w regionie wykonania inwestycji budowlanej (województwo m.). Wartość kosztorysowa robót określona przez biegłego kosztorysanta wyniosła [...] zł.
Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] lipca 2023 r. Spółka przesłała drogą elektroniczną poprawiony kosztorys powykonawczy, w którym zmieniona została wartość kosztorysowa robót na wartość [...] zł, wyjaśnienia dotyczące inwestycji oraz dokumentację pomocniczą potwierdzającą przyjęte ceny. Biegły kosztorysant w wyniku analizy ww. dokumentacji złożonej przez stronę określił wartość kosztorysową robót na kwotę [...] zł netto.
Zdaniem Prezesa ARiMR przedstawiona przez biegłego opinia z [...] czerwca 2023 r., uzupełniona opinią z [...] sierpnia 2023 r. jest wiarygodna, logiczna, zupełna, kompletna, spójna oraz przekonująca i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości kosztów kwalifikowanych oraz wyliczenia należnej kwoty pomocy finansowej.
Biegły dokonał weryfikacji kosztorysu powykonawczego złożonego przez stronę, jak również specyfikacji technologicznej zrealizowanej inwestycji wraz z wyjaśnieniami do ww. specyfikacji oraz złożonej przez Spółkę informacji o stawkach robocizny kosztorysowej oraz cenach pracy sprzętu budowlanego (S. zeszyt [...] III kwartał 2022 r.).
Prezes ARiMR wskazał, że biegły w sporządzonej opinii technicznej z [...] czerwca 2023 r. podkreślił, iż weryfikacji kosztorysu powykonawczego dokonał stosując składniki cenotwórcze wskazane w kosztorysie powykonawczym Spółki pomimo, że były niższe niż w bazie S., tj. stawka roboczogodziny - 22,59 zł, Kp (koszty pośrednie) - 65%, Z (zysk) - 10%.
Następnie strona po zapoznaniu się z ww. opinią techniczną oraz kosztorysem powykonawczym-weryfikacyjnym, w złożonym w dniu [...] lipca 2023 r. poprawionym kosztorysie wykonawczym, podniosła zastosowane stawki składników cenotwórczych, tj. podając stawkę roboczogodziny - 28,86 zł, Kp - 67,2% oraz Z -11,1%.
Biegły kosztorysant w opinii technicznej z [...] sierpnia 2023 r. odniósł się do ww. zmiany stawek wyjaśniając, że ustalając wartość kosztorysową robót pozostawił składniki cenotwórcze z pierwotnego kosztorysu, ponieważ w jego ocenie wykonawca inwestycji oraz inwestor składając podpisy pod pierwotnym kosztorysem powykonawczym zaakceptowali bazę cenową, tj. stawki r-g (roboczogodzina), Kp oraz Z, jako podstawę do wyliczenia kosztów inwestycji. W związku z tym, że pierwotnie wskazana baza cenowa nie przekraczała uśrednionych składników cenotwórczych, określonych w S. w III kwartale 2022 r. dla branży elektrycznej
w województwie m., biegły nie podważył możliwości wykonania przedmiotowej inwestycji za cenę niższą od uśrednionej, jednocześnie uzyskując zamierzoną jakość założoną w projekcie inwestycji.
Uzasadnieniem dokonanej przez stronę zmiany składników cenotwórczych, m.in. r-g, była konieczność zatrudnienia wykwalifikowanego personelu, lokalizacja inwestycji oraz adres siedziby wykonawcy.
Organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko biegłego kosztorysanta, iż uśredniona stawka r-g wynika z badań kosztów inwestycji realizowanych lub zrealizowanych w danym przedziale czasowym. Trudno bowiem zgodzić się ze stanowiskiem strony, że jedynie wysoka wartość stawki r-g gwarantuje wykonanie inwestycji przez wyspecjalizowany personel. Ponadto, zdaniem biegłego dla wysokości stawki r-g nie ma znaczenia odległość lokalizacji inwestycji od stolicy województwa,
a jedynie fakt czy inwestycja jest w granicach stolicy województwa czy poza jej granicami. Jednocześnie adres wykonawcy również nie ma najmniejszego znaczenia przy ustalaniu stawki roboczogodziny. Biegły przyjął podpisaną przez wykonawcę tej inwestycji specyfikację technologiczną zrealizowanej inwestycji z [...] września 2022 r. jako dokument potwierdzający poniesione koszty przedmiotowej inwestycji. Sporządzona przez wykonawcę specyfikacja techniczna zawiera ceny zastosowanych materiałów i urządzeń, natomiast wycenę montażu i pomiarów ujęto w sposób zbiorczy. Jednocześnie biegły w przedmiotowej opinii technicznej podkreślił, że w przypadku pozycji kosztorysu powykonawczego: przewód 6 mm2 czarny układane w listwach
i kanałach elektroinstalacyjnych - kabel solarny 7,5 mm2, rury peszel o śr. do 20 mm układane na konstrukcji metalowej oraz przewody uziemiające i wyrównawcze
w kanałach mocowane przez przy spawanie do konstrukcji, które nie występują
w specyfikacji powykonawczej i przedwykonawczej, brak jest uzasadnienia racjonalności zastosowania wyceny ww. pozycji. W zakresie cen części materiałów
i urządzeń, których brak było w bazach S., biegły kosztorysant uznał ceny materiałów i urządzeń z ww. specyfikacji technologicznej, jako właściwe do weryfikacji kosztorysu powykonawczego. Ponadto biegły wskazał, że w sytuacji, gdy wartość materiałów w kosztorysie powykonawczym lub specyfikacji była wyższa od cen z bazy S., do kosztorysu weryfikacyjnego przyjmował ceny z bazy S., które to zdaniem biegłego odpowiadają cenie rynkowej.
Prezes ARiMR wskazał, że biegły miał za zadanie dokonać weryfikacji kosztorysu, m.in. w zakresie czy podane w nim ceny towarów i usług nie przekraczają faktycznej ich ceny rynkowej. Zatem nie mógł kwestionować cen produktów lub usług, które były niższe niż uznane przez niego za cenę rynkową, gdyż wartości tych produktów lub usług de facto mieściły się w granicy, jaką stanowiły ceny rynkowe.
W ocenie organu odwoławczego powołany biegły mgr inż. Z. T. dysponuje niezbędną wiedzą w zakresie ocenianego przez niego kosztorysu powykonawczego "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp na dachu budynku sortowni owoców Spółki - etap II", posiada niezbędne wykształcenie oraz uprawnienia
w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń (nr upr. [...]), a także bardzo długie doświadczenie zawodowe w powyższym zakresie. Dlatego też zarzuty strony zawarte w odwołaniu w zakresie kompetencji powołanego przez Dyrektora ARiMR biegłego kosztorysanta należy uznać za bezzasadne. Biegły w sporządzonej opinii technicznej wyraźnie wskazał powody przyjęcia lub nieuznania podanych przez stronę wartości materiałów i urządzeń w analizowanym kosztorysie powykonawczym. Wobec powyższego, niezasadne jest ponowne powołanie przez organ odwoławczy biegłego w zakresie instalacji fotowoltaicznej, w celu sporządzenia przez niego opinii
w zakresie kosztorysu powykonawczego.
Prezes ARiMR stwierdził, że zatwierdzona łączna kwota wydatków na działanie nr 6.1 "Rozwijanie systemów energii odnawialnej" wyniosła [...] zł. Natomiast kwota zakwalifikowanych przez organ I instancji, na podstawie sporządzonego przez biegłego kosztorysu weryfikacyjnego z [...] sierpnia 2023 r. w zakresie inwestycji "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp na dachu budynku sortowni owoców Spółki - etap II" wyniosła [...] zł. Wobec powyższego, kwota [...] zł stanowi koszt niekwalifikowany.
Następnie Prezes ARiMR wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest również wysokość niezakwalifikowanych do pomocy części wydatków z tytułu nieprzeznaczenia owoców i warzyw do sprzedaży w ramach bezpłatnej dystrybucji oraz sortowania i pakowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży, będących przedmiotem bezpłatnej dystrybucji poniesiona na operacje zrealizowane od [...] kwietnia 2022 r. Podkreślił, że na etapie ustalania ogólnej kwoty wydatków z tytułu nieprzeznaczenia produktów do sprzedaży będących przedmiotem bezpłatnej dystrybucji, która zostanie uwzględniona we wniosku, w związku z wejściem w życie ww. rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2513, organizacje producentów zostały zobowiązane do złożenia szczegółowej kalkulacji średniej ceny rynkowej EXW organizacja producentów na etapie świeżym z ostatnich trzech lat dla produktu wycofanego z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji. Z załączonej przez Spółkę kalkulacji średniej ceny rynkowej EXW organizacji producentów na etapie świeżym z ostatnich trzech lat dla produktu wycofanego z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji wynika, że strona uwzględniła w niej jedynie jabłka deserowe, pomijając
w wyliczeniach jabłka przemysłowe.
Zdaniem organu odwoławczego, ustalenie średniej ceny rynkowej polegające na wyliczeniu dla każdego roku z zadeklarowanych wartości produkcji sprzedanej
z poszczególnych lat, średniej ceny za kilogram danego produktu (bez kosztów transportu), a następnie zsumowanie tak uzyskanych średnich cen jednostkowych danego produktu z trzech lat i podzielenie przez 3 lata, zastosowane w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji, jest w pełni uzasadnione. Zatem kwota [...] zł stanowi koszt niekwalifikowany i wynika z różnicy między kwotą zadeklarowaną do pomocy przez Spółkę, a kwotą zakwalifikowaną do pomocy ([...] zł - [...] zł).
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu w zakresie błędnej wykładni rozporządzenia Komisji 2022/2513 Prezes ARiMR wskazał, że prezentowana przez stronę wykładnia nie znajduje potwierdzenia w literalnym brzmieniu przepisu, a także przy dokonaniu wykładni celowościowej art. 45 ust. 1 akapit trzeci ww. rozporządzenia. Przedmiotowy akapit w zakresie sformułowania "danego produktu na etapie świeżym w ciągu ostatnich trzech lat" należy bowiem czytać łącznie z warunkiem określonym w ust. 2 art. 45 rozporządzenia nr 2017/891. Prawodawca unijny w art. 45 ust. 1 lit. a w sposób w pełni świadomy wyznacza udział produktów wycofanych
w odniesieniu do całej wielkości produkcji sprzedanej przez Spółkę. Wydaje się zatem, że jeśli zamiarem unijnego prawodawcy byłoby wprowadzenie jeszcze innego sposobu ustalenia średniej ceny rynkowej EXW organizacji, niż co do całości sprzedanych produktów, to w sposób wyraźny zostałoby to wyodrębnione w art. 45 rozporządzenia nr 2017/891.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do utrzymania w mocy decyzji Dyrektora ARiMR
z [...] września 2023 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy finansowej w wysokości [...] zł.
Prezes ARiMR wyjaśnił przy tym, że prowadząc postępowanie odwoławcze
w zakresie wniosku strony dotyczącego pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za rok 2022, uwzględnił następujące dane stanowiące podstawę do wyliczenia należnej ww. pomocy dla Spółki, tj.:
- wysokość wydatków na działania zatwierdzone w P.O. na 2022 rok, w kwocie [...] zł,
- wysokość kosztów ogólnych zarządzania programem operacyjnym zatwierdzone
w P.O. na 2022 rok, w kwocie [...] zł,
- wysokość pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej zatwierdzonej na 2022 rok, w kwocie [...] zł,
- wysokość rzeczywiście poniesionych w 2022 r. wydatków na działania zakwalifikowane do objęcia pomocą finansową (max. 120% wydatków zatwierdzonych), w tym wydatki na bezpłatną dystrybucję, w kwocie [...] zł,
- wysokość kosztów ogólnych zarządzania programem operacyjnym na 2022 rok (max. 2% wydatków poniesionych), w kwocie [...] zł.
- wysokość wpłat na fundusz operacyjny,
- wnioskowaną kwotę pomocy finansowej, w wysokości [...] zł,
- limit pomocy finansowej w wysokości 4,6% wartości produktów sprzedanych w okresie referencyjnym, w kwocie [...] zł.
Biorąc pod uwagę powyższe, Prezes ARiMR stwierdził, że wyliczona
i przyznana kwota pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za 2022 r. dla Spółki wyniosła: [...] zł, na którą składa się:
- [...] zł * 60% = [...] zł (kwota pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego z tytułu poniesionych wydatków na działania
z wyłączeniem nieprzeznaczenia owoców i warzyw do sprzedaży),
- [...] zł * 100% = [...] zł (kwota pomocy finansowej z tytułu nieprzeznaczenia owoców i warzyw do sprzedaży przeznaczonych na bezpłatną dystrybucję),
- [...] zł * 60% = [...] zł (kwota pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego z tytułu poniesionych kosztów zarządzania P.O.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwota odmowy przyznania pomocy w wysokości [...] zł, stanowi różnicę pomiędzy wnioskowaną przez Spółkę kwotą pomocy
w wysokości [...] zł, a należną kwotą pomocy w wysokości [...] zł
([...] zł - [...] zł = [...] zł).
Pismem z [...] lutego 2024 r. Spółka reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata wniosła skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego co do poziomu kosztu instalacji fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp, uzasadnionego dla przyznania skarżącej pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego, o której mowa w art. 9a ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, i niesłuszne poprzestanie w tym zakresie na opinii biegłego mgr inż. Z. T., błędnie uznanej przez organ za wiarygodną, podczas gdy:
i. koszt instalacji fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp podlegał wcześniej badaniu przez biegłego w toku postępowania o zatwierdzenie funduszu operacyjnego skarżącego na 2022 r. i zatwierdzenie wysokości pomocy finansowej na 2022 r., zakończonego decyzją nr [...] wydaną przez Dyrektora ARiMR w dniu [...] grudnia 2022 r. (decyzja zatwierdzająca zmiany wysokości funduszu operacyjnego) i przedmiotowy wydatek został wówczas zatwierdzony w kwocie [...] zł, tj. takiej jak zgłoszona przez skarżącą w postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego,
ii. opinia biegłego mgr. inż. Z. T. oparta została na metodologii, która nie może prowadzić do ustalenia poziomu kosztu uzasadnionego (celowego, niezbędnego, zgodnego z przykazem gospodarności), bowiem metodologia ta zakłada uwzględnienie każdorazowo najniższych, możliwych do ustalenia przez biegłego cen dla każdej odrębnie z wycenianych pozycji, składających się na badany koszty inwestycji, a tym samym jako próg zasadności kosztu inwestycji przyjmuje koszt stricte minimalny, nie zaś koszt odpowiadający realiom rynku (który bynajmniej nie jest równoznaczny kosztowi najniższemu),
iii. metodologia, o której mowa powyżej pozostaje oderwana od zasad doświadczenia życiowego, jako że z gruntu szczególnie wysoce nieprawdopodobnym jest aby złożona w warunkach rynkowych oferta na wykonanie skomplikowanej instalacji - takiej jak rozpatrywana przez organ instalacja fotowoltaiczna o mocy 307,8 kWp, obejmowała wyłącznie minimalne, możliwe do znalezienia ceny każdego jednego komponentu owej instalacji; metodologia ta nie prowadzi więc do określenia kosztu realnego - możliwego do osiągnięcia w warunkach rynkowych,
iv. biegły oparł ostateczną wersję opinii na stawkach założonych w kosztorysie powykonawczym, które to w owym kosztorysie (sporządzonym na zlecenie skarżącej) zostały zaniżone wskutek błędu autora kosztorysu, a co skarżąca poprawiła (złożyła poprawiony kosztorys powykonawczy) i wyjaśniła jeszcze w toku postępowania przed organem,
b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. przez zweryfikowanie wydatku na instalację fotowoltaiczną o mocy 307,8 kWp na etapie postępowania w sprawie o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego, według kryteriów odmiennych, a przy tym bardziej surowych niż weryfikacja tego samego wydatku dokonana przed jego poczynieniem - na etapie postępowania w sprawie
o zatwierdzenie wysokości funduszu operacyjnego i zatwierdzenie wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej, co podważa zaufanie do władzy publicznej, przedstawiając jej działanie jako nieklarowne i niekonsekwentne,
c) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (w zw. z art. 5 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2021/2117 z dnia 2 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych, (UE) nr 1151/2012 w sprawie systemów jakości produktów rolnych
i środków spożywczych, (UE) nr 251/2014 w sprawie definicji, opisu, prezentacji, etykietowania i ochrony oznaczeń geograficznych aromatyzowanych produktów sektora wina i (UE) nr 228/ 2013 ustanawiające szczególne środki w dziedzinie rolnictwa na rzecz regionów najbardziej oddalonych w Unii Europejskiej), w zw. z art. 31 ust. 2 i ust. 3 pkt a) rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 2017/891 z dnia 13 marca 2017r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach,
a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (w zw.
z art. 1 pkt a) i b) rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 2022/2528 z dnia 17 października 2022 r. zmieniającego rozporządzenie delegowane (UE) 2017/891
i uchylającego rozporządzenia delegowane (UE) nr 611/2014, (UE) 2015/1366 i (UE) 2016/1149 mające zastosowanie do programów wsparcia w niektórych sektorach rolnych), w zw. z art. 26 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 2017/892 z dnia 13 marca 2017r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (w zw, z art. 1 pkt a) i b) Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2022/2532 z dnia 1 grudnia 2022r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) 2017/892 oraz uchylającego rozporządzenie (UE) nr 738/2010 i rozporządzenia wykonawcze (UE) nr 615/2014, (UE) 2015/1368 i (UE) 2016/1150 mające zastosowanie do programów wsparcia
w niektórych sektorach rolnych) oraz w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 7) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu przez błędną wykładnię:
i. polegającą na nietrafnym przyjęciu, że właściwy organ rozpatrujący wniosek uznanej organizacji producentów o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego, uprawniony jest odmówić uwzględnienia wydatku na działanie zatwierdzone w programie operacyjnym w takiej części, w jakiej wydatek ten przekracza poziom kosztu najniższego możliwego, podczas gdy z właściwych aktów prawa unijnego i krajowego wynika potrzeba uwzględnienia co do zasady wydatków faktycznie poniesionych,
ii. przejawiającą się w zweryfikowaniu wydatku na działanie zatwierdzone w programie operacyjnym (wydatek na instalację fotowoltaiczną o mocy 307,8 kWp) na etapie postępowania w sprawie o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego według kryteriów odmiennych, a przy tym bardziej surowych niż ocena tego samego wydatku dokonana przed jego poczynieniem - na etapie postępowania
w sprawie o zatwierdzenie wysokości funduszu operacyjnego i zatwierdzenie wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej, podczas gdy wykładnia dopuszczająca takie działanie organu prowadzi do zaprzeczenia roli weryfikacji dokonanej na owym wcześniejszym etapie ubiegania się przez organizacje producentów o pomoc finansową, a tym samym prowadzi do wniosków nieracjonalnych,
d) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 44 ust. 3 pkt 1) lit, a) i b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych przez błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że właściwy organ rozpatrujący wniosek uznanej organizacji producentów o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego, uprawniony jest odmówić uwzględnienia wydatku na działanie zatwierdzone w programie operacyjnym w takiej części, w jakiej wydatek ten przekracza poziom kosztu najniższego możliwego, podczas gdy wynikające z ustawy o finansach publicznych zasady czynienia wydatków publicznych (w tym oszczędność) nie oznaczają dopuszczalności wydatkowania wyłącznie na najniższym możliwym poziomie,
e) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 202Ir. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 przez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że właściwy organ rozpatrujący wniosek uznanej organizacji producentów o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego, uprawniony jest odmówić uwzględnienia wydatku na działanie zatwierdzone w programie operacyjnym w takiej części, w jakiej wydatek ten przekracza poziom kosztu najniższego możliwego, podczas gdy wynikające z tego przepisu zasady ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej nie ograniczają dopuszczalności wydatkowania środków unijnych do poziomu wydatku najniższego możliwego,
f) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 45 ust. 1 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 2017/891 z dnia 13 marca 2017r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013
w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców
i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2022/2513 z dnia 26 września 2022r. zmieniającego rozporządzenie delegowane (UE) 2017/891
w odniesieniu do maksymalnej kwoty wsparcia z tytułu wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji owoców i warzyw (w zw. z art. 1 pkt a) i b) Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 2022/2528 z dnia 17 października 2022r. zmieniającego rozporządzenie delegowane (UE) 2017/891 i uchylającego rozporządzenia delegowane (UE) nr 611/2014, (UE) 2015/1366 i (UE) 2016/1149 mające zastosowanie do programów wsparcia w niektórych sektorach rolnych) przez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że do wyliczenia średniej ceny rynkowej EXW organizacji producentów na etapie świeżym z ostatnich trzech lat dla produktu jakim jest jabłko, należy uwzględnić także jabłko przemysłowe (poniżej klasy II), podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że uwzględniać należy wyłącznie ceny dla jabłka klas: "ekstra", "I" oraz "II", tj. takiego, które w ogóle podlega wycofaniu z rynku
w celu bezpłatnej dystrybucji w ramach środków zapobiegania kryzysom i zarządzania w sytuacjach kryzysowych, a to wobec treści art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 oraz załącznika V Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 2017/892 z dnia 13 marca 2017r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (w zw. z art. 1 pkt a) i b) Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2022/2532 z dnia 1 grudnia 2022r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) 2017/892 oraz uchylającego rozporządzenie (UE) nr 738/2010 i rozporządzenia wykonawcze (UE) nr 615/2014, (UE) 2015/1368 i (UE) 2016/1150 mające zastosowanie do programów wsparcia w niektórych sektorach rolnych) w zw. z art. 3 ust. 2 i załącznikiem I część B część 1: "Norma handlowa dla jabłek" Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 z 7 czerwca 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie
w części w jakiej organ odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego na 2022 r., poprzedzającej tą decyzję decyzji wydanej przez Dyrektora ARiMR w dniu [...] września 2023 r., orzeczenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych. Nadto wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci:
a) decyzji nr [...] Dyrektora ARiMR z [...] grudnia 2022 r. dla wykazania faktu zatwierdzenia przez organ wydatku skarżącej na budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp w kwocie [...] zł (netto) na etapie postępowania
o zatwierdzenie funduszu operacyjnego skarżącej na 2022 r. i zatwierdzenie wysokości pomocy finansowej na 2022 r.,
b) wydruku korespondencji e-mail P. B. z [...] listopada 2023 r.,
c) wystąpienia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do Komisji Europejskiej z [...] grudnia 2023 r.,
d) pismo Komisji Europejskiej z [...] stycznia 2024 r.
dla wykazania faktu wątpliwości organu co do właściwego sposobu oszacowania współczynnika średniej ceny rynkowej EXW organizacji producentów na etapie świeżym dla jabłek, stanowiska urzędnika Komisji Europejskiej, L. B., że oszacowanie tego współczynnika powinno nastąpić z pominięciem cen jabłek przemysłowych (poniżej klasy II).
Dodatkowo skarżąca przedłożyła jako materiał poglądowy w sprawie w postaci:
- kopii artykułu prasowego J. B.pt. " Strach w agencji, której urzędnicy za rządów PiS wykończyli sadowników. Prokuratura wszczyna kolejne śledztwa", opublikowanego na portalu [...].pl [...] grudnia 2023 r.; wskazując przy tym, że
z materiału tego wynikają okoliczności, które muszą zostać odebrane jako wzbudzające najdalej idące wątpliwości co do rzetelności mgr inż. Z. T., opinia którego to pozostaje swoistym źródłem naruszenia praw skarżącej w sprawie niniejszej;
- kopii zawiadomienia o wszczęciu postępowania przygotowawczego w sprawie [...].
W obszernym uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że wadliwości zaskarżonej decyzji upatruje w:
1) braku należytego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, a to przez poprzestanie na opinii biegłego mgr inż. Z. T., podczas gdy zwłaszcza sama założona w tej opinii metodologia prima facie nie przystaje do kryteriów oceny, której poddany powinien zostać wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej; opinia ta powinna była zostać przez organ tym samym zdyskwalifikowana a poniesiony przez skarżącą wydatek (w zakresie działania 6.1) poddany weryfikacji
z wykorzystaniem wiedzy fachowej innego biegłego; wobec tymczasem nietrafnego uznania przez organ ww. opinii za wiarygodną i przydatną do wyjaśnienia sprawy, skarżąca doznała niesłusznego ograniczenia jej praw przez zaniżenie należnej pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej;
2) naruszeniu prawa materialnego, a to przez taką jego wykładnię, która doprowadziła organ do odmówienia przyznania pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej
w zakresie wydatku na działanie zatwierdzone w programie operacyjnym w takiej części, w jakiej wydatek ten choćby minimalnie przekracza poziom kosztu najniższego możliwego do ustalenia;
3) naruszeniu prawa materialnego, polegającym na błędnej wykładni przepisów,
a skutkującym przyjęciem przez organ nieprawidłowej wartości współczynnika średniej ceny rynkowej EXW organizacji producentów na etapie świeżym dla jabłek przeznaczonych przez skarżącego na bezpłatną dystrybucję i w ten sposób zaniżeniem należnej skarżącej kwoty pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej na działanie 8.1 Środki zapobiegania kryzysom i zarządzania w sytuacjach kryzysowych - przeznaczenie na bezpłatną dystrybucję.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za niezasadne.
W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł dodatkowo o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – pisma Komisji Europejskiej z 4 kwietnia 2024 r. dla wykazania faktu: stanowiska Komisji Europejskiej, że oszacowanie współczynnika średniej ceny rynkowej EXW organizacji producentów na etapie świeżym dla jabłek powinno nastąpić z pominięciem cen jabłek przemysłowych (poniżej klasy II).
Sąd na rozprawie w dniu [...] czerwca 2024 r. postanowił przeprowadzić dowody wskazane w skardze oraz w piśmie procesowym skarżącej z [...] kwietnia 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. W ramach rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że sąd administracyjny bada jedynie legalność decyzji organu administracji publicznej, a zatem czy w przypadku poddanej jego kontroli decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2024r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z [...] września 2023 r. nr [...], od której to odwołała się skarżąca
w zakresie, w jakim organ I instancji odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za rok 2022 w części - co do kwoty [...] zł.
Na wstępie zauważyć należy, że skarżąca zgodnie z ustaleniami organów obu instancji, jest uznaną organizacją producentów, o której mowa w art. 154 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007. Skarżąca jest w trakcie realizacji programu operacyjnego na lata 2020-2024, zatwierdzonego pierwotnie decyzją nr [...] wydaną przez Dyrektora ARiMR w dniu [...] grudnia 2019 r.
W niniejszej sprawie organy administracji działały w oparciu o następujące przepisy zarówno prawa unijnego jak i krajowego:
• rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s.671), (dalej: "rozporządzenie nr 1308/2013");
• rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2117 z dnia 2 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych, (UE) nr 1151/2012 w sprawie systemów jakości produktów rolnych i środków spożywczych, (UE) nr 251/2014 w sprawie definicji, opisu, prezentacji, etykietowania i ochrony oznaczeń geograficznych aromatyzowanych produktów sektora wina i (UE) nr 228/ 2013 ustanawiające szczególne środki
w dziedzinie rolnictwa na rzecz regionów najbardziej oddalonych w Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, s. 262), (dalej: "rozporządzenie nr 2021/2117");
• rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013
w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców
i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. Urz. UE L 138 z 25.05.2017, s. 4, ze zm.), (dalej: "rozporządzenie nr 2017/891");
• rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2022/2528 z dnia 17 października 2022 r. zmieniające rozporządzenie delegowane (UE) 2017/891 i uchylające rozporządzenia delegowane (UE) nr 611/2014, (UE) 2015/1366 i (UE) 2016/1149 mające zastosowanie do programów wsparcia w niektórych sektorach rolnych (Dz. Urz. UE L 328
z 22.12.2022, s. 70), (dalej: "rozporządzenie nr 2022/2528");
• rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2017/892 z dnia 13 marca 2017 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. UE L 138 z 25.05.2017, s. 57, z późn. zm.), (dalej jako: "rozporządzenie nr 2017/892"); .
• rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2022/2532 z dnia 1 grudnia 2022 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) 2017/892 oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 738/2010 i rozporządzenia wykonawcze (UE) nr 615/2014, (UE) 2015/1368 i (UE) 2016/1150 mające zastosowanie do programów wsparcia
w niektórych sektorach rolnych (Dz.U. UE L 328 z 22.12.2022, s. 80), (dalej: "rozporządzenie nr 2022/2532");
• ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2023 r. poz. 1318) (dalej: "ustawa o organizacji rynków");
• ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270) (dalej: "ustawa o finansach publicznych");
• ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199, z późn. zm.), (dalej: "ustawa o ARiMR").
Zgodnie z art. 9a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o organizacji rynków, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy ze względu na siedzibę organizacji producentów albo zrzeszenia organizacji producentów wydaje decyzje w sprawach przyznania organizacji producentów albo zrzeszeniu organizacji producentów pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego (pkt 3); corocznego rozliczania środków finansowych, o których mowa
w pkt 3 (pkt 4).
Na mocy art. 11 ust. 1 pkt 4, 5 i 7 ustawy o organizacji rynków, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej dyrektor oddziału regionalnego Agencji przeprowadza kontrole, m.in. realizacji działań ujętych w programach operacyjnych uznanych organizacji producentów lub ich zrzeszeń (pkt 4); w zakresie spełnienia warunków do przyznania i wypłacenia środków finansowych, o których mowa w art. 9a ust. 1 pkt 3 i 4, oraz sposobu ich wykorzystania, w tym zgodności z kryteriami uznania organizacji producentów, w roku, za który jest wypłacana pomoc finansowa (pkt 5);
w zakresie zgodności faktycznie poniesionych kosztów i wydatków z kwotami deklarowanymi we wnioskach o wydanie decyzji, o których mowa w art. 9a ust. 1 pkt 3
i 4 (pkt 7).
Środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla uznanych organizacji producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności, oraz w sposób celowy i oszczędny,
z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi są środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione wart. 5 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Równocześnie, zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, do środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), zalicza się środki na realizację wspólnej polityki rolnej. Finanse publiczne obejmują procesy związane zgromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem,
w szczególności rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.
Biorąc pod uwagę powyższe, organy administracyjne ARiMR są zobowiązane do przestrzegania ww. zasad i ich stosowania w ramach rozpatrywanych przez siebie spraw. W przypadku pojawienia się wtoku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej wątpliwości, co do zachowania zasad gospodarności, efektywności i oszczędności realizowanych
w ramach programu operacyjnego inwestycji, organ zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Zgodnie z art. 5 ust. 6 akapit pierwszy lit. c rozporządzenia nr 2021/2117, uznane organizacje producentów lub ich zrzeszenia w sektorze owoców i warzyw mające programy operacyjne, o których mowa w art. 33 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, zatwierdzone przez państwo członkowskie na okres wykraczający poza dzień 31 grudnia 2022 r., składają temu państwu członkowskiemu do dnia 15 września 2022 r. wnioski o dalsze obowiązywanie swojego programu operacyjnego aż do jego zakończenia na warunkach mających zastosowanie na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1308/2013.
W myśl art. 1 rozporządzenia nr 2022/2528 art. 2. lit. f)-m), art. 22-54, art. 56, art. 57 i art. 58, art. 59 ust. 7 i 8, art. 60-67, art. 76, art. 77 lit. a) oraz art. 78, art. 79 i art. 80 rozporządzenia delegowanego (UE) 2017/891 i załączniki I, II, III, IV i V do tego rozporządzenia uchyla się ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2023 r. Te uchylone artykuły
i załączniki stosuje się jednak nadal:
a) do poniesionych wydatków i dokonanych płatności związanych z operacjami zrealizowanymi przed dniem 1 stycznia 2023 r. w ramach programów wsparcia,
o których mowa w art. 32-38 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013;
b) do programów wsparcia w sektorze owoców i warzyw oraz do programów operacyjnych, które nadal funkcjonują aż do czasu ich zakończenia na warunkach obowiązujących w ramach rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 zgodnie z art. 5 ust. 6 lit.c) rozporządzenia (UE) 2021/2117 lub które państwa członkowskie zatwierdziły zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013 i rozporządzeniem delegowanym (UE) 2017/891 przed dniem 1 stycznia 2023 r.
Jednocześnie, zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 2022/2532 art. 2-21 i art. 25-35 rozporządzenia wykonawczego (UE) 2017/892 oraz załączniki I-VI do tego rozporządzenia uchyla się ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2023 r. Te uchylone artykuły
i załączniki stosuje się jednak nadal:
a) do poniesionych wydatków i dokonanych płatności związanych z operacjami zrealizowanymi przed dniem 1 stycznia 2023 r. w ramach programów wsparcia,
o których mowa w art. 32-38 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013;
b) do programów wsparcia w sektorze owoców i warzyw oraz do programów operacyjnych, które nadal funkcjonują aż do czasu ich zakończenia na warunkach mających zastosowanie na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 zgodnie z art. 5 ust. 6 lit. c) rozporządzenia (UE) 2021/2117 lub które państwa członkowskie zatwierdziły zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013 i rozporządzeniem (UE) 2017/891 przed dniem 1 stycznia 2023 r.
Na mocy art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013 organizacje producentów działające w sektorze owoców i warzyw lub ich zrzeszenia mogą utworzyć fundusz operacyjny. Fundusz ten jest finansowany:
a) ze składek pochodzących od (i) członków organizacji producentów lub samej organizacji producentów, lub (ii) zrzeszeń organizacji producentów ze składek opłacanych przez członków tych zrzeszeń;
b) pomocy finansowej Unii, która może zostać przyznana organizacji producentów lub ich zrzeszeniom, w przypadku, gdy przedstawią one program operacyjny lub częściowy program operacyjny, zarządzają nim i go wdrażają, na podstawie warunków, które zostaną przyjęte przez Komisję w drodze aktów delegowanych zgodnie z art. 37 i aktów wykonawczych zgodnie z art. 38.
W myśl art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013, fundusz operacyjny wykorzystywany jest wyłącznie do finansowania programów operacyjnych przedłożonych państwom członkowskim i przez nie zatwierdzonych. Zgodnie z art. 24 rozporządzenia nr 2017/891 Państwa członkowskie gwarantują, że organizacje producentów przestrzegają krajowych standardów rachunkowości opartej na kosztach, które umożliwiają niezależnym audytorom szybką identyfikację, sprawdzenie
i poświadczenie ich wydatków i dochodów.
Mając na uwadze powyższe, prawodawca krajowy w art. 9a ust. 13 ustawy
o organizacji rynków wskazał, że organizacja producentów i zrzeszenie organizacji producentów gromadzą środki funduszu operacyjnego na wyodrębnionym rachunku bankowym. Ponadto zgodnie z ust. 14 art. 9a ustawy o organizacji rynków, organizacje producentów i zrzeszenia organizacji producentów prowadzą rachunkowość w sposób umożliwiający:
1) identyfikację każdego wydatku i przychodu związanego z funduszem operacyjnym
w ramach poszczególnych działań określonych w programie operacyjnym;
2) identyfikację w systemie księgowym sprzedaży przez organizację producentów
i zrzeszenie organizacji producentów produktów pochodzących od członków oraz podmiotów niebędących członkami, z grupy produktów, ze względu na którą dana organizacja albo zrzeszenie organizacji producentów zostały utworzone".
Stosownie do art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013, unijna pomoc finansowa jest równa faktycznie wpłaconej kwocie składek, o których mowa w art. 32 ust. 1 lit. a) ww. rozporządzenia i jest ograniczona do 50 % faktycznie poniesionych wydatków.
Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 1308/2013, na wniosek organizacji producentów limit 50% przewidziany w ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia podwyższa się do 60% w przypadku, gdy program operacyjny lub jego część spełnia co najmniej jeden z warunków określonych w tymże artykule, w pkt. a) - g), a tj. m.in. w przypadku, gdy zgodnie z art. 34 pkt 3 lit. f) rozporządzenia nr 1308/2013 program operacyjny został przedstawiony przez organizacje producentów
w państwie członkowskim, w którym organizacje producentów wprowadzają do obrotu mniej niż 20% wyprodukowanych owoców i warzyw, z zastrzeżeniem spełnienia warunków określonych w art. 8a rozporządzenia nr 2017/892.
Na mocy art. 8a ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2017/892, na potrzeby zwiększenia limitu unijnej pomocy finansowej z 50% do 60% w przypadku programu operacyjnego lub jego części, odsetek produkcji owoców i warzyw sprzedanej przez organizacje producentów, o których mowa w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oblicza się dla każdego roku trwania programu operacyjnego jako część wartości produkcji sprzedanej przez organizacje producentów w danym państwie członkowskim w stosunku do łącznej wartości produkcji owoców i warzyw sprzedanej
w danym państwie członkowskim w okresie odniesienia określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia delegowanego (UE) 2017/891.
Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że istotą sporu są dwie kwestie:
1. wysokość poniesionych przez skarżącą kosztów zawartych w złożonym przez nią kosztorysie powykonawczym i dotyczącym inwestycji w postaci budowy farmy fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp na dachu budynku sortowni owoców strony - etap II, zlokalizowanej pod adresem [...], [...] B.D. oraz
2. wysokość niezakwalifikowanej do pomocy kwoty wydatków z tytułu nieprzeznaczenia owoców i warzyw do sprzedaży w ramach bezpłatnej dystrybucji oraz sortowania
i pakowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży, będących przedmiotem bezpłatnej dystrybucji, poniesionych na operacje zrealizowane od 1 kwietnia 2022 r.
W odniesieniu do pierwszej kwestii zarzuty skarżącej podniesione w treści skargi sprowadzają się w szczególności do konstatacji następujących problemów:
a) błędna (w ocenie skarżącej) metodologia przyjęta przy sporządzaniu opinii przez biegłego, mgr inż. Z. T. zakładająca, że poziomem odniesienia dla każdej jednostkowej ceny materiału, urządzenia itp. nabytego w ramach inwestycji, jak też samej robocizny, stała się wartość minimalna - najniższa jaką tylko biegłemu udało się ustalić wg różnych źródeł - co nie pozwala odzwierciedlić realiów rynkowych (według skarżącej zasady ochrony interesów finansowych UE nie ograniczają dopuszczalności wydatkowania środków unijnych do poziomu wydatku najniższego możliwego);
b) brak kwalifikacji biegłego mgr inż. Z. T. w zakresie kosztorysowania instalacji fotowoltaicznych;
c) w ocenie skarżącej koszt istotnej w sprawie instalacji fotowoltaicznej podlegał wcześniej badaniu w postępowaniu o zatwierdzenie funduszu operacyjnego skarżącej na 2022 r. i zatwierdzenie pomocy finansowej na 2022 r. i wówczas kryteria weryfikacji kosztorysu były odmienne od tych zastosowanych w niniejszej sprawie, a to jest mniej surowe.
W zakresie określenia wysokości poniesionych przez skarżącą kosztów związanych z ww. inwestycją, wskazać należy, że na zlecenie organu I instancji, została sporządzona przez ustanowionego w sprawie biegłego mgr inż. Z. T., opinia techniczna z [...] czerwca 2023 r., który sporządził ją na podstawie analizy kosztorysu powykonawczego strony, kosztorysu inwestorskiego z [...] sierpnia 2022 r., kosztorysu inwestorsko-weryfikacyjnego z [...] września 2022 r., aneksu do opinii technicznej z [...] września 2022 r. oraz specyfikacji technicznej zrealizowanej inwestycji
z [...] września 2022 r. Przedłożony przez skarżącą kosztorys powykonawczy sporządzony przez mgr inż. T. M. opiewał na kwotę [...]zł (wartość kosztorysowa robót).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wykorzystanie środka dowodowego jakim jest opinia biegłego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Ocena tych wyjaśnień następuje stosownie do art. 80 k.p.a. pod kątem logiczności i kompletności. Opinia biegłego jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
Zgodzić się należy z organami obu instancji, że opinia biegłego mgr inż. Z. T. została opracowana nie tylko w oparciu o założenia wynikające
z kosztorysu złożonego przez skarżącą i dostępnych katalogów cen robót budowlanych, ale także wskazuje na analizę rynku materiałów budowlanych w regionie wykonania inwestycji budowlanej (województwo m.). Wartość kosztorysowa robót określona przez biegłego kosztorysanta wyniosła [...] zł. W dniu [...] lipca 2023 r. skarżąca przesłała drogą elektroniczną poprawiony kosztorys powykonawczy,
w którym zmieniona została wartość kosztorysowa robót na wartość [...] zł, wyjaśnienia dotyczące inwestycji oraz dokumentację pomocniczą potwierdzającą przyjęte ceny. Biegły kosztorysant w wyniku analizy ww. dokumentacji złożonej przez skarżącą określił wartość kosztorysową robót na kwotę [...] zł netto.
W ocenie Sądu, przedstawiona przez biegłego opinia z [...] czerwca 2023 r., uzupełniona opinią z [...] sierpnia 2023 r. jest wiarygodna, logiczna, zupełna, kompletna, spójna oraz przekonująca i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości kosztów kwalifikowanych oraz wyliczenia należnej kwoty pomocy finansowej.
Słusznie zauważył organ odwoławczy, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, co powinna zawierać opinia biegłego. Jak podkreśla się w judykaturze, opinia oprócz konkluzji, powinna zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez danego biegłego, lecz także do innych dowodów zebranych w sprawie, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny (wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1452/97; wyrok NSA z 30 czerwca 1981 r., sygn. akt II SA 33/81; wyrok NSA z 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94).
Jak wynika z akt sprawy, biegły dokonał weryfikacji kosztorysu powykonawczego złożonego przez skarżącą, jak również specyfikacji technologicznej zrealizowanej inwestycji wraz z wyjaśnieniami do ww. specyfikacji oraz złożonej przez stronę informacji o stawkach robocizny kosztorysowej oraz cenach pracy sprzętu budowlanego (S. zeszyt [...] III kwartał 2022 r.). Biegły w sporządzonej Opinii technicznej z [...] czerwca 2023 r. podkreślił, że weryfikacji kosztorysu powykonawczego dokonał stosując składniki cenotwórcze wskazane w kosztorysie powykonawczym strony pomimo, że były niższe niż w bazie S., tj. stawka roboczogodziny - 22,59 zł, Kp (koszty pośrednie) - 65%, Z (zysk) - 10%.
Skarżąca po zapoznaniu się z ww. opinią techniczną oraz kosztorysem powykonawczym- weryfikacyjnym, w złożonym w dniu [...] lipca 2023 r. poprawionym kosztorysie wykonawczym, podniosła zastosowane stawki składników cenotwórczych, tj. podając stawkę roboczogodziny - 28,86 zł, Kp - 67,2% oraz Z - 11,1%.
Biegły kosztorysant w opinii technicznej z [...] sierpnia 2023 r. odniósł się do ww. zmiany stawek wyjaśniając, że ustalając wartość kosztorysową robót pozostawił składniki cenotwórcze z pierwotnego kosztorysu, ponieważ w jego ocenie wykonawca inwestycji oraz inwestor składając podpisy pod pierwotnym kosztorysem powykonawczym, zaakceptowali bazę cenową, tj. stawki r-g (roboczogodzina), Kp oraz Z, jako podstawę do wyliczenia kosztów inwestycji. W związku z tym, że pierwotnie wskazana baza cenowa nie przekraczała uśrednionych składników cenotwórczych, określonych w S. w III kwartale 2022 r. dla branży elektrycznej
w województwie m., biegły nie podważył możliwości wykonania przedmiotowej inwestycji za cenę niższą od uśrednionej, jednocześnie uzyskując zamierzoną jakość założoną w projekcie inwestycji. Uzasadnieniem dokonanej przez skarżącą zmiany składników cenotwórczych, m.in. r-g, była konieczność zatrudnienia wykwalifikowanego personelu, lokalizacja inwestycji oraz adres siedziby wykonawcy.
Słusznie wskazały organy obu instancji, że prawidłowe jest stanowisko biegłego kosztorysanta, iż uśredniona stawka r-g wynika z badań kosztów inwestycji realizowanych lub zrealizowanych w danym przedziale czasowym. Jednocześnie trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że jedynie wysoka wartość stawki r-g gwarantuje wykonanie inwestycji przez wyspecjalizowany personel. Ponadto, jak stwierdził biegły, dla wysokości stawki r-g nie ma znaczenia odległość lokalizacji inwestycji od stolicy województwa, a jedynie fakt czy inwestycja jest w granicach stolicy województwa czy poza jej granicami. Jednocześnie adres wykonawcy również nie ma najmniejszego znaczenia przy ustalaniu stawki roboczogodziny. Biegły przyjął podpisaną przez wykonawcę tej inwestycji Specyfikację technologiczną zrealizowanej inwestycji z [...] września 2022 r. jako dokument potwierdzający poniesione koszty przedmiotowej inwestycji. Sporządzona przez wykonawcę Specyfikacja techniczna zawiera ceny zastosowanych materiałów i urządzeń, natomiast wycenę montażu
i pomiarów ujęto w sposób zbiorczy (kpl. 1). Biegły w Opinii technicznej podkreślił, że
w przypadku pozycji kosztorysu powykonawczego: przewód 6 mm2 czarny układane
w listwach i kanałach elektroinstalacyjnych - kabel solarny 7,5 mm2, rury peszel o śr. do 20 mm układane na konstrukcji metalowej oraz przewody uziemiające i wyrównawcze
w kanałach mocowane przez przyspawanie do konstrukcji, które nie występują
w specyfikacji powykonawczej i przedwykonawczej, brak jest uzasadnienia racjonalności zastosowania wyceny ww. pozycji. W zakresie cen części materiałów
i urządzeń, których brak było w bazach S., biegły kosztorysant uznał ceny materiałów i urządzeń z ww. specyfikacji technologicznej, jako właściwe do weryfikacji kosztorysu powykonawczego. Ponadto biegły wskazał, że w sytuacji, gdy wartość materiałów w kosztorysie powykonawczym lub specyfikacji była wyższa od cen z bazy S., do kosztorysu weryfikacyjnego przyjmował ceny z bazy S., które to zdaniem biegłego odpowiadają cenie rynkowej.
Trafnie zauważył organ odwoławczy, że biegły miał za zadanie dokonać weryfikacji kosztorysu, m.in. w zakresie czy podane w nim ceny towarów i usług nie przekraczają faktycznej ich ceny rynkowej. Zatem nie mógł kwestionować cen produktów lub usług, które były niższe niż uznane przez niego za cenę rynkową, gdyż wartości tych produktów lub usług de facto mieściły się w granicy, jaką stanowiły ceny rynkowe.
W zakresie definicji ceny rynkowej należy zwrócić uwagę stanowisko zawarte
w orzecznictwie, że cenami rynkowymi uzasadniającymi przyznanie pomocy są zarówno maksymalne ceny rynkowe, jak i minimalne ceny rynkowe (por. wyroki WSA
w Warszawie z 24 lutego 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 925/15; z 26 września 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 430/18; z 5 października 2018 r., sygn. akt VIII SA/WA 448/18;
z 15 lipca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 917/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 35/18). Ponadto koniecznym jest podkreślenie, że biegły określając cenę rynkową bazuje na aktualizowanych bazach cenowych jak np. S., które
w sposób systemowy analizują zmiany cen na danym rynku, określając minimalną cenę za jaką można na danym terenie zakupić określone materiały oraz pracę.
Powyższe jak słusznie zauważył organ odwoławczy jest zgodne z zasadami wydatkowania środków publicznych, jakie zostały określone w ww. art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 2018/1046 oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, tj. zasady oszczędności i zasady efektywności, które w niniejszej sprawie sprowadzały się do osiągnięcia pełnych celów (tj. realizacji inwestycji) przy założeniu wykorzystaniu najefektywniejszych i najoszczędniejszych metod (tj. realizacji pełnej inwestycji przy wykorzystaniu najniższych cen, niezbędnych do jej realizacji). Tak więc nie można zarzucić biegłemu, że przyjęte przez niego w operacie technicznym ceny minimalne nie odpowiadały de facto najniższej cenie rynkowej, możliwej do osiągnięcia na danym rynku, tym bardziej, w ten sposób był m in. realizowana ww. zasada oszczędności
i efektywności.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zarzuty skarżącej
w odniesieniu do kompetencji i bezstronności biegłego mgr inż. Z. T. są bezzasadne. Podkreślić należy, że w doktrynie postępowania administracyjnego reprezentowane jest stanowisko, iż "Kodeks nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. Biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak
i niemający takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 176)." (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt- Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego). Powołany biegły mgr inż. Z. T. dysponuje niezbędną wiedzą w zakresie ocenianego przez niego kosztorysu powykonawczego "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 307,8 kWp na dachu budynku sortowni owoców R. sp. [...] - etap II", posiada niezbędne wykształcenie oraz uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń (nr upr. [...]), a także bardzo długie doświadczenie zawodowe w powyższym zakresie. Biegły w sporządzonej opinii technicznej wyraźnie wskazał powody przyjęcia lub nieuznania podanych przez skarżącą wartości materiałów i urządzeń w analizowanym kosztorysie powykonawczym. Wobec powyższego, słusznie uznał organ odwoławczy, że niezasadne było ponowne powoływanie biegłego w zakresie instalacji fotowoltaicznej, w celu sporządzenia przez niego opinii w zakresie kosztorysu powykonawczego.
Sąd podobnie jak organ odwoławczy nie widzi podstaw do podważania kwalifikacji biegłego czy zarzucania mu braku kompetencji, ponieważ w aktach sprawy jego kwalifikacje są wystarczająco wykazane. Poza tym - jak wynika z akt sprawy, treści odwołania i skargi - skarżąca nie miała do tego biegłego zastrzeżeń pod kątem braku wiedzy w zakresie instalacji fotowoltaicznych, kiedy opiniował w sprawie
o zatwierdzenie wysokości funduszu operacyjnego na 2022 r. (kosztorys z [...] sierpnia 2022 r.). Co więcej, zauważyć należy, że kwestia posiadania przez ww. biegłego kwalifikacji i wiedzy do oceny prac związanych z instalacją fotowoltaiczną była również już oceniona przez WSA w Warszawie sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 201/23 i również w sprawie inwestycji skarżącej (dot. nieprawomocnego wyroku z 13 września 2023 r. oddającego skargę strony).
Należy również zauważyć, że biegły kosztorysant w aneksie do opinii technicznej z [...] września 2022 r. wskazał, iż uwzględnił wyjaśnienia skarżącej jednakże dodał, że ostatecznie ceny będą zweryfikowane przy weryfikacji kosztorysu powykonawczego, po zakończeniu realizacji inwestycji, na podstawie specyfikacji technicznej powykonawczej, wycen potwierdzonych fakturami lub innymi dokumentami potwierdzającymi poniesione koszty.
Trafnie wskazał organ odwoławczy, że na etapie postępowania o zatwierdzeniu funduszu operacyjnego i zatwierdzeniu pomocy finansowej dokonuje się weryfikacji "planów" i "projektów", jakie podmiot zamierza wykonać. Natomiast na etapie przyznania pomocy organy administracyjne mają dopiero możliwość ostatecznej weryfikacji jakie faktycznie prace i w jaki sposób dana inwestycja został wykonana
i jakie faktycznie były koszty tych czynności i czy rzeczywiści były zasadne albo zasadne w określonej wysokości. Powyższe problemy były przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych w ramach pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw (tj. pomocy, która miała umożliwić również skarżącej stać się organizacją producentów owoców i warzyw). Wskazać w tym miejscu należy orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 895/16, zgodnie, z którym "(...) Zatwierdzony plan dochodzenia do uznania, co prawda zawiera wysokość planowanych wydatków na realizację danej inwestycji, ale należy rozumieć go jedynie jako limit wydatków, które nie mogą zostać przekroczone. Nie oznacza to w żadnym stopniu ilości wydatków, które faktycznie zostały poniesione przez Grupę."
W ocenie Sądu bezzasadne są podniesione przez skarżącą argumenty kwestionujące ustaloną przez organy administracji wysokość niezakwalifikowanej do pomocy kwoty wydatków z tytułu nieprzeznaczenia owoców i warzyw do sprzedaży
w ramach bezpłatnej dystrybucji oraz sortowania i pakowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży, będących przedmiotem bezpłatnej dystrybucji, poniesionych na operacje zrealizowane od 1 kwietnia 2022 r.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/2513 z dnia 26 września 2022 r. zmieniającego rozporządzenie delegowane (UE) 2017/891 w odniesieniu do maksymalnej kwoty wsparcia z tytułu wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji owoców i warzyw (Dz.U. L 326 z 21.12.2022, str. 6) W rozporządzeniu delegowanym (UE) 2017/891 art. 45 ust. 1 akapit czwarty otrzymuje brzmienie: "Suma kosztów sortowania i pakowania, o których mowa w art. 17 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego (UE) 2017/892, owoców i warzy w wycofanych z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji
i wymienionych w załączniku V do tego rozporządzenia, dodana do kwoty wsparcia
z tytułu wycofania z rynku, o którym mowa w akapicie pierwszym niniejszego ustępu, nie przekracza 80% średniej ceny rynkowej EXW organizacja producentów danego produktu na etapie świeżym w ciągu ostatnich trzech lat."
W konsekwencji zauważyć należy, że na etapie ustalania ogólnej kwoty wydatków z tytułu nieprzeznaczenia produktów do sprzedaży będących przedmiotem bezpłatnej dystrybucji, która zostanie uwzględniona we wniosku, w związku z wejściem w życie ww. rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2513, organizacje producentów zostały zobowiązane do złożenia "Szczegółowej kalkulacji średniej ceny rynkowej EXW organizacja producentów na etapie świeżym z ostatnich trzech lat dla produktu wycofanego z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji". Z załączonej przez skarżącą kalkulacji średniej ceny rynkowej EXW organizacji producentów na etapie świeżym
z ostatnich trzech lat dla produktu wycofanego z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji wynika, iż strona uwzględniła w niej jedynie jabłka deserowe, pomijając w wyliczeniach jabłka przemysłowe.
Zdaniem Sądu, ustalenie średniej ceny rynkowej polegające na wyliczeniu dla każdego roku z zadeklarowanych wartości produkcji sprzedanej z poszczególnych lat, średniej ceny za kilogram danego produktu (bez kosztów transportu), a następnie zsumowanie tak uzyskanych średnich cen jednostkowych danego produktu z trzech lat
i podzielenie przez 3 lata, zastosowane w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji, jest w pełni uzasadnione. Następnie z uzyskanej w ten sposób średniej ceny
z 3 lat wyliczono 80% jej wartości, która to wartość stanowi limit, o którym mowa w art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2513, tj. 2,00 zł/kg * 80% = 1,60 zł/kg.
W związku z powyższym, organy słusznie uznały, że zakwalifikowana do pomocy suma wydatków z tytułu nieprzeznaczenia owoców i warzyw do sprzedaży w ramach bezpłatnej dystrybucji oraz sortowania i pakowania owoców i warzyw nie przeznaczonych do sprzedaży będąca przedmiotem bezpłatnej dystrybucji, poniesiona na operacje zrealizowane do 1 kwietnia 2022 r., wyniosła [...] zł (1,60 zł/kg * [...] kg). Zatem kwota [...] zł stanowi koszt niekwalifikowany i wynika
z różnicy między kwotą zadeklarowaną do pomocy przez skarżącą, a kwotą zakwalifikowaną do pomocy ([...]zł).
Jak wynika ze skargi, skarżąca podtrzymuje stanowisko, zgodnie z którym w jej ocenie organ dokonał błędnej wykładni przepisu rozporządzenia delegowanego Komisji 2022/2513 przyjmując, że do wyliczenia kwoty wsparcia należy przyjąć również wartość sprzedaży jabłek poniżej drugiej klasy jakości, czyli jabłka przemysłowego. Zdaniem skarżącej na podstawie załącznika V, w związku z art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/892, w rozpatrywanej sprawie "danym produktem" jest jabłko w minimum II klasie jakości, tym samym do wyliczenia ceny należy brać pod uwagę wartość jabłka co najmniej II klasy jakości. Wobec powyższego w ocenie skarżącej, wartość jabłek poniżej II klasy jakości, tj. jabłka przemysłowe, których średnia cena z ostatnich trzech lat wynosi 0,45 zł/kg, to zupełnie inny produkt, a tym samym należy wyłączyć ich wartość przy ustalaniu średniej ceny ze sprzedaży.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w zakresie błędniej wykładni przepisu rozporządzenia Komisji nr 2022/2513 w ww. zakresie, trafnie organ odwoławczy wskazał, że prezentowana przez skarżącą wykładnia nie znajduje potwierdzenia w literalnym brzmieniu przepisu, a także przy dokonaniu wykładni celowościowej przepisu art. 45 ust. 1 akapit trzeci ww. rozporządzenia. Przedmiotowy akapit w zakresie sformułowania "danego produktu na etapie świeżym w ciągu ostatnich trzech lat" należy bowiem czytać łącznie z warunkiem określonym w ust. 2 art. 45 rozporządzenia nr 2017/891. Prawodawca unijny w art. 45 ust. 1 lit. a w sposób pełni świadomy wyznacza udział produktów wycofanych w odniesieniu do całej wielkości produkcji sprzedanej przez skarżącą. Zauważyć zatem należy, że jeśli zamiarem unijnego prawodawcy byłoby wprowadzenie jeszcze innego sposobu ustalenia średniej ceny rynkowej EXW organizacji, niż co do całości sprzedanych produktów, to w sposób wyraźny zostałaby to wyodrębnione w przepisie art. 45 rozporządzenia nr 2017/891.
Dodatkowo wskazać należy, że organy administracyjne ARiMR w zakresie interpretacji pojęcia współczynnika średniej ceny rynkowej EXW organizacji producentów na etapie świeżym dla jabłek, podtrzymują jego dotychczasowe rozumienie, które było wielokrotnie stosowane przy rozstrzyganiu spraw o analogicznym charakterze. Fakt zaś wystąpienia przez ARiMR do Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa
i Rozwoju Obszarów Wiejskich, jak zauważył Prezes ARiMR był efektem próśb m.in. skarżącej o potwierdzenie prawidłowości stanowiska przyjętego przez ARiMR
w powyższym zakresie. Podkreślenia wymaga również, że organy administracyjne co do zasady są niezależnie przy rozstrzyganiu spraw i nie są związane wykładnią prezentowaną przez jakiekolwiek inny organ.
Podsumowując powyższe, Sąd podziela w całości argumentację Prezesa ARiMR zawartą w odpowiedzi na skargę. Dokonana w niniejszej sprawie ocena zgromadzonego materiału dowodowego i zaskarżone rozstrzygnięcie, nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami, decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu i nie istnieją podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W związku z powyższym Sąd, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a., czyli skargę oddalił.