VIII SA/WA 213/22

VIII SA/Wa 213/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Mazur
Marek Wroczyński
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 2, art. 24 ust. 2a i 2b
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. S., K.R., M.K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 maja 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. S., M.K.i K.R., M.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. utrzymał w mocy decyzję Starosty P.z 18 lutego 2020 r. nr [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany podmiotowej w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej osoby właściciela działek nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
21 stycznia 2019 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek J. S. o weryfikację dokumentów i wykreślenie K.K. z rejestru wsi Ł. jako właściciela działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni ogółem 0,6700 ha. Do wniosku skarżąca załączyła:
1) postanowienie Sądu Powiatowego Wydz. Zam. w P. N. [...] z 16 kwietnia 1971 r. o dział spadku po P.K.,
2) postanowienie Sądu Rejonowego w P. [...] z 13 kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nabycia spadku po W. i J.K.,
3) decyzję Wójta Gminy w P. nr [...] z 25 stycznia 2018 r. o ustaleniu wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2018 r.
Według skarżącej, jej ojciec W.K., na mocy w/w postanowienia Sądu Powiatowego sygn. akt [...] o dział spadku, stał się właścicielem gospodarstwa, które następnie mocą postanowienia Sądu Rejonowego w P. sygn. akt [...] o stwierdzenie nabycia spadku, nabyli jego spadkobiercy – skarżąca i jej brat C.K..
Starosta P. 12 lutego 2019 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. MWINGiK w W. decyzją z 4 kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na konieczność poprawnego ustalenia stron postępowania oraz zapewnienie wszystkim czynnego udziału w postępowaniu.
Starosta P. decyzją z 29 lipca 2019r. nr [...] odmówił wprowadzenia żądanej zmiany. MWINGiK w W. decyzją z 28 października 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych dotyczących stron posiadających pełnomocnika.
Po rozpoznaniu wniosku oraz dokonaniu analizy materiału dowodowego Starosta P. decyzją z 18 lutego 2020 r. nr [...] odmówił wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dotyczącej wykreślenia K.K. jako właściciela działek ewidencyjnych nr [...] położonych w Ł. gm. P. i wpisanie w jego miejsce spadkobierców W.K. s. P., gdyż brak jest dokumentów prawnych potwierdzających, że P.K.był właścicielem przedmiotowych działek.
Starosta P. stwierdził, że w protokole ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi Ł. spisanym w dniach 21-22 listopada 1961 r., który następnie stanowił podstawę sporządzenia rejestru gruntów, w poz. 27 wpisano W. K. s. P. jako władającego działkami o numerach [...]. Natomiast mocą postanowienia Sądu w sprawie [...] spadek pozostały po P.K. zmarłym w 1931 r. Sąd przyznał na własność W.K.s. P.. W cyt. postanowieniu Sąd nie wyszczególnił numerów działek wchodzących w skład nabytego gospodarstwa, ale organ prowadzący wówczas ewidencję gruntów, wykreślił działki nr [...] z pozycji W.K. s. P. i przypisał je W.K. s. P., zmieniając jednocześnie formę władania z "władania" na "własność". Następnie postanowieniem z 17 maja 1991 r. sygn. akt [...] o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego, Sąd Rejonowy w P. stwierdził, że W. i J. małżeństwo K. nabyli z dniem 4 listopada 1971 r. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomość położoną we wsi Ł. składającą się z 7 działek, w tym działek oznaczonych numerami [...]. Organ wskazał, że podstawą wprowadzenia 19 grudnia 2018 r. zmiany danych dotyczących właściciela przedmiotowych działek w ewidencji gruntów był wniosek K.K. złożony wraz z kompletem dokumentów potwierdzających jego prawo własności do wskazanych działek.
Wobec powyższego Starosta P. uznał, że z dokumentów posiadanych w zasobie oraz przedłożonych przez J. S. nie wynika wprost, że P.K., a w konsekwencji również jego następcy prawni, są właścicielami działek ewidencyjnych o numerach [...] położonych we wsi Ł. w gminie P., natomiast prawo własności K. K. jest udokumentowane orzeczeniami sądu o uwłaszczeniu na przedmiotowe działki jego rodziców J. i W. małżonków K. oraz o stwierdzeniu nabycia po nich spadku, a także umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego oraz odpisem księgi wieczystej. Skutkiem tego odmówił aktualizacji w zakresie danych podmiotowych.
W/w decyzją z 28 maja 2020 r. nr [...] MWINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z 18 lutego 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że w sprawie zostały podjęte niezbędne działania do ustalenia podstaw prawnych danych ewidencyjnych dotyczących przedmiotowych działek, a ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego na chwile obecną pozwala zasadnie odmówić wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy jednocześnie wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku podjęcia działań na podstawie art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, mających na celu usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanie prawnym i uzyskania stosownego orzeczenia sądowego, nastąpiła aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych podmiotowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzuciła, iż nie zgadza się zarówno z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, jak również decyzją Starosty P.. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na brak wiedzy o przeprowadzonym przez K.K. uwłaszczeniu oraz na orzeczenia Sądów zapadłych w 1971 i 1972 roku, a dotyczących spornych działek. Skarżąca wskazała na brak samoistnego posiadania przez K.K. z uwagi na fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego przez jej rodziców.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu.
Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzkie sądy administracyjne uprawnione są do dokonywania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.
Po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji MWINGiK utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. odmawiającej wprowadzenia zmiany podmiotowej w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej osoby właściciela działek nr [...], położonych w Ł., gmina ., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa, o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2021 r. poz. 1990 ze zm.). Przepis art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zawiera definicję ewidencji gruntów i budynków (katastra nieruchomości). Zgodnie z jego treścią jest to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
Według art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. ewidencja obejmuje informacje dotyczące gruntów, tj. ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W ewidencji wskazuje się także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k.). Podmioty te na podstawie art. 22 ust. 2 p.g.k. obowiązane są zgłosić właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.k., podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:
1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
3) wyeliminowania danych błędnych.
Powyższe przepisy określają istotę ewidencji gruntów i budynków, którą jest zbieranie informacji o gruntach. Jak sama nazwa wskazuje, jej celem jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja pełni więc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., I OSK 1718/13). Kompetencje organów ewidencyjnych ograniczają się zatem rejestracji okoliczności ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. (por. wyroki NSA: z 27 października 1998 r., II SA 1094/98, z 18 marca 1999 r., II SA 1728/98 i z 19 kwietnia 2001 r., II SA 862/00).
Jak wynika z cyt. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wpisy w ewidencji stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o aktualne dokumenty takie jak: odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych czy wpisów dokonanych w księgach wieczystych. W przypadku żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków konieczność dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Złożenie stosownych dokumentów nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Jeżeli strona nie złoży odpowiednich dokumentów lub przedstawione przez nią dane nie uzasadniają wprowadzenia zmian - organ wyda decyzję odmowną (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 marca 2018 r. III SA/Kr 1499/17). Oznacza to, że regulacja Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie służy kwestionowaniu czy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Dochodzeniu oraz udowadnianiu praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością służą bowiem inne postępowania uregulowane przepisami prawa, w tym uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy powództwo o ustalenie albo o ochronę własności. Natomiast starosta jako organ ewidencyjny nie dokonuje merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty. Jest on jedynie uprawniony do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów.
Jak słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy działka ma uregulowany w księgach wieczystych stan prawny i taki też stan odpowiada zapisom w ewidencji gruntów to oznacza, że aby możliwe było wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów w aktualnym jej stanie, niezbędne jest przedłożenie dokumentów o jakich mowa w przepisach dot. prowadzenia ewidencji, nie istnieje zaś możliwość skutecznego żądania od organu badania stanu prawnego nieruchomości w oparciu o dane archiwalne, które w pewnym czasie zostały w ewidencji zastąpione danymi nowszymi. Starosta jako organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków nie posiada uprawnień do rozstrzygania poprzez wpisy do danych ewidencji gruntów o prawie własności nieruchomości ( wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. I OSK 829/13).
Kontrolowane przez Sąd postępowanie było prowadzone na wniosek, a nie z urzędu co oznacza, że aktualizacja danych zawartych w ewidencji mogła nastąpić wyłącznie po przedłożeniu przez zainteresowany podmiot dokumentów uzasadniających potrzebę aktualizacji w związku z nowym zdarzeniem prawnym. Nie jest natomiast możliwe dokonywanie zmiany danych w ewidencji gruntów na podstawie ponownej oceny materiałów archiwalnych. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca w toku prowadzonego na jej wniosek postępowania nie przedstawiła dokumentów uzasadniających dokonanie w ewidencji zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji kwestionowanych wpisów. Skarżąca nie uzasadniała konieczności zmiany wpisów w ewidencji nowymi danymi, lecz danymi archiwalnymi.
Trafnie wskazano bowiem w zaskarżonej decyzji, że dokumenty zasobu oraz przedstawione przez skarżącą nie wskazują wprost, że P. K., a następnie jego następcy prawni są właścicielami działek ewidencyjnych o numerach [...] położonych w Ł. gm. P.. Postanowienie Sądu o nabyciu spadku po P. K. nie określa numerów działek, z jakich składa się gospodarstwo nabyte z "D. Z. F. P.", której z kolei Sąd Rejonowy w P. V Wydział Ksiąg Wieczystych nie posiada. Dokumentami potwierdzającymi prawo podmiotowe nie mogą być natomiast przedstawione decyzje podatkowe, jak i podnoszone zarzuty nieprawidłowości, jakie w ocenie skarżącej i uczestników postępowania, wystąpiły na etapie uwłaszczeń gruntami. Zauważyć należy, że uczestnik K.K., składając 17 grudnia 2018 r. wniosek o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, legitymował się dokumentami potwierdzającymi jego prawo własności do działek [...] położonych w Ł., w tym odpisem z księgi wieczystej oraz uwierzytelnioną kopią umowy darowizny w formie aktu notarialnego z 12 lutego 1992 r. Powyższe dokumenty stanowiły zatem podstawę do wprowadzenia przez organ ewidencyjny zmian do bazy danych ewidencyjnych. W opisanych okolicznościach właściwa jest ocena organu odwoławczego, że żądanie skarżącej nie dotyczy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o nowe dokumenty, ale dokonanie, w oparciu o ponowną analizę uprzednio wydanych orzeczeń innych uprawnionych organów, korekty wpisów już dokonanych w przeszłości, które skarżąca uważa za niewłaściwe.
W tym miejscu należy mieć również na uwadze treść przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Nie budzi wątpliwości, że domniemanie to nie mogłoby być obalone w postępowaniu administracyjnym, gdyż prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r. I OSK 1318/21)
Na marginesie Sąd zauważa, że ewentualne dokonanie zmian własnościowych dotyczących przedmiotowych działek we właściwym trybie i uzyskanie stosownego orzeczenia w tym przedmiocie może stanowić przesłankę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych podmiotowych.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.