VIII SA/Wa 211/23

VIII SA/Wa 211/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 1131/23 - Wyrok NSA z 2024-01-26
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 26 ust. 2 1, art. 45,
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
art.19
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Centrum Nauki i Biznesu "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 stycznia 2023 r. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Centrum Nauki i Biznesu "[...]" Sp.
z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, strona) jest czynność Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent, organ dotujący) dotycząca ustalenia wysokości dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w [...] w 2023 r., należnej za styczeń 2023 r., wypłaconej skarżącej na rachunek bankowy 20 stycznia 2023 r.
Z akt administracyjnych sprawy (k. 1-10) wynika, że dotacja w wysokości 502,46 zł została naliczona na 194 słuchaczy, zgodnie ze złożoną przez szkołę informacją
z liczby uczniów, przy uwzględnieniu kwoty wynoszącej na 1 słuchacza 2,59 zł. Dokumentem wskazującym wysokość subwencji oświatowej przewidzianej na 1 ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej jest Metryczka subwencji oświatowej 2023 r., przekazana Gminie Miasta [...] z Ministerstwa Edukacji i Nauki (k. 13-14 akt administracyjnych). Podział części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 został dokonany w oparciu o rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2820, dalej: rozporządzenie z 2022 r.). Wysokość dotacji wypłaconej na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w [...] w styczniu 2023 r. w stosunku do ubiegłego roku uległa zmianie z uwagi na obniżenie wagi bazowej Sh z wartości 0,12 obowiązującej w 2022 r. do 0,005 obowiązującej
w roku 2023 (k. 12 i k. 14 akt administracyjnych).
Zdaniem skarżącej Prezydent dokonał błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej za styczeń 2023 r. w wymiarze niecałe 3 zł na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym, w sytuacji kiedy w 2022 r. taka dotacja kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie.
Skarżąca w skardze do sądu administracyjnego na dokonaną czynność Prezydenta dotyczącą ustalenia wysokości przedmiotowej dotacji oświatowej za styczeń 2023 r. zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
1) art. 26 § 2 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r.
o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082, dalej: u.f.z.o.)
w związku z art. 1 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 9, ust. 10, ust. 11, ust. 14, art. 10, art. 11
i art. 170 § 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, dalej: Prawo oświatowe) poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na
1 słuchacza w kwocie 2,59 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;
2) art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.
W konsekwencji skarżąca wniosła o:
1) stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w [...] w 2023 r.;
2) zasądzenie od Prezydenta kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie;
3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że od września 2018 r. do ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2023 r. poz. 984 t.j.) wprowadzono art. 10a, na podstawie którego podmioty prowadzące szkoły niepubliczne obowiązane są do zatrudnienia nauczycieli w oparciu o umowę o pracę. W takiej sytuacji nawet przy zastosowaniu dla zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy nauczyciela minimalnego wynagrodzenia, minimalny miesięczny koszt pracodawcy wynosi 4.204,75 zł. Oznacza to, że wysokość dotacji ustalona w kwocie 2,59 zł na jednego ucznia nie pokrywa nawet kosztu godziny pracy jednego nauczyciela. Ponadto mnogość nauczanych przedmiotów powoduje, że szkoła musi zatrudnić większą liczbę nauczycieli. Poza tym wysokość wynagrodzenia nauczyciela zależna jest od stażu pracy, stopnia awansu zawodowego, ogólnie jego kwalifikacji, co wymaga wyższych stawek wynagrodzenia, niż minimalna krajowa. Skarżąca wskazała również, że koszty, które musi ponieść szkoła w związku z coraz wyższymi cenami za energię elektryczną, ogrzewanie oraz konieczność korzystania z lokali spełniających wymagania określone przepisami prawa w zakresie bezpieczeństwa i higieny warunków pracy powodują, że dotacja w wysokości ustalonej przez Prezydenta stanowi tylko pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych, co prowadzi finalnie do przerzucenia całego ryzyka prowadzenia takiej działalności na szkołę oraz jest formą dyskryminacji szkół niepublicznych.
W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca podkreśliła, że nawet przy założeniu, iż koszty działalności będą rekompensowane poprzez wypłatę dotacji za efekt kształcenia 2 razy w roku, to bieżąca działalność szkoły będzie musiała zostać oparta o kredytowanie działalności publicznej i finansowanie szkoły zaliczkowo
z własnych środków. Skarżąca wskazała również na charakter działalności polegającej na prowadzeniu szkoły, która w związku z treścią art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego nie stanowi działalności gospodarczej. Zdaniem strony wysokość dotacji ustalona przez Prezydenta powoduje naruszenie art. 70 Konstytucji RP poprzez ograniczenia powszechnego i równego dostępu do wykształcenia oraz wolności wyboru typu szkoły. Zakwestionowała zasadność położenia przez organy władzy publicznej nacisku na promowanie szkół z wyższym poziomem zdawalności egzaminów zawodowych przez uczniów, co spowoduje, że część kosztów, które poniosła szkoła w toku kształcenia ucznia, nigdy nie zostanie wyrównana. Część z absolwentów nie podchodzi bowiem do egzaminów końcowych z różnych przyczyn osobistych, a ponadto polski system szkolnictwa nie wymaga matury do uzyskania wykształcenia średniego, a jedynie ukończenia liceum ogólnokształcącego.
W ocenie skarżącej fakt, iż stawka przyznanej dotacji jest zgodna z przepisami rozporządzenia z 2022 r. nie usprawiedliwia takiego rozstrzygnięcia, gdyż wprawdzie zadaniem organu nie jest dokonywanie oceny zgodności przepisów prawa z przepisami wyższego rzędu, jednak jest on zobowiązany do prawidłowej subsumpcji i stosowania przepisów właściwych do zastanego stanu faktycznego. Organ dotujący zobowiązany jest do rzeczywistego, a nie fikcyjnego finansowania działalności oświatowej szkół i żaden przepis rangi ustawowej nie wyłączył tego obowiązku. Kierując się zasadą hierarchiczności przepisów należało zatem przyjąć, że Prezydent powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Skarżąca podkreśliła, że uregulowania rozporządzenia z 2022 r. są sprzeczne z przepisami u.f.z.o., Prawem oświatowym oraz z Konstytucją RP.
W związku z tym organ dotujący zobowiązany był do niestosowania przepisów tego rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił szczegółowy sposób ustalenia wysokości dotacji należnej skarżącej. Ponadto wskazał, że dotacja została ustalona w oparciu o treść rozporządzenia z 2022
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności, badając dopuszczalność skargi, należy wskazać na ugruntowane w doktrynie stanowisko, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego
i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach
z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy [zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70].
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prawidłowość ustalenia dotacji oświatowej należnej skarżącej. Podstawą prawną zaskarżonej czynności była u.f.z.o., która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane
z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak akcentuje się
w orzecznictwie samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu,
w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu (por. wyrok WSA
w Rzeszowie z 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 310/20, publ. CBOSA).
Ponadto za uznaniem przekazania (wypłaty) dotacji za czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., świadczy również to, że czynność ta spełnia warunki wyżej wskazane, tj: - nie jest decyzją lub postanowieniem, - ma charakter indywidualny (odnosi się do konkretnego adresata – skarżącej), - podjęta została na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, - podjęta została w zakresie administracji publicznej,
w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania
z tego zakresu.
W ocenie Sądu skarga została wywiedziona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że czynność wypłaty dotacji za styczeń 2023 r. nastąpiła 20 stycznia 2023 r., dlatego skarga z 20 lutego 2023 r. (poniedziałek) została złożona z zachowaniem terminu ustawowego, zważywszy na treść art. 83 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Jeśli zatem dotacja została wypłacona skarżącej 20 stycznia 2023 r., to 30-dniowy termin do wniesienia skargi upływał 19 lutego 2023 r. (niedziela). Skarga została wniesiona 20 lutego 2023 r. (poniedziałek), a zatem
z zachowaniem ustawowego terminu (art. 83 § 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych w skardze.
Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że w styczniu 2023 r. organ dotujący dokonał zaktualizowania stawki dotacji na ucznia Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w [...] i ustalił, że do czasu aktualizacji kwoty dotacji miesięczna kwota na ucznia wynosi 2,59 zł. W skardze natomiast strona nie kwestionowała technicznej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku, uznając, że wyliczenia te są zgodne z rozporządzeniem z 2022 r. Zarzucała natomiast, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. W ocenie skarżącej takie działanie powoduje, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, stanowi przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych oraz prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia z 2022 r. są sprzeczne
z przepisami u.f.z.o. oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ dotujący nie był zobowiązany do stosowania tego aktu.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, że pomimo iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe. Zawarte bowiem w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle ww. przepisu można postawić tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza (tak jak każda inna) może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego.
Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2013 r.
w sprawie sygn. akt K 16/13 (publ. OTK-A 2013 Nr 9, poz. 135) użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział ten może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane
w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).
Zauważyć przy tym należy, że u.f.z.o. przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej.
Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ dotujący powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełniając ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pominąć w tym zakresie przepisy rozporządzenia z 2022 r. Zdaniem Sądu umyka jednak stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych, organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy.
W ocenie Sądu istotnym jest również i to, że przyjęty w obecnym rozporządzeniu z 2022 r., a kwestionowany przez skarżącą, sposób finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych finansowania w podziale na etapy kształcenia, było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych, postulowane niejako przez Najwyższą Izbę Kontroli, ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W istocie doszło zatem do zmiany sposobu finansowania, przy czym poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy, niemniej jednak poziom ten ostatecznie został uzależniony od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia.
W ocenie Sądu z tym właśnie systemem premiowania, uzależnionym od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia, skarżąca polemizuje. Argumenty podnoszone przez skarżącą stanowią jedynie wyraz jej negatywnej oceny zaistniałych zmian systemowych w zakresie sposobu finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych i jako takie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania. Celem
i zakresem postępowania sądowego nie jest bowiem ocena zasadności czy też celowości wprowadzonych zmian w zakresie finansowania zadań oświatowych,
a wyłącznie ocena prawidłowości ustalenia wysokości dotacji należnej skarżącej
w świetle obowiązujących regulacji prawnych.
Mając jednak na uwadze argumentację skargi, podkreślić przy tym należy, że to do organów prowadzących szkoły niepubliczne należy takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności
w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin".
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne. Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia z 2022 r., na podstawie którego została wyliczona dotacja przekazana skarżącej 20 stycznia 2023 r., wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe, odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin",
a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono bowiem z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy. Subwencja w takim przypadku obejmuje kwotę stałą na słuchacza, czyli miesięczną dotację oraz dodatkowo kwotę za tzw. efekt, czyli uzyskanie przez słuchacza świadectwa dojrzałości. Kwota miesięczna dotacji to wartość wynikająca z pomnożenia współczynnika (wagi dotacyjnej) Sh, który oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących się
w formie zaocznej, przez kwotę finansowego standardu A. Podobnie wyliczana jest dodatkowa dotacja za zdaną maturę, ale współczynnik jest inny. Zatem waga P13
o wartości 0,950 (95 proc.) zastąpiła wagę P12 o wartości 0,4 (40 proc.) z roku 2023
i z tego powodu kwota dotacji jest inna niż w roku 2022.
Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2267) kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego,
o których mowa w art. 7 ust. 1, oraz kwoty wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 2, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw, określa ustawa budżetowa. Głównym przepisem określającym wysokość dotacji na uczniów Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w [...] jest art. 26 ust. 2 u.f.z.o., który stanowi, że niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej dla takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Podział części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 został dokonany na podstawie rozporządzenia z 2022 r.,
a dokumentem wskazującym wysokość subwencji na 1 ucznia w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "[...]" w [...] w części oświatowej subwencji ogólnej jest Metryczka subwencji oświatowej 2023, przekazana organowi dotującemu do wykorzystania. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz załączonego do akt ww. dokumentu kwota dotacji na danego ucznia w ujęciu rocznym na rok budżetowy 2023 stanowi iloczyn finansowego standardu "A" i wskaźnika korygującego "Di" oraz współczynnika określonego dla danego ucznia przy statystycznej liczbie uczniów Ur,i.
W tym miejscu na uwagę zasługuje również art. 45 u.f.z.o., zgodnie z którym
w okresie od stycznia do kwietnia 2023 r. wysokość dotacji (w ujęciu rocznym) ustala się z uwzględnieniem kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w roku bazowym (tj. 2022), natomiast w okresie od 1 maja 2023 r. (ustawa budżetowa na rok 2023 została ogłoszona 8 lutego 2023 r.) –
w roku budżetowym (tj. 2023) z określeniem zasad wyrównania kwoty dotacji na ucznia od początku roku budżetowego. Tak więc ustalenie kwoty dotacji w pierwszych miesiącach roku budżetowego (tj. do czasu aktualizacji) ma na celu jedynie przejściowe uregulowanie wysokości dotacji, kiedy to jednostka samorządu terytorialnego nie otrzymała Metryczek subwencji oświatowych 2023.
Skarżąca nie podważyła sposobu obliczenia wypłaconej za styczeń 2023 r. dotacji dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w [...] w kwocie 502,46 zł jako iloczynu Standardu A (6081,3219) oraz wskaźnika Di (1,0212455152)
z roku 2022 oraz wagi bazowej Sh 0,005, obowiązującej w roku 2023 (w miejsce wagi bazowej z 2022 r. Sh 0,12). Z wyliczeń organu dotującego wynika, że po pierwszej aktualizacji (z uwzględnieniem standardu A oraz wskaźnika Di z 2023 r.) dotacja na 1 słuchacza ww. szkoły będzie wynosiła 2,93 zł, zamiast 2,59 zł. Sąd podziela stanowisko Prezydenta, że wartość wskaźnika Sh, który w 2023 r. uległ obniżeniu w stosunku do roku 2022, nie jest od niego zależna, ale wynika z wprost z Metryczki subwencji oświatowej 2023, w której wszelkie dane są ustalane przez Ministra Edukacji i Nauki na podstawie ww. rozporządzenia z 2022 r.
W ocenie Sądu przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ dotujący oparł się na obowiązujących w tym zakresie wyżej przywołanych przepisach prawa. Tym samym zarzut błędnego wyliczenia dotacji za styczeń 2023 r. jest dowolny i niczym nie poparty. Treść skargi nie precyzuje w żaden sposób na czym (w sensie technicznym) miałoby polegać błędne ustalenie przez organ dotujący wysokości należnej stawki dotacji i w istocie sprowadza się do polemiki
z obowiązującym obecnie systemem dotowania.
Dlatego należy uznać, że Prezydent nie naruszył prawa w stopniu skutkującym stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności dotyczącej ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]"
w [...] za styczeń 2023 r. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz u.f.z.o. i Prawa oświatowego.
Podkreślić przy tym należy, że skarżąca, mimo iż uważa, że organ dotujący był zobowiązany do uwzględnienia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijając w tym zakresie przepisy rozporządzenia
z 2022 r., to nie wskazała jednak, które konkretnie przepisy powszechnie obowiązujące organ ten powinien uczynić podstawą ustalenia (obliczenia) stawki dotacji. Pominięcie zapisów rozporządzenia z 2022 r. przy ustalaniu wysokości należnej dotacji (czego domaga się skarżąca) prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której brak byłoby jakichkolwiek norm wykonawczych pozwalających na ustalenie mechanizmu ustalenia wysokości tej dotacji. Pozostałyby jedynie normy o charakterze ogólnym, a strona
w skardze nie wskazała żadnego innego konkretnego mechanizmu ustalenia wysokości należnej jej dotacji.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.