VIII SA/Wa 204/23

VIII SA/Wa 204/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 13 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 32
art. 13k ust. 1 pkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 180
art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1lit. b
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189 a par 1 i 2, art. 189f, art. 8 par 1, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ) decyzją z 23 grudnia 2022 r., nr [...] działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a"), art. 13 ust. 1 pkt 3, ustawy
z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 dalej: u.d.p.) w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2021 r. poz.32 dalej: rozporządzenie w sprawie wysokości stawek), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 180 dalej: u.t.d.), nałożył na K. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej skarżący, użytkownik, strona) karę pieniężną w wysokości 1.500 zł. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o nr. rejestracyjnym [...] w dniu 25 stycznia 2022 r.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 25 stycznia 2022 r. o godz. 8:30 System Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (dalej: SPOE KAS) zarejestrował przejazd pojazdu samochodowego o wskazanym na wstępie numerze rejestracyjnym (rodzaj: ciągnik samochodowy) przez urządzenie kontrolne o nr identyfikacyjnym SPOE MOBILE VEHICLE MJK07, na odcinku drogi krajowej nr S[...] węzeł B.– węzeł B., w związku z czym organ stwierdził, że przedmiotowy pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi wskazanym w rozporządzeniu w sprawie wysokości stawek.
W wyniku dokonanej kontroli stwierdzono, iż w ww. pojazd został zarejestrowany w SPOE KAS. Z aktywnym kontem użytkownika powiązano urządzenie służące do uiszczania opłat elektronicznych, które zgłaszało konieczność poboru opłaty dla ww. sekcji płatnej powiązanej z wykrytym pojazdem. Ponadto ustalono, iż w chwili przejazdu na koncie użytkownika typu przedpłaconego nie znajdowały się środki umożliwiające pokrycie należnej opłaty.
Na podstawie danych zawartych w okazanym podczas kontroli dowodzie rejestracyjnym ustalano, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekroczyła 12 000 kg.
W oparciu o dane zgromadzone w materiale dowodowym organ ustalił, iż na dzień odnotowania naruszenia odpowiedzialnym był podmiot korzystający z drogi tj. skarżący.
Mając na uwadze stwierdzone naruszenie, zawiadomieniem z 24 października 2022 r. (doręczonym stronie 2 listopada 2022 r.) GITD wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu.
Pismem z 14 listopada 2022 r. (data wpływu do organu) strona złożyła wyjaśnienia wskazując, że system poboru opłat w okresie początkowym zawierał dużo błędów oraz brak było możliwości natychmiastowego doładowania konta przy jego niskim saldzie. Natomiast znajdujące się w pojeździe urządzenie nie informuje użytkowników o konieczności doładowania konta.
Wszczęte postępowanie zakończyło się wydaniem 23 grudnia 2022 r. decyzji
o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł.
W jej uzasadnieniu organ wskazał, że okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest, że pojazd, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, poruszał się w dniu 25 stycznia 2022 r. po płatnym odcinku drogi krajowej, zaś
z poczynionych ustaleń jednoznacznie wynika, iż za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ na koncie jego użytkownika w systemie SPOE KAS nie znajdowały się dostępne środki na pokrycie należnej opłaty. Tym samym doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. W oparciu o informacje z SPOE KAS organ ustalił, że 20 stycznia 2022 r. o godz. 8.28 na koncie użytkownika nie znajdowały się dostępne środki pieniężne, a saldo na moment naruszenia wynosiło – 1.063, 45 PLN.
GITD wskazał, że obowiązkiem skarżącego jest kontrolowanie ilości środków na koncie przed rozpoczęciem przejazdu, aby zapewnić prawidłowe wnoszenie opłat za przejazd. Dla kont przedpłaconych wymagane jest posiadanie środków na opłacenie przejazdu, zaś w przypadku ich braku należy niezwłocznie je uzupełnić przed rozpoczęciem przejazdu. Ponadto strona miała możliwość uniknięcia odpowiedzialności administracyjnej poprzez zastosowanie regulacji określonych w art. 13ic ust. 1b i 1c u.d.p. Jak wykazało przeprowadzone postępowanie skarżący nie skorzystał z tej możliwości poprzez wykorzystanie naliczenia deklarowanego, wskazując trasę przejazdu, numer rejestracyjny oraz uiszczając opłatę zgodnie z obowiązującą stawką. W konsekwencji zdaniem organu nie sposób mówić o zachowaniu należytej staranności i zadośćuczynieniu formalno-prawnym wymogom określonym w ustawie.
Odnosząc się do wyjaśnień strony, że zarejestrowany przejazd miał charakter incydentalny, organ wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg publicznych uzależniony jest od dopuszczalnej masy całkowitej lub rodzaju pojazdu (autobusy), natomiast nie ma na niego wpływu dotychczasowe korzystanie z systemu
e-TOLL w sposób nie generujący naruszeń. Organ ustalił również, że w dniu powstania naruszenia nie odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu Elektronicznego Systemu Poboru Opłat oraz urządzenia kontrolnego infrastruktury przydrożnej. Nie były również prowadzone żadne prace serwisowe, które mogłyby uniemożliwić korzystanie
z kont użytkowników oraz funkcjonalności z tym związanych.
Zdaniem GITD, nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 189e kpa (w związku z działaniem siły wyższej) lub art. 189f § 1 pkt 1 kpa (w związku ze znikomą szkodliwością czynu).
Na powyższą decyzję GITD skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego tj. art, 13 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art.13k ust, 1 pkt 1, art, 13k ust. 4 u.d.p. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie,
a w konsekwencji uznanie przez organ I instancji, że zasadne jest wymierzenie kary
w wysokości 1.500,- zł na właściciela pojazdu, który poruszał się po drodze krajowej pojazdem samochodowym bez uiszczenia opłaty elektronicznej;
2. przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania w mojej sprawie, tj. art. 7 kpa, art. 8 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
3. zasad postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ zasadności przesłanek nałożenia kary pieniężnej w kontekście tzw. przepisów ogólnych dotyczących stosowania przepisów u.d.p.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Rozwijając postawione zarzuty skarżący wskazał, że jako właściciel pojazdu oraz urządzenia elektronicznego nie został w jakikolwiek sposób poinformowany i niskim stanie konta oraz o braku środków na koncie. Nie dostał żadnej informacji drogą e-mail ani drogą telefoniczną. W ocenie skarżącego nie powstało żadne oznakowanie pionowe umożliwiające wybranie innej drogi przed wjazdem na drogę płatną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik organu złożył dokumentacje obrazującą stan konta
(wydruk z sytemu KAS) strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym
w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych,
w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z obowiązku tego zwolnione są jedynie pojazdy Sił Zbrojnych, określonych służb państwowych oraz zarządców dróg (art. 13 ust. 3a u.d.p.). Z kolei z art. 13ha ust. 1 u.d.p. wynika, że powyższe opłaty (zwane opłatami elektronicznymi) są pobierane za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 13ha ust. 6 u.d.p. Rozporządzeniem tym jest rozporządzenie Rady Ministrów z 22 marca 2011 r., które – stosownie do jego § 2 – określa w załączniku nr 1 i załączniku nr 2 drogi krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Zgodnie natomiast z art. 13i ust. 3 u.d.p., podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Na wysokość opłaty elektronicznej ma wpływ m.in. kategoria pojazdu, którym wykonywany jest przejazd. Z art. 13ha ust. 2 u.d.p. wynika bowiem, że opłatę elektroniczną ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu. Wspomniane kategorie pojazdów ustawodawca określił w art. 13ha ust. 3 u.d.p. W świetle tego przepisu, kategoria 1 obejmuje pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, kategoria 2 – pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton, zaś kategoria 3 – autobusy.
Stosownie do treści art. 13k ust. 1 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1500 zł - w pozostałych przypadkach. Natomiast art. 13k ust. 4 u.d.p. wskazuje, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza się właścicielowi albo posiadaczowi albo użytkownikowi pojazdu albo korzystającemu z drogi, który nie jest właścicielem, posiadaczem albo użytkownikiem pojazdu. Karę tę nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 13k ust. 9 u.d.p.). Do jej wymierzenia właściwy jest GITD, co wynika z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) u.t.d., który stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań
i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego – w sprawach związanych z kontrolą uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Z powyższych przepisów wynika, że przejazd pojazdów określonych kategorii po wskazanych w rozporządzeniu RM z 22 marca 2011 r. drogach publicznych lub ich odcinkach podlega opłacie elektronicznej, która może być uiszczana za pomocą zainstalowanego w pojeździe urządzenia oferowanego przez podmiot pobierający opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat. Wysokość tej opłaty zależy m.in. od kategorii pojazdu. W szczególności stawka opłaty za kilometr dla pojazdu kategorii 1 (tj. pojazdu o dmc większej niż 3,5 t, ale mniejszej niż 12 t) jest niższa niż stawka dla pojazdu kategorii 2 (tj. pojazdu o dmc co najmniej 12 t). Na kierującym pojazdem ciąży obowiązek ustawienia właściwej kategorii pojazdu na urządzeniu do poboru opłat znajdującym się w pojeździe. Za niedopełnienie tego obowiązku GITD w drodze decyzji administracyjnej nakłada karę pieniężną. Wysokość tej kary wynosi 750 zł, jeśli przejazd był wykonany pojazdem innym niż zespół pojazdów o łącznej dmc powyżej 3,5 t złożonym z samochodu osobowego o dmc nieprzekraczającej 3,5 t oraz przyczepy. Kara ta może zostać nałożona na kierującego pojazdem tylko za jedno naruszenie stwierdzone podczas jednej doby. Dodatkowo
z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że warunkiem nałożenia kary pieniężnej za uchybienie związane z uiszczaniem opłaty elektronicznej jest ustalenie, że płatny odcinek drogi publicznej był prawidłowo oznakowany tabliczką T-34, informującą, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznakowanym pobiera się opłatę elektroniczną (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1934/15).
Obowiązkiem organu w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego konieczne było ustalenie, czy:
– po pierwsze ustalenie, czy przedmiotowy pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi, a jeśli tak, to czy odcinek ten był prawidłowo oznakowany,
– po drugie czy pojazd ten był wyposażony w urządzenie viaBOX służące do uiszczania opłaty elektronicznej,
- po wtóre pojazd zaliczał się do jednej z trzech kategorii pojazdów, których przejazd po drodze publicznej wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, a jeśli tak, to czy kierujący pojazdem ustawił na urządzeniu viaBOX właściwa kategorię pojazdu.
W związku z powyższym wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są zobligowane do rozstrzygania sprawy z poszanowaniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) jak i zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a). W myśl zasady praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ odpowiedzialny jest za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. W myśl zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. organ powinien podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a ustalając istotne dla sprawy okoliczności, powinien brać pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzasadniając powody dla których dał wiarę poszczególnym dowodom,
a innym odmówił. Zasady te powinny być respektowane przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dokonał ustaleń i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77
§ 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik postępowania.
W odniesieniu do powyższego, zauważenia wymaga, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż pojazd skarżącego, którego masa całkowita przekraczała 3,5 tony, poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej.
Tymczasem w aktach administracyjnych, brak jest informacji od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad potwierdzających, że płatny odcinek drogi publicznej, którą poruszał się pojazd skarżącego był prawidłowo oznakowany tabliczką T-34. Nie wynika nawet, aby organ czynił jakiekolwiek ustalenia w powyższym zakresie.
Z protokołu kontroli mobilnej wynika, że naruszenie obowiązku miało miejsce na odcinku Węzeł B.– Węzeł B. będącym częścią odcinka płatnego wskazanego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, których pobiera się opłatę elektroniczną. Pojazd poruszał się naczepą.
GITD całkowicie pominął w prowadzonym postępowaniu zwrócenie się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o udzielenie informacji potwierdzających, że płatny odcinek drogi publicznej, którą poruszał się pojazd skarżącego był prawidłowo oznakowany tabliczką T-34. Organ nie przedstawił także żadnych dodatkowych informacji w zakresie umieszczania znaku T- 34, poza stwierdzeniem w decyzji cyt.: "okolicznością bezsporną jest fakt, że ww. pojazd, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony poruszał się w dniu 25 stycznia 2022 r. po płatnym odcinku drogi krajowej".
Skarżący kwestionuje oznakowanie pionowe umożliwiające wybranie innej drogi przed wjazdem na drogę płatną. Nie mniej powyższy argument skarżącego nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy było brak włączenia w poczet materiału dowodowego wydruku z systemu SPOE KAS dotyczącego skarżącego. Jak wynika z protokołu kontroli mobilnej, pojazd zarejesrtowany w SPOE KAS, powiązane OBE zgłoszone do naliczania opłat przypisane do aktywnego konta bilingowego, brak środków na koncie przedpłaconym. Przedłożenie stosownego wydruku z systemu KAS dopiero na rozprawie skutkowało tym, że skarżący składający w niniejszym postępowaniu wyjaśnienia pozbawiony był możliwości zapoznania się z tym istotnym materiałem dowodowym.
Wydaje się to o tyle ważne, że strona skarżąca w piśmie procesowym podnosiła uwagi odnoszące się do pobierania środków, doładowania konta, czy zasad funkcjonowania systemu poboru środków.
Okoliczność powyższa – brak załączenia w poczet materiału dowodowego wydruku z systemu SPOE KAS, uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się do powyższego dowodu i naruszyło niewątpliwie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Niespornym w sprawie jest, iż przed wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie organ miał także obowiązek dokonania oceny, czy
w konkretnej sprawie znajdują zastosowanie przepisy działu IVA k.p.a., w tym normy przewidujące odstąpienie od nałożenia kary w przypadku ziszczenia się wskazanych
w nich przesłanek. Możliwość odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o dział IVA k.p.a. także w sprawach dotyczących braku należnej opłaty elektronicznej w trybie u.d.p.
w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budziła też wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym sprawę (vide: wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1856/18 oraz z 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 130/19, także uchwała NSA z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21).
Sąd uznał za prawidłowe stanowisko GITD, że nie było podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a., który stanowi, że w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Ani z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ani z oświadczeń Skarżącego nie wynika, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nastąpiło wskutek działania siły wyższej. Okoliczności powołane przez skarżącego w zakresie prawidłowej obsługi urządzenia zamontowanego w pojeździe nie może być uznana za działanie siły wyższej, a więc zdarzenie niespodziewane, których skutkom nie można było zapobiec.
Należy również wskazać, że wysokość kary pieniężnej, która została nałożona na skarżącego, przepis art. 13k ust. 3 pkt 2 u.d.p. określa w sposób sztywny. Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, z tego też względu przesłanki wartościowania kary pieniężnej wynikające z art. 189d kpa, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji nie można mówić o naruszenia przez GITD art. 189d k.p.a.
Należy jednak szerzej wyjaśnić treść i wykładnię przepisów działu IVA k.p.a.
Zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi że: "W przypadku uregulowania
w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
– przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."
Powołany przepis został dodany do kpa z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie
z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVA – Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany art. 189a, a także art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVA k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21, z treści art. 189a § 2 k.p.a., obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną
z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają (por. P. Majczak, Uwagi na tle kodeksowej regulacji kar administracyjnych, AuWr, Wrocław 2017, s. 73). Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Należy też podkreślić argument natury systemowej – przepisy działu IVa k.p.a. są unormowane
w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny
i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu w/w ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjnych w powołanej wyżej uchwale zwracał również uwagę, iż w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), a w konsekwencji zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (szerzej uchwała NSA III OPS 1/21).
Zgodnie z treścią § 1 art. 189f k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Jak wynika natomiast z § 2 art. 189 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:.1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów
o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (tak § 3 art. 189f kpa).
Powołany przepis przewiduje zatem cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie: -) gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa; -) gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna; -) gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe
i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna; -) w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów,
o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2 k.p..a, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).
Mając na uwadze, iż w ustawie o drogach publicznych nie zawarto żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w przedmiotowej sprawie oraz kierując się treścią zasad ogólnych przedstawionych w dziale IVa k.p.a., organ administracyjny winien w sposób szczególny zbadać zasadność wymierzenia kary w przedmiotowej sprawie gdzie w ramach jednej kontroli stwierdzono kilka naruszeń w badanym okresie. W świetle klarownej treści art. 13k ust. 6 u.d.p. (tj. maksymalnie jedna kara za naruszenia w czasie jednej doby) zaznaczyć należy, że okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie przy ocenie przesłanek działu IVa k.p.a., bowiem tutaj organ ma możliwość i obowiązek ocenić daną sprawę w jej całościowym ujęciu uwzględniającym cel wymierzanej kary oraz motywy wprowadzenia obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej.
W ocenie Sądu w sprawie, w której mamy do czynienia z ujawnieniem wielu naruszeń w ramach jednej kontroli w kontekście powołanego działu IVa k.p.a., zwrócić należy uwagę na funkcje kar pieniężnych określanych w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazują komentatorzy podstawowym celem kar pieniężnych nie jest represja czy retrybucja w drodze wyrównywania win czy odpłaty, lecz ochrona porządku prawnego (patrz. kom. do art. 189 J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Warszawa 2023). Tym samym uzyskaniu porządku prawnego sprzyjać ma oddziaływanie prewencyjne indywidualne i generalne wobec sprawcy deliktu administracyjnego. Okoliczność ta
w świetle nałożenia wielu indywidualnych kar w oparciu o czyny wskazane stronie na skutek jednej kontroli wykazującej jednorodzajowe naruszenie jest kwestią kluczową dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o dział IVa k.p.a.
W ocenie Sądu, niektóre z okoliczności podnoszonych przez Skarżącego powinny zostać ocenione przez GITD w ramach analizowania, czy zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 lub § 2 k.p.a. Bez wnikliwego rozważenia przez organ takich okoliczności nie można mówić
o dochowaniu zasady zaufania do organów władzy publicznej określonej w art. 8 § 1 k.p.a. ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.") oraz zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. ("Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.").
Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie GITD naruszył art. 8 § 1, art. 11 i art. 189f k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym kontekście nie można pominąć okoliczności, że zarówno naruszenie, za których popełnienie nałożono karę administracyjną w niniejszej sprawie, jak
i kilka innych naruszeń, które - zostały ujawnione przez organ w trakcie jednej kontroli mobilnej w dniu 20 kwietnia 2022 r. W trakcie tej kontroli z systemu elektronicznego poboru opłat pobrano informacje o incydentach (naruszeniach) polegających na braku środków na koncie przedpłaconym. Brak jest informacji organu o wszczętych innych postepowaniach administracyjnych skutkujących nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego. Nie ulega wątpliwości Sądu, że m.in. w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy usprawiedliwione jest zastosowanie art. 189f § 1 lub § 2 k.p.a., czyli odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa
i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa ewentualnie czy usprawiedliwione może być odstąpienie od nałożenia kary po przedstawieniu dowodów usunięcia naruszenia prawa.
W ocenie Sądu, za co najmniej przedwczesne należy natomiast uznać wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko GITD, że w sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprawdzie, że GITD co do zasady (hipotetycznie) dopuścił możliwość zastosowania tego przepisu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wprowadzenia prawidłowych danych do urządzenia służącego do uiszczania opłaty elektronicznej, jednak w swej ocenie pominął szersze okoliczności sprawy w postaci stwierdzenia w ramach jednej wstecznej kontroli wielu naruszeń.
Odnośnie oceny przesłanek przepisu art. 189f § 1 k.p.a. podnieść trzeba, iż wprawdzie ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy nie, jednakże – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 marca 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 70/22) –
w piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że:
1. w tym zakresie można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2018, nr 6. s. 23-32); z kolei z art. 115 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U.
z 2022 r., poz. 1138 ze zm.) wynika, że przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia;
2. oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (por. A. Wróbel, komentarz do art. 189f kpa [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022), a zatem wagi i okoliczności naruszenia prawa;
3. przy ocenie wagi naruszenia prawa należy kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne
w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując że jeżeli konkretne naruszenie prawa:
- wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna,
- wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna,
- wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J. G. Firlus, komentarz do art. 189f k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019).
W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że nie ma możliwości wydania decyzji
o innej treści niż ta, wysokość nakładanych kar pieniężnych za konkretne naruszenia jest wyraźnie oznaczona w art. 13k u.d.p.
Stanowisko GITD wyrażone w decyzji świadczą o przyjęciu przez ten organ błędnej wykładni art. 189f k.p.a., co naruszało również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nieprawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie
z którym, nie można mówić o znikomej wadze naruszenia, skoro opłaty elektroniczne mają na celu zapewnienie środków na zadania związane z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej. Zdaniem Sądu, taka argumentacja nie jest trafna, ponieważ co do zasady każdy obowiązek administracyjnoprawny, którego naruszenie jest zagrożone karą pieniężną, ma na celu ochronę określonego dobra publicznego, a mimo to w art. 189f § 1 k.p.a. ustawodawca przyjął, że od nałożenia kary pieniężnej należy odstąpić
w razie spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Argumentacja przyjęta przez GITD prowadzi w istocie do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nigdy nie będzie mogło nastąpić w odniesieniu do naruszenia obowiązków związanych
z uiszczaniem opłat elektronicznych, co nie jest zgodne ogólnym z założeniem ustawodawcy przyjętym w art. 189f § 1 k.p.a.
Wskazana wyżej, prawidłowa wykładnia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. determinuje zakres okoliczności faktycznych, jakich organ administracji powinien dokonać, aby możliwa była zgodna z prawem ocena, czy naruszenie prawa przy popełnianiu deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną było znikome. Zdaniem Sądu, mając na uwadze tę wykładnię należy przyjąć, że przy ocenie znikomości naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f k.p.a. należy uwzględnić okoliczności popełnienia naruszenia, wagę naruszonych obowiązków, motywację sprawcy naruszenia, częstotliwość niedopełnienia przez sprawcę wcześniej (tu - przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej). Obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie oraz dokonania oceny zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego spoczywał na GITD.
Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji GITD nie przeanalizował w ogóle, czy tego rodzaju okoliczności mogą uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary,
a w konsekwencji nie weryfikował, że zachodziły one w tej sprawie. Zasadniczym naruszeniem jest jednak tutaj okoliczność, iż GITD przy analizie spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pominął okoliczność, że: 1) zarówno do naruszeń, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, jak i kilku innych naruszeń obowiązku wynikającego z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., dokonanych przez skarżącego, co do których również wszczęto postępowania administracyjne
w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych – doszło w takich samych okolicznościach faktycznych, 2) organ informację o wszystkich tych uchybieniach pobrał w tym samym momencie (w trakcie kontroli mobilnej) z systemu elektronicznego poboru opłat, 3) za wszystkie te naruszenia (do których dochodziło w okresie kilku miesięcy) GITD wymierzył w zbliżonym czasie kilka administracyjnych kar pieniężnych. Taka pełna weryfikacja powinna nastąpić w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Wskazując natomiast na brak rozważań organu co do oceny przesłanek przepisu art. 189f § 2 i 3 k.p.a. wskazać trzeba, iż w kontekście prewencyjnego charakteru kary pieniężnej ocena zasadności skorzystania z tej konstrukcji prawnej uwarunkowana jest osiągnięciem celów administracyjnej kary pieniężnej. Oczywiście nie można powiedzieć, że stronie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o zastosowanie tej instytucji jednakże organ nie może dowolnie uchylić się od rozważań w tym zakresie. Zważywszy na ujawnienie się wielu naruszeń w ramach jednej kontroli organu administracyjnego rozważyć trzeba, czy wielokrotne ukaranie w ramach wszystkich postępowań wszczętych w oparciu o jedną kontrolę z 20 kwietnia 2022 r., mimo fizycznej odrębności rozpoznawanych spraw, nie przekroczy w sposób istotny celu tej kary. Jeżeli bowiem organ uznałby, iż po wymierzeniu części kar pieniężnych spełniona zostałaby przesłanka celowości, a strona usunęłaby naruszenie prawa, wówczas organ w oparciu o treść art. 189f § 3 k.p.a. winien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Organ powinien rozważyć czy doszło do "usunięcia naruszenia prawa", zatem zdarzeń, które maja miejsce po naruszeniu.
Podzielając poglądy Trybunału Konstytucyjnego, który na przykład
w uzasadnieniu wyroku z 1 marca 1994 r. o sygn. U 7/93 (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 30), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r. o sygn. P 19/06; OTK-A 2007/1/2), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 marca 2010 r. o sygn. P 9/08; OTK-A 2010/3/26, odnośnie do charakteru administracyjnych kar pieniężnych, Sąd uznał, że GITD przy analizie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pominął to, że kara administracyjna ma charakter przede wszystkim prewencyjny, gdyż jej zasadniczym celem jest skłonienie konkretnego podmiotu, który narusza prawo administracyjne (prewencja indywidualna), jak i innych potencjalnych sprawców deliktów administracyjnych (prewencja ogólna), do przestrzegania norm administracyjnoprawnych. W ocenie Sądu, trudno mówić o prewencyjnym charakterze kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia popełniane
w okresie kilku miesięcy, a stwierdzane "hurtowo" przy okazji kontroli mobilnej - przez pobranie informacji o tych naruszeniach z systemu elektronicznego poboru opłat, które to informacje przez kilka miesięcy w tym systemie były umieszczone i nie spotkały się
z niezwłoczną reakcją GITD.
W ocenie Sądu, naruszenie przez Skarżącego obowiązku z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. powinno spotkać się z możliwie niezwłoczną reakcją organu administracji mającego kompetencję do kontroli wykonania obowiązków związanych z uiszczaniem opłaty elektronicznej. Taka reakcja (w postaci administracyjnej kary pieniężnej) realizowałaby prewencyjną funkcję kary administracyjnej, co potencjalnie powstrzymałoby skarżącego od popełnienia kolejnych naruszeń zapisanych w systemie elektronicznego poboru opłat. Natomiast nakładanie - wskutek jednorazowego pobrania informacji o naruszeniach, do których miało dojść w okresie kilku miesięcy - kilku kar pieniężnych nie realizuje prewencyjnej funkcji kary, lecz jest w zasadzie wyłącznie represją, która w okolicznościach takich, jak opisane w niniejszym wyroku, powinna zostać uznana na nieproporcjonalną.
Końcowo dodać należy, że ustawa o drogach publicznych oraz kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ z jednej strony obowiązek nałożenia kary z uwzględnieniem kryterium dobowego oraz z drugiej strony obowiązek oceny możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdy waga naruszenia jest znikoma lub cel kary zostanie osiągnięty (art. 189f k.p.a.). Tym samym organ winien ustalić, przy ocenie wielu naruszeń wykrytych w ramach jednej kontroli, pewne obiektywne kryterium dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary
w badanej sprawie i zależnie od przyjętej podstawy, podobnie jak uczynił to obecnie, dokonać indywidualnej oceny przesłanek z art 189f k.p.a. przy uwzględnieniu faktu dokonania jednej kontroli co wywołało przecież bezpośredni wpływ choćby na ocenę realizację celów kary. W ocenie Sądu w oparciu o przepisy działu IVa k.p.a. organ administracyjny określając pewne obiektywne kryterium ponownie rozpoznając sprawę niniejszą w kontekście pozostałych spraw wszczętych w ramach jednej kontroli, mając na uwadze wagę naruszenia oraz cele kary, dokonać będzie mógł odmiennej oceny
w ramach rozpoznawanych spraw. Taka wykładnia art. 189f k.p.a. pozwoli na obiektywną ocenę zdarzenia uwzględniającą adekwatne określenie kary za popełnione przez skarżącego naruszenia.
Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Uchybienie, którego dopuścił się GITD, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ, uwzględniając prawidłową wykładnię art. 189f kpa, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a następnie go ocenił, to mógłby dojść do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Ponownie rozpoznając sprawę, GITD uwzględni ocenę prawną wyrażoną
w niniejszym wyroku, a także:
- uzupełni materiał dowodowy w sprawie, umożliwiając skarżącemu zapoznanie się z wydrukami z systemu Poboru Opłaty Elektronicznej SPOE KAS,
- uzupełni materiał dowodowy o informację dotyczącą tabliczki T- 34 dotyczącej płatnego odcinka drogi krajowej,
- przeanalizuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście okoliczności, które są istotne w świetle przyjętej wyżej wykładni art. 189f k.p.a.,
a w razie potrzeby uzupełni tenże materiał dowodowy,
- rozważy, czy związana m.in. z naruszeniami stwierdzonymi w tej sprawie okoliczność skumulowanej reakcji na szereg naruszeń, których miał się dopuścić skarżący w okresie kilku miesięcy – uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w tej sprawie, skoro kara taka pełnić ma w pierwszej kolejności funkcję prewencyjną, której realizacja nie musi wymagać wymierzania aż kilkudziesięciu kar pieniężnych.
Ze wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od GITD na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi.