VIII SA/Wa 200/24

VIII SA/Wa 200/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 420/24 - Postanowienie NSA z 2024-08-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 83 ust. 3, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r. Nr [...], Wojewoda [...] (dalej Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania S. D. i M. G., od decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] z 12 grudnia 2022 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tj. wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową na nieruchomości położonej przy ul. M. w R. na działce nr ew. [...] obręb: [...]-K., ark. [...]):
umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia 12 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą
w W. (dalej także: Inwestor) wnioskiem z 24 sierpnia 2022 r. wystąpiła
o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] obręb: [...] -K. położonej przy ul. M. w R. Do wniosku dołączono niezbędne dokumenty.
Decyzją Nr [...] z 12 grudnia 2022 r., Prezydent Miasta R. (dalej: organ I instancji) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tj. wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową na nieruchomości położonej przy ul. M. w R. na działce nr ew. [...] obręb: [...]-K., ark. [...]).
Odwołanie od ww. decyzji wniosła S. D. i M. G.
Wojewoda [...] decyzją [...] z dnia 13 marca 2023 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 12 grudnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od powyższej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z 13 marca 2023 r. odwołujące złożyły sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 317/23, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia 13 marca 2023 r.
Po wyroku Sądu, Wojewoda pismem z dnia 12 października 2023 r., znak: [...], zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz wezwał skarżące do wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.
M. G. pismem z 10 listopada 2023 r., udzieliła odpowiedzi na powyższe, natomiast druga skarżąca S. D. nie udzieliła odpowiedzi na pismo Wojewody.
Rozpoznając sprawę po wyroku WSA, mając na względzie stanowisko Sądu, organ odwoławczy wywiódł, iż M. G. w piśmie z dnia 10 listopada 2023 r., wskazała na naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3, art. 68 ust. 1, art. 74 ust. 1-4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 122a ust. 1, art. 141 ust. 1-2, art. 144 ust. 1-3, art. 152 ust 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska w związku z rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, § 1 pkt 1-2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku, art. 222 § 2, art. 144, art. 439, art. 23, art. 24 § 1-2, art. 160 i 165 ustawy kodeks kamy.
Wojewoda wyjaśnił, że legitymację strony do wniesienia odwołania od decyzji należy co do zasady oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Zgodnie
z dyspozycją art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.
Interes prawny oparty jest na przepisach prawa materialnego, z których wynikać musi norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego (decyzji). Cechą interesu prawnego jest to, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny
i sprawdzalny obiektywnie w określonej sprawie oraz musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu zgłaszającego.
Podniósł jednak, że w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 p.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane
w art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specjalis w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Zatem dopiero wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu.
Wojewoda zaznaczył, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. W związku z tym stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić
w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Podkreślił przy tym, że nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o takie oddziaływanie na nieruchomość, które będzie ograniczało jej zagospodarowanie wbrew obowiązującym przepisom. Niezbędne staje się wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym prawem budowlanym ze względu na powstanie projektowanej zabudowy
Celem regulacji zawartej w art. 28 p.b. było zatem przesądzenie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem.
Jak zaznaczył organ odwoławczy, istotne znaczenie w sprawie znajduje nowelizacja przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu RM
z 2019 r., dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071, dalej: "rozporządzenie zmieniające". W wyniku nowelizacji z dniem wejścia przepisów nowelizacyjnych w życie tj. z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z 2019 r., dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz o określonych wartościach równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, w związku z czym ww. instalacje nie zaliczają się już do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wobec powyższej nowelizacji przedsięwzięcia te nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Oznacza to, że w sprawie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, w którym postępowanie nie zostało zakończone, stosuje się przepisy rozporządzania RM z 2019 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Prowadzi to do zawężenia kręgu stron postępowania, ponieważ w obecnym ramach prawnych nie ma potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego.
Analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia jak zaznaczono w decyzji, że
w otoczeniu obiektu żadnych budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi na obszarach stref, w których może wystąpić gęstość mocy pola elektromagnetycznego
o poziomie wyższym niż dopuszczalne, co nie daje podstaw do stwierdzenia, że obszar oddziaływania obiektu będzie obejmował inne nieruchomości oprócz działki, na której planuje się zrealizować inwestycję. Zgodnie z treścią § 314 rozporządzenia MI z 2002 r. budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych projektowanych anten sektorowych będzie wynosić; 800, 900, 1800/2100 oraz 2600 MHz. Promieniowanie takie może występować tylko
w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. W projekcie budowlanym na rysunkach przedstawiono rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne dla pochylenia minimalnego i maksymalnego dla anten sektorowych - w azymucie 0°, 115°, 220°
w odległościach 7,51 m, od anteny, przy maksymalnym (czyli najbardziej niekorzystnym) pochyleniu wynosi około 57 m n.p.t. Rozkład pól nie wykracza poza działkę inwestycyjną.
W ocenie Wojewody Skarżące nie wskazały na żadne inne normy przepisów prawa materialnego administracyjnego, które wskazywałby na ograniczenie ich praw do zabudowy nieruchomości. Sam bowiem fakt położenia działki skarżącego w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji, kiedy nie jest ona narażona na ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne, nie pozwala na uznanie go za stronę postępowania w świetle art. 28 ust. 2 p.b.
W odpowiedzi na argumenty odwołania wyjaśnił, że kwestia uciążliwości
i obniżenia komfortu życia związanego z budową projektowanego budynku, zaliczana jest do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi jedynie określone roszczenia cywilnoprawne. Również żaden przepis prawa budowlanego nie uzależnia wydania pozwolenia na realizację inwestycji od tego czy spowoduje ona powstanie uciążliwości w postaci hałasu, czy też wzmożonego ruchu samochodowego.
Konkludując Wojewoda wyjaśnił, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. skutkuje na podstawie – art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa i umorzenie postępowania odwoławczego pomimo że skarżąca powinna być w sprawie stroną, co wykazała w toku postępowania;
2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania, albowiem pominięto przytoczone okoliczności z pisma z dnia 10.11.2023 r.;
3. art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie, zupełnie nie odnosząc się do podniesionych okoliczności w ww. piśmie z dnia 10.11 2023 r które dowodzą, że skarżąca powinna być stroną w sprawie;
4. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenie sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego;
5. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3, 4, 5 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 2 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art..77 § 1 k.pa. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, albowiem Organ nie przywołał nawet wszystkich przepisów, które Skarżąca wskazała w piśmie z dnia 10.11.2023 r. jako przepisy, z których wywodzi istnienie obszaru oddziaływania;
6. art 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane (dalej określanej jako; p.b.") w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty, akcentując naruszenie przepisów postępowania, które zdaniem Skarżącej są poważne i stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Ponadto w dalszej części uzasadnienia Skarżąca przytoczyła obszerne fragmenty orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie swoich twierdzeń.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań
i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa
w rozpoznawanej sprawie.
Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia 29 grudnia 2023 r., Nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 12 grudnia 2022 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno- budowlany oraz udzielającej - na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. - pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tj. wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową na nieruchomości położonej przy ul. [...] w R. na działce o nr ew. [...]
Zatem rozstrzygnięcie Wojewody ma zatem charakter formalny. Zakończyło ono postępowanie ze skutkiem wobec podmiotu wnoszącego odwołanie bez rozpoznania merytorycznego, gdyż sprowadzało się na przekonaniu Wojewody, że Skarżąca nie była uprawniona do złożenia odwołania. Do wniosku takiego organ odwoławczy doszedł po wyroku WSA w Radomiu w sprawie VIII SA/Wa 317/23, przeprowadzając uzupełniające postępowanie administracyjne z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.
Kluczowe w sprawie okazało się ustalenie czy Skarżącej przysługiwał status strony w prowadzonym postępowaniu.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że zaskarżona decyzja Wojewody zawiera rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, jest to bowiem decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ w toku czynności wstępnych Wojewoda stwierdził, że podmioty, które wniosły odwołanie, nie posiadają statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tego powodu organ odwoławczy nie przystąpił do rozpatrzenia istoty sprawy oraz nie badał czy decyzja organu I instancji jest poprawna procesowo i prawidłowa merytorycznie. Taki stan sprawy wpływa na zakres kognicji Sądu w ten sposób, że przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję organu odwoławczego, w której stwierdzono, że skarżąca nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej udzielenie pozwolenia na budowę. Z tego powodu również Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, nie może dokonać weryfikacji zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ kwestia ta znajduje się poza zakresem rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej.
Przesłanką decydującą o możliwości przypisania konkretnemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy ma on interes prawny warunkujący udział w tym postępowaniu, którego wszczęcia się domaga, lub to, czy postępowanie wszczęte z urzędu lub na wniosek innej osoby dotyczy jego interesu prawnego. Legitymacja do działania jest taką kwalifikacją podmiotu, której oceny dokonuje się nie in abstracto, lecz zawsze na gruncie konkretnej sprawy, w związku
z potrzebą odpowiedzi na pytanie, czy określony układ stosunków faktycznych
w kontekście norm materialnych tworzy sprawę rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym i czy konkretny podmiot korzysta z determinowanego prawem materialnym uprawnienia do występowania w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie jako osoba, której sfery prawnej ma ono dotyczyć. Na gruncie art. 28 k.p.a. termin "strona" obejmuje swoim zakresem zarówno te osoby, z których inicjatywy postępowanie zostało wszczęte, jak i wszystkie te, które wzięły lub powinny w nim wziąć udział z uwagi na to, że dotyczyło ono ich interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego jest związane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą, potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny
i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Istnieje więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Treść pojęcia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. O interesie prawnym strony decyduje to, czy w konkretnym postępowaniu zmierza do zrealizowania lub ochrony prawa podmiotowego. Podmiot, któremu przysługują określone uprawnienia bądź który jest obciążony określonymi obowiązkami, ma interes prawny w tym, aby jego uprawnienia nie zostały uszczuplone, a obowiązki nie uległy rozszerzeniu. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień
i wniosków oraz środków zaskarżenia (H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2023, s. 250 i n. wraz z powołanymi tam orzeczeniami sądów administracyjnych).
Pojęcie strony doznaje jednak ograniczenia w przepisach Prawa budowlanego.
Przechodząc do meritum wskazać należy, że ograniczenia prawne kręgu stron postępowania prowadzonego w sprawie udzielania pozwolenia na budowę zostały trafnie opisane w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z art. 28 ust. 2 p.b., stronami
w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowano
w art. 3 pkt 20 p.b. Przepis ten w brzmieniu mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, przez obszar oddziaływania obiektu, traktował teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.
Z uwagi na bardzo ogólną definicję przyjmuje się, iż pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.
Szczególna regulacja przywołanego przepisu nakazuje wykładać go ściśle, a nie rozszerzająco (por. NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. II OSK 1242/20 oraz
z dnia 19 stycznia 2023 r. II OSK 2535/21, CBOSA). Oznacza to, że dopiero wprowadzenie w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego ograniczeń związanych z przepisami odrębnymi, traktować należy jako przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania. Tym samym dla przyznania przymiotu strony postępowania konieczne jest ustalenie przez organ, że w związku z realizacją inwestycji właściciel innej nieruchomości dozna ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie swojej nieruchomości, przy czym ograniczenia te wynikać muszą z konkretnego przepisu prawa. W związku z realizacją inwestycji musi więc wystąpić rzeczywiste ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Jak wyjaśnił NSA
w przywołanym wyżej wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. obszaru oddziaływania nie można utożsamiać z każdym obszarem, na którym odczuwalne będą niekorzystne skutki realizacji określonej inwestycji. Dlatego nawet ustalenie, że planowana inwestycja powodować będzie określone uciążliwości (np. hałas, kurz) nie decyduje samo w sobie o statusie strony właścicieli na nie narażonych.
W świetle art. 28 ust. 2 p.b. nie wystarczy też samo przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony
w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tylko bowiem przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają legitymację procesową strony określonemu podmiotowi, który zgłaszając swoje żądanie powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania prawa może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną danego podmiotu, to nie można mówić o jego interesie prawnym.
Analizując ustalenia organu odwoławczego oraz zarzuty skargi, wskazać należy, że organ nie naruszył art. 28 ust. 2 p.b. w związku z art. 3 pkt 20 p.b. Oceniając interes prawny skarżącej prawidłowo określił przepisy odrębne istotne dla ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego zamierzenia. Słusznie wskazał, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję i inne cechy charakterystyczne projektowanego obiektu oraz uwzględniając sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w jego otoczeniu, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należy zaliczyć przede wszystkim, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, ustawę - Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych
w środowisku. W tak zakreślonych ramach właściwie zauważył brak podstaw do przyznania Skarżącej interesu prawnego w sprawie.
Omawiając powyższą regulację należy zwrócić uwagę na nowelizację przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu RM z 2019 r.
Wskazana nowelizacja dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wywołała skutki w zakresie stosowania przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do inwestycji polegających na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej. W następstwie uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest obecnie ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że nie jest obowiązkowe z mocy prawa sporządzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ani też właściwy organ nie może w drodze postanowienia nałożyć obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Zgodnie z art. 71 ust. 1-2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Istotne jest, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Ponieważ jednak, jak już wyżej wskazano, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest obecnie ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięcie tego rodzaju nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej telefonii komórkowej jest elementem projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu oraz podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.
Jak wskazano powyżej zmiana przepisów skutkowała de facto stanem prowadzącym do zawężenia kręgu stron postepowania, ponieważ w obecnym stanie prawnym nie ma potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego. Zauważenia tu wymaga, że
w otoczeniu obiektu Inwestora nie ma żadnych budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi na obszarach stref, w których może wystąpić gęstość mocy pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalne, co nie daje podstaw do stwierdzenia, że obszar oddziaływania obiektu będzie obejmował inne nieruchomości oprócz działki, na której planuje się zrealizować inwestycję.
Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 1024 r. poz.54) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez uzycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Zgodnie z projektem budowlanym zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych projektowanych anten sektorowych będzie wynosić: 800, 900, 1800/2100 oraz 2600 MHz.
Jak prawidłowo wskazał Wojewoda zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego.
W projekcie budowlanym na rysunkach przedstawiono rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne dla pochylenia minimalnego i maksymalnego dla anten sektorowych - w azymucie 0°, 115°, 220°
w odległościach 7,51 m, od anteny, przy maksymalnym (czyli najbardziej niekorzystnym) pochyleniu wynosi około 57 m n.p.t. Rozkład pól nie wykracza poza działkę inwestycyjną.
Z dokumentacji (akt administracyjnych) w przedmiotowej sprawie wynika, że M. G. jest właścicielką działki o nr ew. [...], zaś S. D. jest właścicielką działek o nr ew. [...],[...] i [...]. Z kolei przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych zawierają się w granicach działki inwestycyjnej na wysokości wykluczającej dostęp dla ludzi.
W związku z powyższym działka należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania.
Dodać jedynie należy, że skarżące nie wskazały na żadne normy przepisów prawa materialnego administracyjnego, które wskazywałyby na ograniczenie ich praw do zabudowy nieruchomości. Słusznie wskazał Wojewoda, że sam fakt położenia działki skarżących w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji, kiedy nie jest ona narażona na ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne, nie pozwala na uznanie odwołujących za strony postepowania w świetle art. 28 ust. 2 p.b.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że brak jest również podstaw do uznania, że realizacja analizowanej inwestycji mogłaby wprowadzić ograniczenia
w zagospodarowaniu działki skarżącej, zgodnym z przeznaczeniem, a co za tym idzie brak jest podstaw do podzielenia twierdzeń skarżącej co do wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania. Również sama skarżąca kwestionując stanowisko Wojewody poza ogólnymi twierdzeniami nie wskazała żadnych przepisów, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu jej działki. W konsekwencji powyższego trzeba uznać, że w szczególności przepis art. 144 k.c. stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być wyłączną
i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z jego brzmieniem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2403/21 - odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jednak jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów.
Z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście p.b. nie wynika. Ograniczenia takiego nie można bowiem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. (por. wyroki NSA z: 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 905/14, CBOSA). Przewidziana w art. 144 k.c. miara dopuszczalnych zakłóceń jako oparta na kryteriach społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości
i stosunkach miejscowych ma charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych, w tym również tych, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Stąd samo powoływanie się przez skarżącą na normę cywilnoprawną w kontekście potencjalnych immisji jest okolicznością niemającą wpływu na ocenę możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, a także istnienie interesu prawnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Nie każda bowiem uciążliwość wynikająca z realizacji inwestycji może być kwalifikowana jako uciążliwość skutkująca prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania. Tymczasem w realiach badanej sprawy skarżąca nie wskazała żadnych, konkretnych uciążliwości, jak również nie zidentyfikował ich organ.
Również wbrew zarzutom skargi Wojewoda nie naruszył art. 7 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przeprowadził bowiem jedynie postępowanie w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy strona skarżąca posiadała legitymację procesową do wniesienia odwołania. Nie odniósł się zatem i nie mógł się odnieść do meritum sprawy, stąd argumentacja dotycząca niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest chybiona. Dodatkowo Sąd ponownie zauważa, że w istniejącym stanie prawnym zakres badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wniosku o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ogranicza się do zweryfikowania, czy taki wniosek spełnia wszystkie kryteria prawne. Natomiast za spełnienie wymogów o charakterze technicznym (należących do zakresu wiedzy technicznej) odpowiada projektant. Nadmienić też należy, że budowa musi być zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym,
w przeciwnym przypadku organ nadzoru budowlanego odmówi wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Nie jest więc prawnie dopuszczalna, wbrew obawom strony skarżącej, budowa stacji bazowej
o mocy większej niż przewidziana w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu.
Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.
W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.