VIII SA/Wa 197/21

VIII SA/Wa 197/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur /przewodniczący/
Renata Nawrot
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I GSK 999/21 - Wyrok NSA z 2025-02-19
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie zobowiązania 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz skarżącej Gminy Miasta R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej: "Kolegium RIO", "organ"), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2137) stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] listopada 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie zobowiązania polegającego na emisji obligacji przychodowych, z powodu istotnego naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (t.j. Dz. U, z 2020 r. poz. 1208; dalej: "ustawa o obligacjach").
W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO w pierwszej kolejności wyjaśniło, że
w dniu [...] grudnia 2020 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wpłynęła uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. (dalej jako "Rada Miejska")
z [...] listopada 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie zobowiązania polegającego na emisji obligacji przychodowych. Jako podstawę prawną podjęcia badanej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b i art. 58 ust. 1 u.s.g., art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: "u.f.p.") oraz art. 33 pkt 2, art. 25 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o obligacjach.
Następnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b u.s.g., art. 89 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 25 ust. 2, art. 32 ust. 1 ustawy o obligacjach. Kolegium RIO wskazało, że w § 2 i § 3 badanej uchwały określono cel emisji (rodzaj i cel przedsięwzięcia). Celem emisji jest pozyskiwanie środków na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu Gminy Miasta R.,
w związku z wydatkami związanymi z refinansowaniem kosztów finansowania nabycia przez Emitenta (tj. Gminę Miasta R.) akcji w [...] S.A., gdzie środki pieniężne uzyskane przez [...] S.A. z tytułu podwyższonego kapitału zakładowego zostały wykorzystane na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji lotniska cywilnego użytku publicznego w R. ("Lotnisko", "Przedsięwzięcie"). Następnie w § 3 badanej uchwały określono, "...inne przedsięwzięcie", z którego obligatariusze mają prawo zaspokoić swoje roszczenie z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami Miasta R. Tym przedsięwzięciem jest oddanie Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" w dzierżawę nieruchomości lotniskowych, na których Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" dokonuje rozbudowy i modernizacji lotniska. W § 3 badanej uchwały wskazano również, do jakiej części przychodów z przedsięwzięcia będzie przysługiwać obligatariuszom uprawnienie do zaspokojenia roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami Miasta R., tj. "(...) z 70 % wpływów uzyskiwanych przez Emitenta z innego przedsięwzięcia (...). Przychody z innego przedsięwzięcia uzyskiwane przez Emitenta na podstawie umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu [...] lipca 2018 r. (...) oraz umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu [...] lipca 2018 r. (...) pomiędzy Emitentem oraz Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]".
W ocenie organu, w uchwale Rady Miejskiej nie określono sposobu obliczenia przychodów ze wskazanego w uchwale przedsięwzięcia, które ma być następnie źródłem zaspokojenia obligatariuszy. Umieszczenie zaś tych uregulowań w uchwale jest niezbędne z tego względu, że art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach określa obligatoryjne elementy uchwały o emisji obligacji przychodowych, co oznacza, że elementy te powinny znaleźć się w uchwale. Ponadto, określenie w uchwale sposobu obliczania przychodów jest również konieczne dla weryfikacji, czy przychody
z przedsięwzięcia gwarantują spłatę zobowiązań wobec obligatariuszy.
Kolegium RIO podniosło, że skoro ustawodawca wprowadził obowiązek określenia sposobu obliczania przychodów z przedsięwzięcia, to rada nie może wyłączyć tego elementu z uchwały dotyczącej emisji obligacji przychodowych.
Zdaniem organu, uchwała o emisji obligacji przychodowych powinna wprost określać sposób obliczenia przychodów z przedsięwzięcia, a brak tego elementu stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 25 ust. 2 ustawy
o obligacjach. Organ stanowiący, realizując swoje kompetencje, musi uwzględnić treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady stanowi zaś istotne naruszenie prawa (przepisu kompetencyjnego), skutkujące nieważnością przyjętych zapisów, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miasta R. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego wniosła o uchylenie w całości uchwały Kolegium RIO z [...] grudnia 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wystąpiła o zobowiązanie organu do złożenia do akt sprawy protokołu z posiedzenia Kolegium RIO, przeprowadzonego w toku badania nadzorczego w niniejszej sprawie, na okoliczność tego, że Regionalnej Izbie Obrachunkowej (RIO) znana była struktura planowanej emisji obligacji przychodowych i powodu dokonanych zmian
w Wieloletniej Prognozie Finansowej (dalej także jako "WPF") oraz sfinansowania deficytu, które to uchwały bez utrzymania w mocy uchwały o emisji obligacji przychodowych stały się bezprzedmiotowe, ale wiążące prawnie i mimo to RIO dopuściła do takiego stanu sprawy.
Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej z [...] listopada 2020 r. nie określono sposobu obliczania przychodów ze wskazanego w uchwale przedsięwzięcia, które ma być źródłem zaspokojenia obligatariuszy, podczas gdy
w § 3 uchwały jest wskazane, że "Roszczenia obligatariuszy wobec Emitenta
z tytułu obligacji zostaną zaspokojone z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami Emitenta z 70% wpływów uzyskiwanych przez Emitenta z innego przedsięwzięcia niż Przedsięwzięcie polegającego na oddaniu Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" w dzierżawę nieruchomości lotniskowych, na których Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" dokonuje rozbudowy i modernizacji Lotniska ("Przychody z Innego Przedsięwzięcia"). "Przychody z lnnego Przedsięwzięcia" uzyskiwane są przez Emitenta na podstawie umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu [...] lipca 2018 r. (z uwzględnieniem późniejszych zmian i uzupełnień) pomiędzy Emitentem oraz Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]" oraz umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu [...] lipca 2018 r. (z uwzględnieniem późniejszych zmian i uzupełnień) pomiędzy Emitentem oraz Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]";
2) art. 24 ust 2 i art. 25 ust 2 ustawy o obligacjach poprzez błędną wykładnię, że sposób obliczenia przychodów stanowi jedyne źródło spłaty obligacji a nie, to że określa prawo pierwszeństwa zaspokojenia obligatariuszy z przychodów. A o tym czy obligacja zostanie wykupiona w całości decyduje zakres odpowiedzialności emitenta za zobowiązania z obligacji (art. 24 ust. 2 ustawy o obligacjach);
3) art. 226 i art. 230 u.f.p. w odniesieniu do niezapewnienia rzetelności i realności zobowiązań skarżącej w WPF na lata 2020 do 2045 poprzez stwierdzenie nieważności uchwały o emisji obligacji, która jest jedną z trzech uchwał poddanych ocenie przez RIO i ściśle powiązaną z uchwałą nr [...] w sprawie dokonania zmian w uchwale budżetowej na 2020 rok, poprzez zwiększenie deficytu w 2020 r. o kwotę [...] mln zł, z zaznaczeniem, że deficyt ten zostanie sfinansowany środkami pochodzącymi z emisji obligacji przychodowych, o których mowa
w uchwale o emisji obligacji przychodowych oraz uchwałą w sprawie zmiany WPF Gminy Miasta R. na lata 2020 - 2045 gdzie z objaśnienia do uchwały wynika, że wydatki ogółem w 2020 r. wzrastają o kwotę [...] mln zł i stanowią deficyt sfinansowany obligacją przychodową na kwotę [...] mln zł a w związku z planowaną emisją dokonano zwiększenia rozchodów z tytułu spłaty obligacji przychodowych
w latach 2021 - 2036, z której wpływy miały być przeznaczone na spłatę wydatków majątkowych wskazanych pod pozycją 1.3.2.4 WPF skarżącej spłacanych do 2029 r. Wskutek tego w WPF wydatki majątkowe przedsięwzięcia pod pozycją 1.3.2.4 na lata 2017 do 2029 - zostały zamknięte na 2021 r., a to z tej przyczyny, że w 2020 r. miała być dokonana ich spłata wpływami z emisji obligacji przychodowych (vide: objaśnienia WPF). Swoim działaniem RIO spowodowała więc, że unieważniając uchwałę o emisji obligacji i utrzymując w mocy dwie pozostałe uchwały doprowadziła do powstania nierzetelności i nierealności obecnie obowiązującej Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Miasta R.
W uzasadnieniu skarżąca w szczegółowy sposób przedstawiła stan faktyczny sprawy i zarzuty skargi oraz dokonała porównania treści uchwał w sprawie emisji obligacji przychodowych przez jednostki samorządu terytorialnego z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z [...] listopada 2020 r. Autor skargi nie zgodził się
przede wszystkim z postawioną przez organ tezą, że w przedmiotowej uchwale pominięto określenie sposobu obliczenia przychodów. Zdaniem skarżącej można jedynie rozważać czy zakres podanych w uchwale informacji jest wystarczający, lecz na pewno nie stanowi to istotnego uchybienia w konfrontacji z obowiązkiem nałożonym na emitenta w art. 25 ust. 3 i 4 ustawy o obligacjach, gdzie sposób wyliczenia i kontrola przychodów są szczegółowo uregulowane. Skarżąca zauważyła, że w przypadku obligacji przychodowych bez ograniczenia odpowiedzialności emitent odpowiada całym swoim majątkiem. W odniesieniu do obligacji o których mowa w ww. uchwale Rady Miejskiej wyraźnie zaś stwierdzono, że za zobowiązania z obligacji skarżąca odpowiada całym majątkiem z pierwszeństwem zaspokojenia obligatariuszy do 70 % wpływów z umów dzierżawy. Organ ocenił zdolność skarżącej do spłaty obligacji jedynie w kategorii sposobu obliczenia przychodów z przedsięwzięcia a całkowicie pominął to, że odpowiedzialność skarżącej jest nieograniczona i odnosi się do całego majątku, a nie tylko przychodów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi uznając zawarte w niej zarzuty za niezasadne.
W uzasadnieniu organ podniósł, że podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na emisję obligacji obarczone jest wymogami, wskazanymi m.in. w art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach, tj. uchwała powinna określać sposób obliczenia przychodów
z przedsięwzięcia oraz wskazanie, do jakiej części przychodów z przedsięwzięcia lub majątku przedsięwzięcia przysługuje obligatariuszom uprawnienie, o którym mowa
w art. 24 ust. 1. Uchwała pokrywała jedynie obowiązek określony w art. 58 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte przez wskazanie, że źródłami tymi będą dwie umowy dzierżawy. Wypełniała również wymóg dotyczący określenia części przychodów, służących do zaspokojenia obligatariuszy przez określenie wartości procentowej wpływów, która posłuży do zaspokojenia ich roszczeń. Zdaniem organu, nie można jednak stwierdzić, by określała ona wymagany sposób obliczenia przychodów z przedsięwzięcia. Określenie sposobu obliczania powinno zostać dokonane przez wskazanie, choćby najprostszej, formuły matematycznej, która rzeczywiście umożliwi owe obliczenie. Takiego określenia w przedmiotowej uchwale jednak nie ma. Nie można więc podzielić zdania skarżącej, że sposób obliczenia przychodów z przedsięwzięcia
w uchwale Rady Miejskiej o emisji obligacji przychodowych jest na tyle transparentny aby można było mówić o prawidłowej ocenie ryzyka inwestycji w taką obligację.
W ocenie organu, skoro ustawa o obligacjach w art. 25 ust. 2 wskazuje wprost, że określony musi zostać sposób obliczania tych przychodów, to brak takiego określenia stanowi rażące naruszenie ustawy skutkujące uniemożliwienie potencjalnym obligatariuszom rzetelną ocenę ryzyka. Z kolei obowiązki informacyjne, które ciążą na emitencie na mocy art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o obligacjach, nie zwalniają go z wypełnienia wszystkich wymogów wskazanych przez ustawodawcę w art. 25 ust. 2 ww. ustawy, co sugeruje skarżąca. Obowiązki te dotyczą już bowiem okresu po zakupie obligacji, który to zakup następuje m.in. w oparciu o warunki określone
w uchwale, a które to mają umożliwić potencjalnym obligatariuszom rzetelną ocenę ryzyka. W tym przypadku został więc naruszony przepis, którego naruszenie nie może być tolerowane w toku emisji papierów wartościowych, jakimi są obligacje. Określenie sposobu obliczania przychodów na pokrycie zobowiązań wobec obligatariuszy ma bowiem służyć możliwości rzetelnego ocenienia ryzyka. Niedochowanie tego obowiązku godzi więc w podstawowe mechanizmy ochrony potencjalnych obligatariuszy, wypracowane przez ustawodawcę. Naruszony przepis ma charakter zarówno materialny, jak i regulujący podejmowanie uchwał. Rada gminy nie dopełniła jednak obowiązku wprost wynikającego z regulacji ustawowej, co pozwala stwierdzić rażące naruszenie ustawy i tym samym istotny charakter uchybienia.
Za bezpodstawny organ uznał również zarzut skarżącej dotyczący doprowadzenia przez RIO do powstania nierzetelności i nierealności WPF, przez stwierdzenie nieważności wadliwej uchwały. Zdaniem organu to bowiem niedopełnienie ze strony Rady Miejskiej stosownych wymogów doprowadziło do wskazanych wyżej skutków, nie zaś stwierdzenie nieważności uchwały. Organ nadzoru nie może w dowolny sposób zmienić tekstu podjętej przez radę gminy uchwały, by odpowiadała prawu i była spójna z innymi uchwałami. Ponadto, postępowanie wywołane skargą - wbrew stanowisku skarżącej - nie obejmuje badania zgodności z prawem innych uchwał rady gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie zaś do art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z [...] listopada 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie zobowiązania polegającego na emisji obligacji przychodowych. Jako powód stwierdzenia nieważności ww. uchwały organ wskazał istotne naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach.
Zgodnie z ww. przepisem uchwała o emisji obligacji przychodowych określa przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 24 ust. 1, zwane dalej "przedsięwzięciem", sposób obliczenia przychodów z przedsięwzięcia oraz wskazuje, do jakiej części przychodów z przedsięwzięcia lub majątku przedsięwzięcia przysługuje obligatariuszom uprawnienie, o którym mowa w art. 24 ust. 1. Uchwała o emisji obligacji przychodowych może określać więcej niż jedno przedsięwzięcie.
Stosownie zaś do art. 24 ust. 1 ustawy o obligacjach, emitent może emitować obligacje uprawniające obligatariusza do zaspokojenia roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta:
1) z całości albo części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane w całości albo części ze środków uzyskanych z emisji obligacji, lub
2) z całości albo części przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez emitenta
- zwane dalej "obligacjami przychodowymi".
W ocenie organu, w ww. uchwale Rady Miejskiej nie określono sposobu obliczenia przychodów ze wskazanego w uchwale przedsięwzięcia, które ma być następnie źródłem zaspokojenia obligatariuszy. Umieszczenie zaś tych uregulowań w uchwale jest niezbędne z tego względu, że art. 25 ust. 2 ustawy
o obligacjach określa obligatoryjne elementy uchwały o emisji obligacji przychodowych. Tym samym, w uchwale brak jest źródła określenia spłaty obligacji.
Z kolei zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że
w przedmiotowej uchwale pominięto określenie sposobu obliczenia przychodów. Można zaś jedynie ewentualnie rozważać czy zakres podanych w uchwale informacji jest wystarczający. Powyższe nie stanowi jednak istotnego uchybienia w konfrontacji
z obowiązkiem nałożonym na emitenta w art. 25 ust. 3 i 4 ustawy o obligacjach, gdzie sposób wyliczenia i kontrola przychodów są szczegółowo uregulowane.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności
z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa
w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy przy wydaniu uchwały Rady Miejskiej doszło do istotnego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu, do sytuacji takiej jednak nie doszło.
Ust. 1 § 3 uchwały Rady Miejskiej stanowi, że roszczenia obligatariuszy wobec Emitenta z tytułu obligacji zostaną zaspokojone z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami Emitenta z 70 % wpływów uzyskiwanych przez Emitenta z innego przedsięwzięcia niż Przedsięwzięcie, polegającego na oddaniu Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" w dzierżawę nieruchomości lotniskowych, na których Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" dokonuje rozbudowy i modernizacji Lotniska ("Przychody z Innego Przedsięwzięcia"). Przychody z lnnego Przedsięwzięcia uzyskiwane są przez Emitenta na podstawie umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu [...] lipca 2018 r. (z uwzględnieniem późniejszych zmian i uzupełnień) pomiędzy Emitentem oraz Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]" oraz umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu [...] lipca 2018 r. (z uwzględnieniem późniejszych zmian i uzupełnień) pomiędzy Emitentem oraz Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]".
Jak z kolei stanowi ust. 2 § 3 przedmiotowej uchwały odpowiedzialność Emitenta za zobowiązania z obligacji nie jest ograniczona.
Zauważyć należy, że zapis zawarty w art. 25 ust. 2 ustawy
o obligacjach, tj. "sposób obliczenia przychodów z przedsięwzięcia" jest bardzo ogólny i enigmatyczny. Przedmiotowa ustawa nie określa kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie określonych przychodów jako przychodów pochodzących
z przedsięwzięcia, ani też nie udziela wskazówek co do sposobu obliczenia. Kryteria te powinny być zaś ustalone w uchwale o emisji obligacji przychodowych
i uszczegółowione w warunkach emisji obligacji. Należą one bowiem do danych, umożliwiających potencjalnym nabywcom orientację w efektach przedsięwzięcia.
W związku z tym, za dość dyskusyjną należy przyjąć argumentację organu, że Rada Miejska w swojej uchwale dopuściła się istotnego naruszenia prawa poprzez brak wskazania sposobu obliczenia przychodów, w szczególności w sytuacji, gdy
w uchwale określono jednak, że 70 % wpływów z powołanych umów dzierżawy stanowi przychód, z którego pierwszeństwo zaspokojenia przysługuje obligatariuszom, jak również wskazano podstawę do obliczenia przychodów.
Słusznie podnosi skarżąca w uzasadnieniu swojej skargi, że ustawodawca nie chce aby z uchwały emitent "robił księgę" ponieważ w dalszej części powołanego art. 25 ust. 2 ustawy o obligacjach oraz w ust. 3 art. 25 wskazuje, że informacje zawarte w uchwale o emisji obligacji emitent zamieszcza w warunkach emisji obligacji. Określenie przychodów i ich kontrola to nie tylko wskazanie w uchwale jak należy wyliczyć przychody, ale też szczegółowe zamieszczenie informacji o przychodach
w warunkach emisji obligacji oraz coroczne zamieszczanie informacji na stronie emitenta o realizacji przychodów.
Opierając się na obowiązkach informacyjnych wynikających z art. 25 ust. 3 i 4 ustawy o obligacjach należy stwierdzić, że w przedmiotowej uchwale interesy obligatariuszy co do pierwszeństwa zaspokojenia są należycie zabezpieczone. Skarżąca trafnie bowiem zauważyła, że w przypadku obligacji przychodowych bez ograniczenia odpowiedzialności, emitent odpowiada całym swoim majątkiem.
W odniesieniu do obligacji o których mowa w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej wyraźnie zaś stwierdzono, że za zobowiązania z obligacji skarżąca odpowiada całym majątkiem z pierwszeństwem zaspokojenia obligatariuszy do 70 % wpływów z umów dzierżawy. Organ ocenił więc zdolność skarżącej do spłaty obligacji jedynie
w kategorii sposobu obliczenia przychodów z przedsięwzięcia a całkowicie pominął to, że odpowiedzialność skarżącej jest nieograniczona i odnosi się do całego majątku, a nie tylko przychodów.
Sąd podziela stanowisko skarżącej, że sposób obliczenia przychodów stanowi gwarancję całkowitej spłaty obligacji a nie, że przesądza jedynie o pierwszeństwie zaspokojenia obligatariuszy z przychodów. Podstawą spłaty obligacji jest bowiem zakres odpowiedzialności emitenta (art. 24 ust. 2 ustawy o obligacjach). W polskim prawie, mamy do czynienia z dwoma rodzajami obligacji: (1) z ograniczoną odpowiedzialnością emitenta za zobowiązania z obligacji tylko do przychodów
z przedsięwzięcia, (2) nieograniczoną odpowiedzialnością emitenta za zobowiązania z obligacji całym swoim majątkiem z pierwszeństwem zaspokojenia do określonych przychodów z przedsięwzięcia. Wszystkie emisje obligacji przychodowych na polskim rynku nie ograniczają odpowiedzialności emitenta z tytułu obligacji. Odpowiada on całym swoim majątkiem. Kwerenda tych kliku typowych emisji obligacji wyraźnie wskazuje, że w polskich realiach rynkowych emitent odpowiada całym swoim majątkiem za zobowiązania z obligacji i przyznaje pierwszeństwo zaspokojenia obligatariuszom do określonych przychodów lub majątku.
Jak trafnie zauważyła skarżąca, powyższa problematyka była przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego który w wyroku z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2537/14 stwierdził, że: "uregulowanie to stanowi normatywną podstawę przeprowadzenia kwalifikacji obligacji przychodowych na obligacje przychodowe, z tytułu których emitent ponosi odpowiedzialność ograniczoną, oraz obligacje przychodowe, z tytułu których emitent odpowiada bez ograniczeń.
W przypadku obligacji z ograniczoną odpowiedzialnością emitenta, emitent ogranicza swoją odpowiedzialność do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia - co oznacza, że w razie braku wystarczających środków z konkretnego przedsięwzięcia uzyskanie przez obligatariusza świadczenia wynikającego z obligacji będzie w istocie niemożliwe. Natomiast w przypadku obligacji przychodowych bez ograniczenia odpowiedzialności emitent odpowiada całym swoim majątkiem".
Powyższe oznacza, że organ nadzoru nie rozpoznał prawidłowo niniejszej sprawy. W odniesieniu do obligacji w ww. uchwale wyraźnie bowiem stwierdzono, że za zobowiązania z obligacji skarżąca odpowiada całym majątkiem z pierwszeństwem zaspokojenia obligatariuszy do 70 % wpływów z umów dzierżawy. Wysokość wpływów z przychodów nie musi oznaczać, że w całości pokryte będą zobowiązania skarżącej z tytułu obligacji przychodowej. Taka zaś obligacja dalej będzie obligacją przychodową w rozumieniu wyżej powołanego orzeczenia NSA ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi dla wskaźników zadłużenia.
W przedmiotowym stanie faktycznym organ ocenił więc zdolność skarżącej do spłaty obligacji jedynie w kategorii sposobu obliczenia przychodów z przedsięwzięcia a pominął całkowicie to, że odpowiedzialność skarżącej jest nieograniczona i odnosi się do całego majątku, a nie tylko do przychodów. Tej oceny zdolności spłaty
i odpowiedzialności całym majątkiem zabrakło w ocenie Kolegium RIO.
Reasumując, stwierdzić należy, że Rada Miejska wyrażając zgodę na zaciągnięcie zobowiązania polegającego na emisji obligacji przychodowych nie dopuściła się istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności podjętej uchwały. Brak było więc też podstaw do wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W związku z powyższym zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze podlega uchyleniu na podstawie art. 148 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje zaś oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.