VIII SA/Wa 195/22

VIII SA/Wa 195/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Leszek Kobylski
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 527/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-19
II OZ 430/23 - Postanowienie NSA z 2023-08-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 , art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. w Radomiu sprawy ze skarg E. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z 27 października 2021 r. Nr [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U.z 2021 r., poz.[...]5 ze zm. dalej kpa) Prezydent Miasta R., po rozpoznaniu wniosku z 1 marca 2021 r., uzupełnionego z dniu 25 marca 2021 r., ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J Z. i S.Z.pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...](obręb [...] – W., arkusz [...]) w R..
W decyzji określono rodzaj inwestycji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy,
z zaznaczeniem linii zabudowy nie ustala się, szerokość elewacji frontowej od 11 m do 19,5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 6,5 m od poziomu terenu do okapu dachu lub max 10 m od poziomu terenu do najwyższego punktu ściany szczytowej. Geometria dachu - dach dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci do 45 stopni. Wysokość głównej kalenicy max 10 m n.p.t. Kierunek głównej kalenicy równoległy albo prostopadły do frontowej granicy działki nr ewid. [...].
Ponadto określono kwestie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji z zaznaczeniem zaopatrzenie w wodę –
z miejskiej sieci wodociągowej na warunkach jej dysponenta. Odprowadzanie ścieków do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, zaopatrzenie w energie elektryczną na warunkach dystrybutora energii, podobnie zaopatrzenie w gaz.
W decyzji ustalono, że dojazd (dostęp do drogi publicznej) - od strony ul. S.(droga gminna) przez działkę nr ewid. [...](współwłasność osób fizycznych, w tym wnioskodawców).
Uzasadniając decyzję wskazano, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...](obręb [...] - W., arkusz [...]) w R.. Za strony postępowania, oprócz wnioskodawców, będących jednocześnie właścicielami działki nr ewid. [...]- objętej wnioskiem, uznano właścicieli działek sąsiednich nr ewid. [...]. Strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania.
Wykonując zalecenia wynikające z decyzji SKO, sporządzono nową szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza wskazuje jakie działki znajdują się w granicach obszaru analizowanego, z "rozbiciem" na zabudowane, niezabudowane i stanowiące układ komunikacyjny. Zawiera także charakterystykę istniejącej zabudowy oraz wylicza uśrednione wielkości.
Prezydent wskazał, że przeprowadzona w niniejszej sprawie, stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 u.p.z.p., analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analiza stanu faktycznego i prawnego terenu lokalizacji inwestycji pozwala stwierdzić, że: działka nr ewid. [...]nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka inwestorów stanowi własność osób fizycznych (wnioskodawców). Zgodnie z ewidencją gruntów teren działki nr ewid. [...]to grunty orne (RV), grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, teren objęty decyzją nie jest zabudowany. Teren inwestycji nie przylega do pasa drogowego żadnej drogi publicznej lub drogi wewnętrznej stanowiącej własność Gminy Miasta R. lub Skarbu Państwa, ponadto przedmiotowy teren nie jest objęty żadną ważną decyzją o warunkach zabudowy.
Końcowo wskazano, ze analiza stanowi załącznik do niniejszej decyzji (część tekstowa - załącznik nr 2, część graficzna - załącznik nr 3).
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E.P.i M.P., właściciele sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji.
Odwołujący zarzucili, iż decyzja Prezydenta Miasta R. została wydana
z naruszeniem prawa tj. art. 1 ust 2 pkt 1, 7, art. 1 ust 3, art. 2 pkt 14, art. 61 u.p.z.p., art. 52 ust 2 i art. 54 pkt 1,2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust 1 tej ustawy, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust 6 i 7 u.p.z.p., art. 206 Kodeksu cywilnego, przepisów Prawa budowlanego i przepisów postępowania administracyjnego między innymi art. 70 kpa.
W odwołaniu podniesiono, że w zaskarżonej decyzji, załączniki graficzne nie spełniają kryteriów określonych w prawie geodezyjnym, bez redakcji opisów, nieczytelne zapisy powodują, według odwołujących, brak możliwości weryfikacji prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej.
Podniesiono w szczególności, iż w części tekstowej decyzji i analizy urbanistycznej nieprawidłowo z ewidentnym naruszeniem prawa art. 2 pkt 14 u.p.z.p., określono dostęp inwestycji do drogi publicznej twierdząc, że ma się on odbywać przez działkę [...], której odwołujący są współwłaścicielami w 1/2 udziału. W ich ocenie takie określenie dostępu do drogi publicznej stoi w ewidentnej sprzeczności z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przeznaczenie działki [...]na drogę wymaga zgody jako współwłaścicieli tej działki w 1/2 udziału, której to zgody inwestorzy nie mają.
Również odwołujący podkreślili, że nie wyrażają zgody na szeroki, długi i wysoki budynek przy południowej granicy działki [...], która jest ich własnością. Ponadto
z uwagi na duże gabaryty planowanego budynku, oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości będzie naruszało interes prawny i faktyczny Skarżących,
w szczególności ustalenia dot. górnej krawędzi elewacji frontowej będzie naruszało ich interes prawny.
Rozpoznając odwołanie zaskarżoną decyzją z 23 grudnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej Kolegium, SKO, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do zrealizowania w terenie nie objętym ustaleniami planu miejscowego, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.
Wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji z 27.10.2021 r., będąca przedmiotem rozpoznania w trybie odwoławczym, jest kolejną decyzją w sprawie. Na wstępie wyjaśniono, że zgodnie z zaleceniami Kolegium zawartymi w uprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 05.08.2021 r., organ pierwszej instancji zweryfikował na nowo krąg stron postępowania i za strony postępowania prawidłowo finalnie uznani zostali inwestor, który jest także właścicielem działki objętej wnioskiem oraz właściciele działek graniczących bezpośrednio z działką objętą wnioskiem. Mając na uwadze rodzaj planowanej inwestycji oraz jej parametry Kolegium stwierdziło, iż zasięg jej oddziaływania nie rozciąga się na inne działki. Złożony wniosek spełnia wymogi formalne.
Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i podał, że nie spełnienie jednego
z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Dodał, że uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej "rozporządzeniem").
Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie.
W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ust. 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Kolegium wyjaśniło kwestię tzw. dobrego sąsiedztwa, zdefiniowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wskazało, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budynki mieszkalne jednorodzinne.
W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że: "Front terenu objętego wnioskiem, czyli północno- wschodnia granica działki nr ewid, [...]ma szerokość 26 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 78 m (trzykrotność frontu) od granic terenu objętego wnioskiem. Kolegium stwierdziło zatem, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób prawidłowy.
SKO zauważyło, że część graficzna analizy (analogicznie jak i załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji) sporządzone zostały na kopii mapy zasadniczej
w skali 1:1000, która zawiera potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto podniesiono, że organ pierwszej instancji wskazał w analizie, które numery działek wchodzą w obszar analizowany, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy/parametry.
Kolejno organ odwoławczy szczegółowo opisał sposób ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy regulowanych w rozporządzeniu.
W zakresie linii zabudowy Kolegium wskazało, iż co do zasady linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Działka nr ewid. [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja nie przylega do drogi publicznej, a do drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej - ulicy S.(droga gminna) jest zapewniony przez działkę nr [...], która stanowi współwłasność Wnioskodawców i z niej odbywa się główny wjazd na działkę z drogi publicznej ulicy S.w R.. W związku
z faktem, że nieruchomość wnioskodawców nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, a dojazd odbywa się przez działkę [...], która graniczy na odcinku
o szerokości 5 metrów organ zasadnie, w okolicznościach niniejszej sprawy, odstąpił od ustalenia linii nowej zabudowy. Usytuowanie nowej zabudowy będą regulować przepisy techniczno-budowlane.
Wskaźnik zabudowy waha się od 12% do 28 %, a średni wskaźnik tej wielkości wynosi ok. 18,5 %. Zdaniem Kolegium teren objęty wnioskiem ma powierzchnię 1525 m² i nie jest zabudowany, zatem rozstrzygnięcie organu I instancji wsparte dodatkowo warunkiem obligującym inwestora do zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie , nie mniej niż 25 % - nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym.
Szerokość elewacji frontowej (od 11 m do 19,5 m dla budynku mieszkalnego) wyznaczona została zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia (dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1).
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego: max, 6,5 m od poziomu terenu do okapu dachu, dopuszcza się max 10 m od poziomu terenu do najwyższego punktu ściany szczytowej; wyznaczona została zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia (dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). Jak wynika z analizy parametr ten w obszarze analizowanym waha się dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych od 3,0 m do 7 m - średnia to ok. 5,0 m. Parametr ten w wielkości wyznaczonej przez organ pierwszej instancji mieści się
w przedziale wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych występujących w obszarze analizy i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze objętym analizą.
Kolegium wyjaśniło, że ustalone przez organ pierwszej instancji parametry dachów mieszczą się w przedziale wielkości występującym w obszarze analizy, bowiem w obszarze analizowanym parametry dachów są zróżnicowane: występują dachy płaskie, jednospadowe, wielospadowe; budynki zorientowane są zarówno szczytowo jak i równolegle; nachylenie połaci dachowych: dachy dwu- i wielospadowe do 45°, jednospadowe do 15°; wysokość budynków w kalenicy od 10,0 m n.p.t.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że uwzględniając powyższe ustalenia zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestorów. Spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Jednocześnie zdaniem Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, bowiem:
- Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, gdyż działka przeznaczona pod przedmiotową inwestycję położona jest przy działce [...], której współwłaścicielem są Wnioskodawcy, która jak wynika z akt sprawy jest skomunikowana z ul. Skrajną (droga gminna).
- Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestorzy wystąpili do dysponentów sieci o możliwość dostawy mediów na potrzeby planowanej inwestycji, którzy potwierdzili możliwość zaopatrzenia w media. Odprowadzenie wód opadowych - na własny teren.
- Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne
- Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ponadto w ocenie organu odwoławczego postępowanie uzgodnieniowe zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji prawidłowo. Stosownie do § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust, 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust, 1 rozporządzenia, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa
w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.
Końcowo Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymogi powołanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium złożyli E.P.i M.P. (dalej skarżący), zaskarżając rozstrzygnięcie w całości. W obszernej skardze mającej charakter opisowy, skarżący podnieśli te same argumenty, które zawarli w odwołaniu. W ich ocenie decyzja SKO została wydana z naruszeniem ich interesu prawnego oraz z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów Kodeksu cywilnego, Prawa budowlanego, przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów postępowania administracyjnego.
Przede wszystkim zdaniem skarżących Kolegium naruszyło prawo i interes prawny strony skarżącej, potwierdzając błędne ustalenia organu I instancji, sprzecznie
z prawem uznało, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej ulicy S. przez działkę [...], której skarżący są współwłaścicielami w 1/2 udziału, ponadto że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i że utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, decyzja Prezydenta Miasta R. o warunkach zabudowy nr [...]jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy ani organ I Instancji ani organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej, zgodnej z prawem analizy w zakresie art. 53 ust 3 u.p.z.p., oraz na podstawie art. 61 ust 5a u.p.z.p.
Zdaniem skarżących Przeprowadzona przez organy analiza jest niezgodna
z prawem i stanem faktycznym w tym w zakresie dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Jak wywiedli skarżący granice terenu objętego wnioskiem o których mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 a u.p.z.p. zostały nieprawidłowo oznaczone na mapach będących częścią graficzną wniosku o ustalenie warunków zabudowy i załącznikami graficznymi do analizy przeprowadzonej przez organ I Instancji i do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy. Dodatkowo mapy te nie spełniają wymagań o których mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. i prawie geodezyjnym. Część tekstowa wniosku
o ustalenie warunków zabudowy oprócz działki [...]na której zaplanowano realizację budynku mieszkalnego obejmuje także działkę [...](str. 2 wniosku), której skarżący są współwłaścicielami w 1/2 udziału i przez którą we wniosku zaplanowano dostęp działki [...]do drogi publicznej ulicy S.oraz przeprowadzenie uzbrojenia.
Podkreślili, że o organy obu instancji błędnie przeprowadziły analizę i błędnie uznały, że teren w granicach oznaczonych w częściach graficznych wniosku, analizy urbanistycznej i decyzji o warunkach zabudowy (tylko działka [...]) posiada dostęp do drogi publicznej. Jak wskazano w skardze, z części graficznej wniosku, analizy urbanistycznej i decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie wynika, że oznaczony w tych częściach graficznych teren nie posiada dostępu do drogi publicznej ulicy Skrajnej. Działka nr ewid. [...]nie była i nie jest drogą wewnętrzną, na działce nr ewid. [...]nie ma służebności drogowej. Zaznaczono również oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę nr ewid. [...]i [...].
W ocenie strony skarżącej, organy nie badały i nie dokonały prawidłowej
i zgodnej z prawem analizy uzbrojenia terenu inwestycji uznając sprzecznie z prawem, u.p.z.p., że jest ono wystarczające dla zamierzenia budowlanego na obszarze objętym wnioskiem nie ma żadnego uzbrojenia, a wykonanie uzbrojenia nie zostało zagwarantowane umową między inwestorem a jednostką organizacyjną. Błędem było według skarżących przyjęcie zapewnień jednostek organizacyjnych o wykonaniu uzbrojenia terenu, a także brak analizy wpływu umieszczenia uzbrojenia na działce nr ewid. [...], której skarżący są współwłaścicielami w ½ części.
Skarżący zaznaczyli również, że ich interes prawny powinien być należycie chroniony. Nieprawidłowo został oceniony wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący podnieśli również argumenty co do nieprawidłowej w ich ocenie pieczątki na kopii mapy 1: 500, a także wywody w zakresie szerokości elewacji frontowej zamierzonej budowy. Zdaniem skarżących niedokładnie określono rodzaj inwestycji nie wskazując, że jest to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny.
Skarga zawiera argumenty dotyczące obniżenia wartości rynkowej działek nr ewid. [...], a w szczególności [...], stanowiącej ich własność.
W podsumowaniu skargi zaznaczono, że skarżący nie otrzymali załączników do decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań
i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a skarga jest bezzasadna.
Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd nie mógł brać zatem pod uwagę takich zarzutów skarżącej, jak np. potencjalne "zarzewie konfliktów sąsiedzkich", które rzekomo ma stanowić planowana inwestycja.
Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji,
a także stwierdza prawidłowość stanu faktycznego przedstawionego w zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 kpa, zaś treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7
i art. 77 kpa). Ocena ta nie nosi także cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto istotne jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne
i prawne oraz odniesiono się do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymująca w mocy decyzje Prezydenta Miasta R. w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J i S. Z. pod nazwą budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]w R..
Należy podkreślić, że zakres orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest limitowany przesłankami określonymi w art. 61 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,
o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową.
Bezsporne w niniejszej sprawie było, co jest istotne w sprawie w związku
z zarzutem skargi, że planowana inwestycja dotyczy ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J i S. Z. pod nazwą budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]w R.. Z treści decyzji wynika, że dotyczy ona budowy wyłącznie jednego budynku jednorodzinnego.
Nie było też sporne, że działka określona we wniosku i zaskarżonej decyzji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie
w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem prawidłowo przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w art. 59 i n. u.p.z.p.
Podkreślić przy tym należy, że zakres wniosku wszczynającego sprawę zostaje wyraźnie sprecyzowany przez wnioskodawcę, który z racji zainicjowania niniejszego postępowania, pozostaje jego dysponentem.
Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. Należy przypomnieć, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu
z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. W ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną.
Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2514/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006). Nie oznacza to jednak, że dostęp ten musi być zapewniony wyłącznie przez działki stanowiące drogę. Należy bowiem wyjaśnić, że ustawodawca dopuścił możliwość dostępu do drogi publicznej nie tylko poprzez drogę wewnętrzną, ale także poprzez ustanowienie służebności drogowej. Służebność drogowa jest zaś ograniczonym prawem rzeczowym i nie musi stanowić wyodrębnionego ewidencyjnie użytku gruntowego. Tym bardziej zatem za dostęp do drogi publicznej może być uznany dojazd poprzez działkę, której inwestor jest współwłaścicielem. Okoliczność, że inwestor jako współwłaściciel działki nie może ustanowić służebności drogowej na własną rzecz, nie może go stawiać w gorszej sytuacji, niż gdyby działka ta nie była jego współwłasnością. W niniejszej sprawie działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę (nr [...]), której jest współwłaścicielem. Dodatkowo należy wyjaśnić, że kwestia współwłasności jest potwierdzona wypisem z rejestru gruntów. Okoliczność współwłasności działki (nr [...]) nie była sporna dla skarżących, działka [...]ma szerokość 5 m.
W ocenie Sądu pod pojęcie realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn. czy nie jest to działka zagrodzona czy zalesiona. Standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 76/13). Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla oceny "dostępu do drogi publicznej" nie jest uprawnione nawiązywanie do wymagań przewidzianych dla dróg publicznych. Jeżeli teren, po którym planowany jest dojazd do drogi publicznej, stanowi drogę wewnętrzną (prywatną), tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej, ani zgoda właścicieli nie jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy konieczny.
W tej sytuacji Sąd nie podzielił zarzutów skargi o braku dostępu do drogi publicznej, co było głównym argumentem skargi.
Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588). Sporządzenie ww. analizy ma zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy
w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji.
W ocenie sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, odpowiada ww. warunkom.
Sąd nie podzielił zarzutów skargi w części, w jakiej odnoszą się one do niespełnienia tzw. wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw.
z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako trzykrotność frontu działki). Przede wszystkim granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo, tj. przyjmując w każdym kierunku odległość 78 m, równą trzykrotności szerokości frontu działki (wynoszącego 26 m). Jak stanowi przy tym § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przy czym przez front działki, wedle § 2 pkt 5 rozporządzenia, rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W analizie urbanistycznej wymieniono działki znajdujące się
w granicach obszaru analizowanego.
Zdaniem Sądu, nie może również budzić wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy na terenie analizowanym, w tym funkcji najbliższej zabudowy. Otóż w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkalna jednorodzinna. W analizie szczegółowo przedstawiono charakterystykę zabudowy na obszarze analizowanym (str. 2 analizy).
W zakresie linii zabudowy słusznie wskazano w analizie urbanistycznej, że ze względu na usytuowanie terenu inwestycji na końcu dojazdu nie zachodzi konieczność ustalenia linii nowej zabudowy. Usytuowanie zabudowy będą regulować przepisy techniczno – budowlane (rozporządzenie z 2002 r.). Szczególne okoliczności faktyczne usprawiedliwiały odstąpienie przez organy od spełnienia wymogu wyznaczenia linii zabudowy dla przyszłej inwestycji na działce o nr ew. [...]. Braku w tym zakresie nie należy interpretować, jak domaga się tego skarżąca, jako naruszenie prawa bowiem właśnie szczególne położenie nieruchomości, na której ma powstać planowana inwestycja względem pasa drogowego ul. S.sprawiło, że należało odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy dla tej inwestycji. Działka inwestorów o nr ew. [...]nie jest położona w pierwszej linii zabudowy drogi gminnej (ul. S.) bowiem oddziela ją od tejże drogi działka o nr ew. [...], która jest niezabudowana. Brak zabudowy działki o nr ew. [...] nie zmienia faktu, że działka inwestorów o nr ew. [...], dla której należało ustalić warunki zabudowy nie przylega do jakiejkolwiek nieruchomości będącej pasem drogowym względem którego należałoby wyznaczyć linię zabudowy dla zachowania występującego względem tego pasa drogowego ładu przestrzennego w jego zagospodarowaniu. Skoro tak to odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji było uzasadnione i nie naruszało obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
Podsumowując, w realiach niniejszej sprawy nie było możliwości ani też konieczności wyznaczania dla planowanej inwestycji linii zabudowy. Jednoznacznie uzasadniają to szczególne okoliczności związane z położeniem działki inwestora względem pasa drogowego.
Sąd nie dopatrzył się również wadliwości organów, w tym analizy urbanistycznej w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku. Istniejąca w terenie zabudowa
o zróżnicowanej szerokości elewacji frontowych uprawniała organy do przyjęcia szerokości elewacji frontowej (północnej) w zakresie od 11 m 19,5 m, które to wymiary mieszczą się w zakresie elewacji występujących na obszarze analizowanym.
Nadto w obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowane wysokości, przy czym przyjęta wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 6,5 m od poziomu terenu do okapu dachu lub max 10 m od poziomu do najwyższego punktu, nie jest sprzeczna z analiza urbanistyczną. Podobnie Sąd nie dopatrzył się wad odnośnie geometrii dachu projektowanego budynku inwestorów.
Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji
o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanych obiektów budowlanych. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie wynika bowiem wymóg przedłożenia konkretnej umowy na dostawę energii czy wody z gestorem sieci, a jedynie jego zapewnienie o technicznej możliwości dostępu do takiej sieci (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2021 r., IV SA/Po 881/21). Bez spełnienia wymagań szczegółowych dotyczących uzbrojenia terenu pozwolenia budowlane nie są udzielane. Jest to jednak kolejny etap procesu inwestycyjnego.
Zatem za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że istniejące
i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Spełnione są również pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Decyzja o warunkach zabudowy jest , na co trafnie zwróciło uwagę SKO, decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli są spełnione przewidziane prawem warunki do jej wydania, organ nie może wydać decyzji odmownej, kierując się przykładowo niechęcią jednego z uczestników graniczących z nieruchomością inwestycyjną. Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Uprawniony do nieruchomości może zagospodarować ją dowolnie,
w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego
w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację.
Nie mogły również przynieść zamierzonego skutku zarzuty skargi braku doręczenia wraz z decyzją organu I instancji części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej. Wskazać tu należy, że brak dołączenia do decyzji doręczonej Skarżącym załączników decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, stanowiących integralną część decyzji stanowi naruszenie art. 109 § 1 kpa. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest to naruszenie istotne, które stanowiłoby podstawę wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym ma swobodny dostęp do akt sprawy, została powiadomiona o prawie końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości złożenia wniosków i uwagi do sprawy. W ocenie Sądu uchybienie zatem art. 109 § 1 kpa
w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy,
a w szczególności na możliwość zaskarżenia decyzji Prezydenta, o czym świadczy szczegółowość zarzutów podniesionych w odwołaniu.
W stosunku do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że załącznik do decyzji został sporządzony na mapie zasadniczej w skali 1: 1000, wydanej w oparciu
o art. 40a ust. 2 pkt 4b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W kontekście wywodów skargi w zakresie błędnego wniosku inwestorów
o wydanie warunków zabudowy, na uwadze mieć należy, że inwestorzy sprostowali swój wniosek - nie zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a graficzną wniosku (sprostowanie k-23 akt administracyjnych).
Zarzut zmniejszenia wartości działki należy uznać za chybiony, w decyzji
o ustaleniu warunków zabudowy organ jedynie wstępnie ustala możliwość zabudowy. Również kwestie zacieniania nie mają wpływu na prawidłowość wydanej decyzji.
Podsumowując Sąd wskazuje, że ustalone w decyzji parametry i wskaźniki znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze. Również zastosowane regulacje określające wyjątkowe sposoby wyznaczenia parametrów zostały należycie umotywowane w wynikach analizy
i uzasadnieniach decyzji, zgodnie z art. 107 kpa, wraz z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo zaakceptował również określenie przez organ I instancji konkretnych warunków zabudowy wynikających z przeprowadzonych uzgodnień.
Kolegium, wbrew zarzutom skargi, rzetelnie i dokładnie wyjaśniło stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie wykazania, że wszelkie przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i okoliczności determinujące jej treść zostały należycie opisane w analizie architektoniczno–urbanistycznej i uzasadnieniach decyzji obu instancji. Organ odwoławczy działał z poszanowaniem zasad kpa i nie naruszył wymienionych w skardze i odwołaniach przepisów.
Konkludując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów prawa procesowego, a to: art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa, a także art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W konsekwencji zasadnie stwierdzono, że brak jest przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy, prawidłowo również zweryfikowano trafnie uzasadnione ustalenie poszczególnych wskaźników i parametrów inwestycji.
Wobec braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia oraz wobec oparcia decyzji na analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy uznać za trafne i zgodne z prawem. Ustalone w sprawie warunki zabudowy terenu zapewniają kontynuację cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizy, w tym gabarytów i formy architektonicznej budynku jednorodzinnego (jednego), linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny.
Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko
w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a zatem skarga podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.