VIII SA/Wa 192/22

VIII SA/Wa 192/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Renata Nawrot
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2027/22 - Wyrok NSA z 2024-01-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 703
art. 6a ust. 1 i ust. 2, art. 8a , art. 8b, art. 8c
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2021r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Starosta") decyzją nr [...] z 17 listopada 2021 r. działając na podstawie art. 6a ust. 1, art. 8a ust. 5, art. 8b i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U z 2016 r. poz. 703, dalej jako "ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych") ustalił wykaz wskazanych w tabeli 16 osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie gruntowej wsi [...]i [...], gmina [...]oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego większość wnioskodawców złożyła oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o sposobie korzystania z gruntów, że korzystają z gruntów wspólnoty od najmłodszych lat do dzisiaj z dziećmi i wnukami. Staw służył do pojenia krów, łowiono ryby oraz dzieci kąpały się w nim. W zimie na stawie jeżdżono na łyżwach, a na innych działkach zbierane były zioła. Na gruntach w [...]organizowane były ogniska i spotkania towarzyskie, młodzi grali w piłkę,
a w zimę zjeżdżali na sankach. Obecnie grunty te wykorzystywane są rekreacyjnie, woda ze stawu pozyskiwana jest na potrzeby gospodarstw rolnych, a koszenie zielonki dla inwentarza. Wnioskodawczyni J. W. oświadczyła, że nie korzysta z gruntów wspólnoty jednocześnie zaznaczając, że grunty wspólnoty od lat nie były wykorzystywane przez nikogo, o czym świadczy stan działek.
Starosta wskazał, że z protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...]stycznia 2021 r., który znajduje się w aktach postępowania jednoznacznie wynika, że mieszkańcy wsi [...] i [...] są przeciwni umieszczeniu
w przedmiotowym wykazie J. W. z uwagi, że jest "obca" i nie zamieszkuje na terenie wsi [...]bądź [...]. J.W. natomiast oświadczyła na rozprawie administracyjnej chęć uczestniczenia we wspólnocie, z uwagi że posiada tutaj ziemię, jest obecna w życiu społeczności lokalnej i płaci podatki do gminy [...]. Zaznaczyła również, że nie czuje się "obca" i chciałaby aktywnie uczestniczyć w życiu wspólnoty. Burmistrz Gminy i Miasta [...]na koniec rozprawy administracyjnej oświadczył, że popiera wniosek mieszkańców wsi za wyjątkiem J. W., gdyż to mieszkańcy stale tu zamieszkujący i użytkujący grunty mogą czuć się udziałowcami wspólnoty, a nie osoba która nabyła grunty pod działalność nie związaną z rolnictwem.
W związku z powyższym, organ I instancji nie uwzględnił Justyny Wójcickiej
w ww. wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...]
i [...], ponieważ nie spełnia ona art. 6a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. nie korzystała z gruntów wspólnoty w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r., a zgodnie z art. 6a ust. 2 nie korzystanie z gruntów wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 pkt. 1 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli było spowodowane klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami, co w tym przypadku nie miało miejsca. J.W. pomimo posiadania gruntów rolnych na terenie wsi [...], nie prowadzi gospodarstwa rolnego i zgodnie ze złożonym oświadczeniem nie korzystała z gruntów wspólnoty nieprzerwalnie przez okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r., czyli nie spełniła konkretnych wymogów art. 6a ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, co w świetle przytoczonych przepisów stanowi warunek konieczny. Wszyscy zaś udziałowcy zamieszczeni w ww. wykazie osób uprawnionych spełniają warunki określone w art. 6a ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy.
W odniesieniu do zarzutów podniesionych w toku postępowania przez J. W., że ww. grunty nie są użytkowane przez wnioskodawców, organ I instancji podkreślił, że nie jest ona mieszkanką wsi [...] i [...] i nie przebywa na terenie ww. gruntów, aby stawiać zarzut czy faktycznie są użytkowane, czy nie, ponieważ nie uczestniczy w życiu codziennym mieszkańców wsi [...] i [...]. Pomimo, że grunty są zarośnięte to nie wyklucza, że nie są użytkowane. Trudno jest udowodnić fakt poboru wody ze stawu bądź zbierania ziół. Należy zaznaczyć, że zainteresowani złożyli oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o sposobie korzystania z gruntów co Starosta uznał za zasadne. W związku z powyższym zgodnie z art. 7 Kodeksu cywilnego złożone oświadczenia należy uznać jako domniemanie istnienia dobrej wiary.
Pismem z 23 listopada 2021 r. J. W. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołująca wskazała, że spełnia wymogi art. 6a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i powinna być uwzględniona
w wykazie. W ocenie odwołującej się, decyzja Starosty jest niezgodna z jej wnioskiem i przepisami ww. ustawy.
Wojewoda [...] (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Wojewoda") decyzją nr [...]z dnia 13 grudnia 2021 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "kpa") oraz art. 8m ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że decyzją z 30 grudnia 2019 r. Starosta orzekł o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] składającej się z działek nr [...], [...], [...]o łącznej powierzchni 0,38 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] oraz we Wspólnocie Gruntowej wsi [...], składającej się z działki nr [...] o powierzchni 0,3145 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych będących w ich posiadaniu i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J.W., która nie została wpisana na listę udziałowców w wyżej wymienionych Wspólnotach. Po rozpatrzeniu odwołania została wydana przez Wojewodę decyzja z 12 maja 2020 r. uchylająca decyzję Starosty z 30 grudnia 2019 r. i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta podjął dodatkowe działania wskazane w decyzji organu odwoławczego z 12 maja 2020 r.:
- ustalił jak grunty wspólnoty są użytkowane - z oświadczeń mieszkańców wynika, że na gruntach wspólnoty znajduje się staw wykorzystywany wcześniej do łowienia ryb, pojenia krów, obecnie woda ze stawu wykorzystywana jest na potrzeby gospodarstw - podlewanie, opryskiwanie sadu. Ustalono na podstawie zeznań mieszkańców, że
w stawie kąpały się dzieci, a zimą jeździły po nim na łyżwach. Na działkach zbierano zioła, grzyby, zielonkę dla inwentarza, na gruntach w [...]organizowane były ogniska i spotkania towarzyskie, młodzież grała w piłkę, zjeżdżała na sankach zimą. Organ I instancji w decyzji stwierdził, że działki wykorzystywane są rekreacyjnie. Natomiast odwołująca się stwierdziła, że grunty wspólnoty nie są aktualnie użytkowane. Ze znajdujących się w aktach zdjęć wynika, że działki stanowią dzikie tereny, porośnięte trawą, krzewami i drzewami. Zgodnie ewidencją gruntów i budynków działki nr [...], [...]i [...]z obrębu [...] oraz działka nr [...]z obrębu [...] stanowią nieużytki, działka nr [...]w niewielkiej części stanowi tereny zabudowane
- ustalił kto opłacał za przedmiotowe grunty podatki - z wyjaśnień Burmistrza Gminy
i Miasta [...] z 3 czerwca 2020 r. wynika, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych grunty wspólnoty są zwolnione z opłat.
W związku z tym, że na działce nr [...]znajduje się budynek, za tę działkę podatek płaci sołtys wsi.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zaleceniami przeprowadzono też rozprawę administracyjną. Następnie decyzją z 1 lutego 2021 r. Starosta ustalił wykaz 16 uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] i we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] oraz wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że w wykazie nie został uwzględniony jeden
z wnioskodawców zgłaszających chęć wpisania na listę udziałowców, gdyż na rozprawie w dniu 27 stycznia 2021 r. mieszkańcy wsi [...] i [...] stwierdzili, że są przeciwni umieszczaniu w wykazie osób "obcych", tj. nie zamieszkujących na terenie miejscowości.
Od przedmiotowej decyzji ponownie odwołanie złożyła J.W., która nie została uwzględniona w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] i we Wspólnocie Gruntowej wsi [...]. Odwołująca stwierdziła, że nie zgadza się z wydaną decyzją, uważa, że jej wniosek w sprawie udziału we wspólnotach zasługuje na uwzględnienie i wniosła o uchylenie decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z 2 czerwca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność rozstrzygnięcia
w decyzji o prawach J. W., uzupełnienia dotychczas zebranego materiału dowodowego w zakresie dokumentów potwierdzających powierzchnię posiadanych gospodarstw rolnych przez poszczególnych wnioskodawców wskazując przy tym, że powierzchnię gospodarstwa rolnego, przy ustalaniu udziału osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej na podstawie art. 6a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustala się na datę 31 grudnia 2015 r. Ponadto organ odwoławczy w celu zweryfikowania twierdzeń odwołującej się, zasygnalizował potrzebę by przeanalizować ponownie złożone przez wnioskodawców pisemne oświadczenia oraz zgłoszone ustnie na rozprawie, w zakresie "faktycznego korzystania z gruntów wspólnoty".
Wojewoda wskazał, że w wyniku ustalenia powyższego stanu faktycznego sprawy wydana została wskazana na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzja organu I instancji nr [...] z 17 listopada 2021 r.
Następnie organ odwoławczy przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w tym art. 6a ust. 1 pkt 1 z którego to wynika, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału
w tej wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwa rolne
i nieprzerwanie przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. faktycznie korzystały ze wspólnoty gruntowej.
Wojewoda stwierdził, że słusznie odwołująca się nie została uwzględniona
w wykazie z uwagi na nie spełnianie warunków zawartych w ww. przepisie. Starosta prawidłowo wskazał, że J.W. nie spełnia warunków wskazanych w art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, gdyż nie korzystała z gruntów wspólnoty w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Jest to zaś warunek konieczny do znalezienia się w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Pomimo posiadania gruntów rolnych na terenie wsi [...], J.W. nie prowadzi gospodarstwa rolnego i zgodnie ze złożonym oświadczeniem nie korzystała z gruntów wspólnoty nieprzerwanie przez okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. Natomiast wszyscy pozostali udziałowcy zamieszczeni w wykazie udziałowców spełniają warunki określone w art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W odniesieniu zaś do zarzutu, że z przedmiotowego gruntu we wskazanym okresie nikt nie korzystał, Starosta prawidłowo przyjął domniemanie dobrej wiary osób składających oświadczenie o korzystaniu ze wspólnoty, tym bardziej, że były one składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wskazał również, jak trudne jest udowodnienie, że ktoś pobierał wodę ze stawu bądź zbierał zioła na zarośniętym terenie. Zdaniem Starosty, jako osoba nie zamieszkająca stale na terenie miejscowości [...] i [...], J.W. może nie posiadać pełnych informacji na temat tego co dzieje się na działkach wspólnoty.
Konkludując Wojewoda stwierdził, że analiza akt sprawy wskazuje, że
w kolejny raz prowadzonym postępowaniu zostały podjęte działania mające na celu prawidłowe ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej [...] i [...], zostały zebrane dodatkowe dowody w sprawie i na ich podstawie zostało wydane rozstrzygnięcie, które zdaniem organu odwoławczego jest prawidłowe.
Pismem z 20 stycznia 2022 r. J.W. (dalej jako "skarżąca") wniosła do tutejszego Sądu skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji
w całości, rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania to jest:
a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i w zw. z art. 107 § 3 kpa, które polegało na nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w konsekwencji dało wyraz uznaniu, że skarżąca nie korzysta ze wspólnoty gruntowej, nie prowadzi gospodarstwa rolnego i nie zamieszkuje w gminie nie wiedząc tym samym co dzieje się na gruntach wchodzących w skład wspólnoty;
b) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i w zw. z art. 107 § 3 kpa, które polegało na nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co dało wyraz w stwierdzeniu, że inni mieszkańcy korzystali z gruntów wspólnoty i jednoczesnym wyrażeniu przekonania, że jest trudny do udowodnienia m.in. fakt poboru wody czy zbierania ziół, co nasuwa wątpliwości, czy organ zbadał i wyjaśnił fakt użytkowania gruntów przez mieszkańców;
c) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i w zw. z art. 107 § 3 kpa które polegało na nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego co dało wyraz w uznaniu, że skoro grunty są zarośnięte to fakt ten nie oznacza, że nie są one użytkowane, podczas gdy dokumentacja fotograficzna wykazuje, że nieruchomości te nie posiadają oznak użytkowania;
d) art. 80 kpa polegające na braku oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy skarżąca rzeczywiście nie korzysta ze wspólnoty gruntowej, nie prowadzi gospodarstwa rolnego i nie zamieszkuje w gminie; e) art. 80 kpa polegające na braku oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy pozostali mieszkańcy rzeczywiście korzystają ze wspólnoty gruntowej;
f) art. 8 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa polegającego na braku proporcjonalności rozstrzygnięcia oraz nie przeprowadzeniu wszystkich czynności niezbędnych ustaleniu stanu faktycznego sprawy i częściowej ocenie zebranego materiału dowodowego, polegającej na jednoznacznym przyjęciu, że pozostali mieszkańcy wspólnoty korzystali ze wspólnoty gruntowej na podstawie ich oświadczeń, bez uwzględnienia innych dowodów, które przeczyły tym oświadczeniom;
g) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy
a) art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie oraz przyjęcie, że przesłanki wymienione w tej regulacji spełniają pozostali mieszkańcy;
b) art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegającego na błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, gdyż konieczne jest prowadzenie gospodarstwa rolnego, podczas gdy ustawa posługuje się pojęciem "posiadania" takiego gospodarstwa a nie jego prowadzenia;
c) art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegającego na błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, gdyż nie zamieszkuje w gminie, podczas gdy ww. przepis nie zawiera takiego wymogu.
W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnia na jakiej podstawie przyjął, że skarżąca nie prowadzi gospodarstwa rolnego, gdy stwierdza on, że skarżąca posiada grunty rolne. Po drugie organ nie wyjaśnia na podstawie jakich czynności w oparciu o kpa przyjął, że skarżąca nie zamieszkuje we wsi [...] i [...] przez co miałaby nie mieć wiedzy o tym co dzieje się na działkach wspólnoty. Zdaniem skarżącej uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wyjaśniać na jakiej podstawie organ doszedł do określonych wniosków.
W ocenie autora skargi wątpliwe jest też stwierdzenie z jednej strony, że wspólnota gruntowa była użytkowana przez innych mieszkańców m.in. poprzez czerpanie wody do pojenia bydła czy zbierania ziół, zaś w dalszej treści uzasadnienia można przeczytać, że "trudno jest udowodnić fakt poboru wody ze stawu czy zbierania ziół". Wskazuje to na fakt, że organ nie przeprowadził w pełni postępowania dowodowego, jak również wydał rozstrzygnięcie na podstawie nie rozpatrzonego
w pełni materiału dowodowego. Organ pominął zdjęcia gruntów wchodzących
w skład wspólnoty, z których wynika, że nie są one wykorzystywane, co więcej, zdjęcia te świadczą wręcz o zapuszczeniu tych gruntów. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dążenia do tej prawdy i mając na uwadze rozbieżność dowodów przeczących sobie, potrzebne były dodatkowe czynności w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nasuwa to wątpliwości, czy w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego mając dowód jednoznacznie stwierdzający stan przedmiotu postępowania i oświadczenia składane przez konkretne osoby można przyjąć, że grunty są użytkowane. Miała tu miejsce rozbieżność wynikająca z dowodów zgromadzonych w sprawie, gdyż oświadczenia pozostałych mieszkańców i zdjęcia gruntów wspólnoty sugerują odmienności
w przyjętym przez organ za istniejący stanie faktycznym. Odnosząc to do realiów sprawy, nie sposób więc uznać, że skoro zdjęcia przedstawiają teren zapuszczony, to należy obdarzyć pełną akceptacją oświadczenia pozostałych stron również
z uwagi na widoczny konflikt ze skarżącą. Naruszając art. 107 § 3 kpa organ uznał więc bez głębszego wyjaśnienia, że tym razem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie prawidłowe.
Zdaniem skarżącej doszło także do naruszenia art. 80 kpa z dwóch powodów. Po pierwsze, nie została poczyniona ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy pozostali mieszkańcy rzeczywiście korzystają ze wspólnoty gruntowej, podczas gdy dokumentacja fotograficzna nasuwa istotne wątpliwości, czy grunty te są w jakikolwiek sposób użytkowane. Same zaś zeznania w tym zakresie mogą być stronnicze a to z uwagi na istniejący konflikt sąsiedzki, co dało wyraz
w trakcie rozprawy administracyjnej. Organ nie wziął pod uwagę, że zdjęcia dokumentujące rzeczywisty stan wspólnoty gruntowej nie świadczą w żaden sposób o korzystaniu z tych gruntów przez mieszkańców. Doświadczenie życiowe i zasady logiki powinny tu nasuwać wątpliwości, gdyż pozorna spójność zeznań pozostałych stron postępowania wcale nie oznacza, że zeznania te są zgodne z rzeczywistością. Wobec tego organ powinien był mieć na uwadze dowód ze zdjęć, nie zaś opierać się na przyjęciu dobrej wiary pozostałych mieszkańców. Po drugie takiej oceny zabrakło także względem okoliczności, czy skarżąca rzeczywiście nie korzysta ze wspólnoty gruntowej, nie prowadzi gospodarstwa rolnego i nie zamieszkuje w gminie przez co ma nie znać sytuacji o tym co dzieje się na gruntach wspólnoty.
W ocenie skarżącej doszło też do naruszenia art. 8 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa gdyż organ jednoznacznie przyjął, że pozostali mieszkańcy wspólnoty korzystali ze wspólnoty gruntowej na podstawie ich oświadczeń a jednocześnie pominął dowody w postaci zdjęć, które świadczą
o faktycznym zapuszczeniu tych gruntów. W konsekwencji ww. naruszeń przepisów prawa procesowego doszło do naruszenia art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy
o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przy błędnie ustalonym stanie faktycznym poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie oraz przyjęcie, że przesłanki te spełniają pozostali mieszkańcy. W postępowaniu tym musiałoby zostać w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, że grunty te były użytkowane przez pozostałych mieszkańców. Naruszenie art. 6a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy polegało też na błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, gdyż konieczne jest prowadzenie gospodarstwa rolnego, podczas gdy ustawa posługuje się pojęciem "posiadania" takiego gospodarstwa a nie jego prowadzenia. Zgodnie z art. 553 Kc za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Uwzględniając to przy art. 6a ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy nie wynika aby istniał obowiązek prowadzenia gospodarstwa rolnego. Naruszenie art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy polegało jeszcze na błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, gdyż nie zamieszkuje w gminie, podczas gdy przepis ten nie zawiera takiego wymogu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), powołano do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach kognicji bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "P.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę, na mocy art. 151 P.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga wniesiona przez skarżącą w rozpoznawanej sprawie, przeanalizowana pod kątem wskazanych wyżej kryteriów podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego ani też przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty ustalającą wykaz wskazanych w tabeli 16 osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie gruntowej wsi [...] i [...], gmina [...] oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji w prawidłowy sposób ustaliły przedmiotowy wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.
Na wstępie wyjaśnić należy, że w dniu wejścia w życie ustawy
o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czyli 5 lipca 1963 r. zostały określone nieruchomości, które uzyskały status wspólnoty gruntowej. Po tej dacie powstanie wspólnoty gruntowej było niemożliwe z uwagi na to, że nie było regulacji prawnej dotyczącej wspólnot gruntowych. Dopiero od 1 stycznia 2016 r. - od wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustawodawca wprowadził możliwość ustalania osób uprawnionych na podstawie stanu faktycznego istniejącego pomiędzy 1 stycznia 2006 r. a 31 grudnia 2015 r. Nowelizacja ustawy przewidziała, że w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, lub ich następców prawnych, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie (dodany art. 8a ust. 7).
W przypadku gdy decyzja, o której mowa w art. 8a ust. 7, staje się ostateczna, ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie nastąpi na wniosek kolejnej grupy (nowej grupy uprawnionych wprowadzanych nowelizacją ustawy), o których mowa w dodanym art. 6a. Przepis ten oznacza, że w przypadku gdy nie ustalono uprawnionych do udziału we wspólnocie osoby, które były stronami postępowania prowadzonego zgodnie z art. 8a, będą mogły również złożyć wnioski o wszczęcie postępowania w trybie art. 8c.
Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. celem tej zmiany, w przypadku nieustalenia uprawnionych, o których mowa w art. 6 ustawy, oraz ich następców prawnych, jest nadanie prawa w postaci udziału we wspólnocie gruntowej osobom, które faktycznie korzystają z nieruchomości zaliczanych do wspólnot gruntowych.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 6 marca 2018 r. Starosta ustalił, że działki nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,38 ha, położone w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] stanowią Wspólnotę Gruntową wsi [...] oraz działka nr [...] o powierzchni 0,3145 ha, położona w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], stanowi Wspólnotę Gruntową wsi [...]. Następnie decyzją z 10 maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 8a ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, Starosta orzekł o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...], gmina [...] oraz we Wspólnocie Gruntowej wsi [...], gmina [...], o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 21 czerwca 2018 r.
W związku z tym Starosta prowadził postępowanie na podstawie art. 8c ustawy
o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w celu wydania decyzji na podstawie art. 6a ww. ustawy.
Zgodnie z art. 6a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jeżeli nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, uprawnionymi do udziału w tej wspólnocie są:
1) osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwa rolne
i nieprzerwanie przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. faktycznie korzystały ze wspólnoty gruntowej albo
2) osoby fizyczne, które mają miejsce zamieszkania na terenie miejscowości,
w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę lub prowadzą w tej miejscowości gospodarstwo rolne - jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, chyba że przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. osoby te faktycznie nie korzystały ze wspólnoty.
Niekorzystanie ze wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 pkt 1 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane było klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami (art. 6a ust. 2 powoływanej ustawy).
Podstawę do prowadzenia postępowania na podstawie art. 6a stanowi art. 8c ustawy zgodnie z którym:
1. W przypadku gdy decyzja, o której mowa w art. 8a ust. 7 (decyzja
o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2.) stała się ostateczna, ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej następuje na wniosek uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6a.
2. Starosta w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 8a ust. 7, stała się ostateczna, podaje do publicznej wiadomości informację o terminie składania wniosków przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej,
o których mowa w art. 6a.
3. Informację, o której mowa w ust. 2, wywiesza się na okres 14 dni w starostwie powiatowym oraz urzędach gmin właściwych ze względu na położenie nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, a ponadto podaje się ją do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także zamieszcza się ją na stronach internetowych gminy i starostwa powiatowego oraz w prasie lokalnej.
4. Termin wyznaczony do składania wniosków nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia podania do publicznej wiadomości informacji, o której mowa w ust. 2, przy czym termin ten liczy się od dnia wywieszenia tej informacji w starostwie powiatowym.
5. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, zawiera:
1) określenie nieruchomości, która stanowi wspólnotę gruntową;
2) imię i nazwisko osoby fizycznej albo firmę osoby prawnej uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6a;
3) nazwę miejscowości, w której położone jest gospodarstwo rolne uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6a;
4) wskazanie adresu do doręczeń.
6. We wniosku, o którym mowa w ust. 1, wskazuje się dowody, które świadczą:
1) że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową;
2) o spełnieniu warunków do nabycia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej.
Jak wynika z akt sprawy, Starosta działając na podstawie art. 6a ust. 1 wydał decyzję nr [...] z 17 listopada 2021 r., w której ustalił wykaz 16 uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] i we Wspólnocie Gruntowej wsi [...] oraz wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Organ odwoławczy decyzją
z 13 grudnia 2021 r. nr [...]utrzymał zaś w mocy decyzję Starosty.
W ocenie Sądu, skarżąca prawidłowo nie została uwzględniona
w przedmiotowym wykazie z uwagi na niespełnianie warunków zawartych w art. 6a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Jak bowiem sama oświadczyła, pod rygorem odpowiedzialności karnej, nie korzystała ona z gruntów wspólnoty w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Jest to zaś warunek konieczny do znalezienia się w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Sąd zauważa, że niekorzystanie ze wspólnoty gruntowej
w okresie wymienionym w art. 6a ust. 1 pkt 1 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane było klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami. W kontrolowanej sprawie skarżąca nie wykazała, że okoliczności
o których mowa powyżej zaistniały w stosunku do jej osoby. W świetle powyższego, wobec złożonego przez skarżącą oświadczenia, za bezzasadny Sąd uznał zatem zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. polegający na braku oceny, czy skarżąca rzeczywiście korzysta ze wspólnoty gruntowej.
Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, istotnym był fakt, że wszyscy pozostali udziałowcy zamieszczeni w wykazie udziałowców spełniają warunki określone w art. 6a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż złożyli oni oświadczenia, że faktycznie korzystali z gruntów wspólnoty w wymaganym okresie, tj. od 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Wskazane powyżej ustalenia mają decydujące znaczenie. Organy orzekające prawidłowo przyjęły domniemanie dobrej wiary osób składających oświadczenie o korzystaniu ze wspólnoty, tym bardziej, że były one składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zdaniem Sądu, powyższych ustaleń nie mogły zakwestionować zdjęcia gruntów wchodzących w skład wspólnoty,
z których ma wynikać, że nie są one wykorzystywane. Organy orzekające, wobec złożonych oświadczeń, w tym oświadczenia skarżącej o niekorzystaniu z gruntów wspólnoty w wymaganym okresie, były zobowiązane do wydania zaskarżonej decyzji o ustaleniu wykazu uprawnionych, z pominięciem osoby skarżącej. Norma prawna wynikająca z przepisu art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie pozostawiała bowiem organom luzu decyzyjnego. Stąd też zarzuty naruszenia art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu oraz błędnej wykładni nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, jak i ocena zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, zostały przeprowadzone prawidłowo. Zaakcentować trzeba, że w jego toku podjęte zostały czynności w celu pozyskania dodatkowego materiału dowodowego, który pozwalałby na ustalenie wykazu osób uprawnionych. Wojewoda m.in. ustalił, na podstawie oświadczeń i zeznań mieszkańców, jak grunty wspólnoty są użytkowane oraz kto opłacał za przedmiotowe grunty podatki. Przeprowadzono także rozprawę administracyjną, z której protokół, odzwierciedlający stanowiska stron, znajduje się w aktach sprawy. A zatem należy uznać, że w przeprowadzonym postępowaniu zostały podjęte wszelkie działania mające na celu prawidłowe ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej [...] i [...]. W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego postępowania prowadzi do wniosku o wyczerpaniu możliwości dowodowych. Dlatego też Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Również uzasadnienia decyzji organów obu instancji, wbrew zarzutowi skargi odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne jest oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.