VIII SA/WA 192/07

VIII SA/Wa 192/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. nr [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
VIII SA/Wa 192/07
U Z A S A D N I E N I E
W dniu [...] została podjęta przez Zarząd Powiatu G. na podstawie art. 13 ust.2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami [ DZ.U nr 261, poz. 2603 z poź. zmianami] w związku z art. 900 kodeksu cywilnego uchwała nr [...] w sprawie odwołania darowizny nieruchomości położonej w K. na działce nr [...] dokonanej na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W.
W § 1 przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu G. odwołał darowiznę nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 6ha 300 m. kw.,
położoną w K. , darowaną w dniu 22 sierpnia 2002 roku, aktem notarialnym nr rep. [...] sporządzonym w Kancelarii Notarialnej [...] przez Powiat G. na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W., z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - prowadzenia Domu Pomocy Społecznej, w pierwszym etapie na 35 miejsc, wobec niewykorzystania nieruchomości na cel określony w umowie przez niedotrzymanie terminów uruchomienia Domu Pomocy Społecznej określonych w umowie darowizny.
W § 2 przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu G. zobowiązał Zarząd
Fundacji [...] z siedzibą w W. do przystąpienia do
aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości na rzecz Powiatu G.
W dniu [...] Wojewoda Mazowiecki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze [...], na podstawie art.79 ust.1 w związku z art. 76 i 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym [ DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 z poź. zmianami] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu G. z dnia [...], w sprawie odwołania darowizny nieruchomości położonej w K. , na działce nr [...], dokonanej na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki podnosił, że z brzmienia art. 900 kodeksu cywilnego wynika, iż odwołanie darowizny następuje przez oświadczenie złożone obdarowanemu na piśmie. W przypadku powiatu
oświadczenie takie powinno być złożone przez dwóch członków zarządu.
W ocenie organu do oświadczenia woli nie doszło, ponieważ uchwała nie zawiera takiego oświadczenia i została podpisana tylko przez starostę, a nie przez umocowanych do tej czynności członków zarządu. Z tego względu uchwała została podjęta z obrazą art. 900 kodeksu cywilnego.
Nadto organ argumentował, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i przedwcześnie. Na obecnym etapie nie można bowiem stwierdzić, że obdarowany
nie realizuje celu publicznego, określonego w umowie darowizny, a nieruchomość
jest wykorzystywana niezgodnie z tym celem.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia
[...] wniósł Zarząd Powiatu G. .
Rozstrzygnięciu temu skarżący zarzucał :
1) naruszenie samodzielności Powiatu G. , a także zakresu nadzoru sprawowanego przez Wojewodę Mazowieckiego przez zablokowanie rozstrzygnięciem nadzorczym działań Powiatu G. zmierzających do odzyskania nieruchomości uprzednio darowanej Fundacji [...] przez uchylenie uchwały nr [...] Zarządu Powiatu G. , która była jedynie podjęciem decyzji o odwołaniu darowizny, a nie czynnością prawną odwołania darowizny, przez co rażąco naruszone zostały przepisy art.2 ust.1 i art. 79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym [ DZ.U nr 142, poz. 1592 z poź. zmianami].
2) Naruszenie procedury administracyjnej, a w szczególności przepisów art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego przez pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego tych fragmentów aktu darowizny, które wyraźnie wskazują na konieczność jej odwołania, wynikającą z niezrealizowania celu publicznego darowizny, co miało wpływ na wynik postępowania.
Z tego też względu skarżący wnosił o:
1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podnoszono, że podejmowanie decyzji w
określonej sprawie przez organ kolegialny, jakim jest Zarząd Powiatu wymagał
podjęcia uchwały. Zarząd składa się z pięciu osób, które w okresie wcześniejszym w różny sposób podchodziły do kwestii odwołania darowizny nieruchomości, przy czym akcentowano konieczność porozumienia się z Fundacją [...] celem dobrowolnego przeniesienia przez nią własności nieruchomości na rzecz
Powiatu G. Z tego też względu należy uznać, że przedmiotowa uchwała
była jedynie podjęciem decyzji w sprawie, a nie faktycznym odwołaniem darowizny.
Odwołanie darowizny następuje przez złożenie oświadczenia obdarowanemu na piśmie. Skarżący podnosił, iż należy zauważyć, że oświadczenie takie jest aktem
innym niż uchwała zarządu. Są to odrębne akty, z których uchwała zarządu jest podjęciem decyzji w kwestii odwołania, bądź nieodwoływania darowizny, a oświadczenie jest faktycznym odwołaniem darowizny.
Zgodnie z art.79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym nadzorowi wojewody podlegają uchwały organów powiatu. Przy takim brzmieniu przepisu omawiane oświadczenie, które jest zasadniczym aktem stanowiącym oświadczenie
woli o odwołaniu darowizny nie podlega kontroli nadzorczej wojewody. Oświadczenie takie ma charakter czysto cywilnoprawny i wywołuje wyłącznie skutki pomiędzy skarżącym i Fundacją [...]. Podobnie uchwała Zarządu Powiatu nie wywołuje skutków erga omnes i również dotyczy wyłącznie skutków prawnych pomiędzy stronami.
Zdaniem skarżącego Wojewoda Mazowiecki przywołując zapis § 4 ust.4 aktu notarialnego, nie zauważył zapisu zawartego w § 5 tegoż aktu, z którego wynika, iż darowizna może zostać odwołana także w przypadku niedotrzymania terminów określonych w akcie. Dotyczy to w szczególności zawartego w § 4 ust.3 terminu zakończenia I etapu realizacji celu darowizny, tj. uruchomienia domu pomocy społecznej na 35 miejsc. Termin ten upłynął w dniu 22 sierpnia 2005 roku.
Zarząd Powiatu G. uważa, że organ podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze
i uchylając uchwałę Zarządu Powiatu G. zaangażował się w spór cywilnoprawny, stając wyraźnie po stronie fundacji.
Nadto skarżący podnosił, że Wojewoda przekroczył swoje uprawnienia nadzorcze, także podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art.7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, a więc obowiązku dochodzenia prawdy obiektywnej, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :
Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, postanowienia, czy aktu, sąd bada zgodność tych aktów z przepisami prawa – art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 poz.1269 ] oraz art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ DZ.U nr 153 poz.1270 ] zwaną dalej p.p.s.a.
Biorąc za podstawę art.3 § 2 pkt 7 p.p.s.a sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis art.50 § 1 p.p.s.a daje uprawnienia do wniesienia skargi każdemu, kto ma w tym interes prawny, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym.
Legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić każdy podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
Zgodnie z art.79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym [ DZ.U z 2001 roku nr 142, poz. 1592] dalej jako u.o.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego zostało uznane przez ustawodawcę za podstawowy środek nadzoru. Sprzeczność z prawem jest jedyną podstawą do stwierdzenia nieważności. Literalne brzmienie przepisu wskazywałoby, że należy się przy wyjaśnianiu powstałych wątpliwości posługiwać się katalogiem przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji zamieszczonym w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek taki jednak jest nieuzasadniony.
Przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art.156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wykraczają poza kryterium naruszenia prawa czy też sprzeczności z prawem i są dostosowane do specyfiki decyzji administracyjnych, toteż ich posiłkowe stosowanie w odniesieniu od uchwał organów samorządu jest niedopuszczalne ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 1990 roku, SA/ Gd 965/90; z 18 września 1990 roku, SA/Wr 849/90).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały wszczyna z urzędu organ nadzoru. Ocenie organu nadzorczego podlegają w tym postępowaniu warunki formalne powstania uchwały i jej treść materialną.
Przepis art.48.1 u.o.s.p. stanowi, że oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady wyrażonej w art.26 ust.1 u.o.s.p w myśl której organem wykonawczym powiatu jest zarząd in corpore, a także od zasady wyrażonej w art. 34.1 u.o.s.p zgodnie z którą starosta reprezentuje powiat na zewnątrz.
Uchwała, której organ nadzoru stwierdził nieważność stanowiła oświadczenie woli w sprawie odwołania uczynionej darowizny nieruchomości na rzecz Fundacji [...] w W. . Niewątpliwie oświadczenie zawarte w przedmiotowej uchwale było oświadczeniem w sprawach majątkowych. Tak, więc darczyńca Powiat G. uznając, że zachodziły podstawy z art. 13 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami[ DZ.U nr 261,poz.2603 z póź. zmianami] winien takie oświadczenie złożyć. Oświadczenia woli w sprawach majątkowych nie składa zarząd in corpore, a jedynie dwaj jego członkowie lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd, zgodnie z przepisem art.48 ust. 1 u.o.s.p. Wymagana jest zatem reprezentacja łączna dwuosobowa. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący.
Odnosząc się do przedstawionych zarzutów w skardze, w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszeń przepisów postępowania, skutkujących błędnym ustaleniem stanu faktycznego, ponieważ dopiero na tle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych można prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego. [ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2003 roku, I SA/Łd 764/03]. Skarżący stawia zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwszy z przywołanych przepisów nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaś przepis art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje organy do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa.
Odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów należy uznać je za chybione.
Organ wydając rozstrzygnięcie nadzorcze ocenia warunki formalne powstania
uchwały i jej treść materialną. Tak, więc w tym stanie rzeczy nie można postawić organowi zarzutu w zakresie błędów w ustaleniach faktycznych. W ocenie Sądu przedmiotem oceny organu administracji nie mogła być kwestia, czy zachodziły podstawy faktyczne do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie odwołania
darowizny nieruchomości. Dlatego poczynione w tym zakresie ustalenia należy
uznać za nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu nie można uznać za trafny argument podnoszony przez skarżącego o naruszeniu samodzielności Powiatu G. poprzez zablokowanie rozstrzygnięciem nadzorczym działań zmierzających do odzyskania nieruchomości uprzednio darowanej Fundacji [...].
Organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze wskazał jedynie, że oświadczenie woli o odwołaniu darowizny, winno być skierowane do obdarowanego, przez dwóch członków zarządu lub przez jednego członka zarządu i osobę upoważniona przez zarząd zgodnie z przepisem art. 48 ust.1 u.o.s.p.
Podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze przez wojewodę w żaden sposób nie ogranicza możliwości, aby darczyńca złożył stosowne oświadczenie woli o odwołaniu uczynionej darowizny. W tym zakresie darczyńca jest samodzielny i nie podlega kontroli nadzorczej wojewody. W ocenie Sądu organ nadzoru trafnie wskazał na sprzeczność postanowień podjętej uchwały z przepisem art. 48 ust.1 u.o.s.p.
W przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do podjęcia uchwały przez zarząd in corpore Powiatu G. , której przedmiotem było oświadczenie woli w sprawie majątkowej.
Z tych też względów biorąc za podstawę art.151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.