VIII SA/WA 187/23

VIII SA/Wa 187/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 29 ust. 1 i ust. 4, art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 7 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 30 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego M. Ż. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. Ż. jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 30 grudnia 2022 r. nr [...]– nie zezwalająca na przebudowę istniejącego zjazdu (zmiana parametrów technicznych zjazdu w celu obsługi działalności gospodarczej - planowany budynek usługowo handlowy - sprzedaż produktów mięsnych), z drogi krajowej nr [...], do działki nr ewid. [...], w m. [...].
Powyższa decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku M. Ż. PPUH [...] z 7 listopada 2022 r. oraz uzupełnienia wniosku pismem z 20 grudnia 2022 r., dotyczącego przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], do działki nr ewid. [...].
Jako podstawę prawną decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor, organ, GDDKiA) wskazał art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.; dalej u.d.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.).
W uzasadnieniu decyzji organ wywodził, że droga krajowa nr 12, zarządzeniem nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 19 kwietnia 2021 r.,
w sprawie klas istniejących dróg krajowych, została zakwalifikowana do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).
Następnie Generalny Dyrektor omówił regulację prawną dotyczącą wydanej decyzji, wskazując na art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych,
w świetle którego zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych
i Autostrad, do którego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Odniósł się do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r.
w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, przywołując § 54 ust. 4 tego rozporządzenia oraz § 55 ust. 1 pkt 1, z treści którego wynika, że zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP,
z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach.
Podkreślił, że stosownie do § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu.
W ocenie organu, na podstawie przeprowadzonej analizy, opartej m.in. na projekcie stałej organizacji ruchu, dokumentacji zdjęciowej faktycznej - wraz z opinią GDDKiA Rejon [...], oraz pozyskanej ze strony internetowej www.qooqle.pl/maps/. wnioskowana lokalizacja planowanego do przebudowy zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...]do działki nr ewid. [...] znajdowałaby się na odcinku drogi krajowej, na którym
w bliskiej odległości od granicy przedmiotowej działki znajduje się zatoka autobusowa, która jest oznaczona znakiem pionowym "D-15" – przystanek autobusowy oraz w strefie występowania łuku poziomego z ograniczoną widocznością.
W podsumowaniu organ stwierdził, że wyważając słuszny interes
w przedmiotowej sprawie dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym i uznał za bezzasadne dopuszczenie do przebudowy istniejącego zjazdu zwykłego, w celu umożliwienia obsługi komunikacyjnej planowanej działalności gospodarczej.
Skargę na powyższą decyzję złożył M. Ż. (dalej skarżący) zaskarżając ją
w całości.
W skardze mającej charakter opisowy, skarżący odnosząc się do § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, stwierdził, iż w przedmiotowym miejscu występują trudne warunki, ponieważ obecnie w pasie drogowym nie funkcjonują jezdnie dodatkowe/serwisowe,
a jedynie jedna, dwukierunkowa jezdnia główna. Zatem zdaniem strony skarżącej zjazd musi być podłączony właśnie do jezdni głównej. Dodatkowo nie ma tu mowy o budowie nowego zjazdu, a o przebudowie zjazdu istniejącego, który już jest podłączony do DK 12.
Następnie skarżący odniósł się do wskazanej w decyzji zatoki autobusowej, znajdującej się jak podał organ w sąsiedztwie ewentualnego przebudowanego zjazdu oraz strefy oddziaływania łuku w planie. Wyjaśnił zatem, że organ powinien się opierać na oficjalnych wydanych przez Ministerstwo Infrastruktury Wzorcach i Standardach, na które składają się m.in. Wytyczne Rekomendowane, a więc zestaw zaleceń opracowanych przez specjalistów i naukowców z zakresu drogownictwa, dotyczących ogólnie planowania i projektowania bezpiecznej infrastruktury drogowej. W skład tych wytycznych wchodzi zeszyt WR-D-33 "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach". Oceniając zatem kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego związane z lokalizacją zjazdu, jak podał skarżący - warto się opierać przede wszystkim o oficjalne, wydane przez Ministerstwo materiały. Zgodnie z danymi przedstawionymi w tabeli 4.2.1., stosowanie zjazdu zwykłego na drodze klasy GP jest dopuszczalne w trudnych warunkach (zgodnie z przywołanymi wcześniej zapisami samego rozporządzenia). Zapisy WR-D-33 określają klasyfikację zjazdów zwykłych, uzależnioną np. od ilości stanowisk postojowych na terenie nieruchomości, czy zagospodarowania nieruchomości gruntowej. Zgodnie z danymi dostarczonymi do wniosku, na terenie nieruchomości planowanych jest łącznie 20 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Analizując wszystkie dane, zgodnie z tabelą 5.1. WRD- 33, zjazd do projektowanej nieruchomości winien zostać sklasyfikowany jako zjazd klasy B.
Skarżący odniósł się do minimalnych odległości widoczności dla poszczególnych typów zjazdów. Dokonując szczegółowej analizy w tym zakresie, a nadto odnosząc się do zatoki autobusowej, skarżący zakwestionował stanowisko Generalnego Dyrektora zajęte w zaskarżonej decyzji
Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, jak zarzucił skarżący, że lokalizacja zjazdu będzie jakkolwiek negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Podkreślił przy tym, że przystanek, na który powołuje się GDDKiA w swoim piśmie jest wykorzystywany przez prywatnych przewoźników, nie kursuje tam regularna komunikacja miejska. Zatem częstotliwość jego wykorzystywania jest niewielka
i prawdopodobieństwo, że w danym momencie autobus będzie ograniczał widoczność na wyjeździć ze zjazdu będzie znikome. Ponadto łuk drogi, którego wpływ ma rzekomo wpływać negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego - znajduje się zdecydowanie dalej niż minimalna odległość widoczności, a w dodatku jego parametry (łuk o promieniu ok. 120 m) uniemożliwiają osiągnięcie dużych prędkości.
Zdaniem skarżącego wskazane przez niego argumenty powodują, że lokalizacja projektowanego zjazdu w żadnym stopniu nie będzie negatywnie wpływać na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że niezrozumiałym jest wykazywanie negatywnego wpływu łuku w planie na BRD na zjeździe w sytuacji, kiedy bezpośrednio za końcem tego łuku funkcjonuje przejście dla pieszych, na którym, zgodnie
z obowiązującymi przepisami, piesi mają pierwszeństwo przed pojazdami - pojazdami, których kierowcy nie są w stanie dostrzec pieszego z odpowiedniej odległości właśnie
z uwagi na łuk poziomy.
W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie i w szerokim aspekcie odniósł się do postawionych w skardze zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., pozd. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności
z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.).
Jednocześnie zauważenia wymaga, iż Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń i analiz dokumentujących, iż została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Potwierdzeniem tego jest uzasadnienie decyzji, zawierające niepełne ustalenia i niepełną ocenę w kontekście norm prawa materialnego znajdujących w tym przypadku zastosowanie. Już sama odpowiedź na skargę zawierająca szczegółowe odniesienie się do argumentów skarżącego, wskazuje na brak pełnego odniesienia się Generalnego Dyrektora
w zaskarżonej decyzji na złożony wniosek dotyczący przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja GDDiKA z 30 grudnia 2022 r. o odmowie udzielania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu (zmiana parametrów technicznych zjazdu w celu obsługi działalności gospodarczej - planowany budynek usługowo handlowy - sprzedaż produktów mięsnych), z drogi krajowej nr [...], do działki nr ewid.[...], w m. [...].
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust.1). Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust.4).
Decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne pojawia się w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych, co jest też zwane luzem decyzyjnym. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (zob.: M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983r.; B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 107, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 707). Generalną zasadą, którą winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 k.p.a. Według tej zasady organ jest zobowiązany wyważyć w sprawie interes indywidualny skarżącego
i interes społeczny (publiczny). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny
i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1537/16, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, sądy administracyjne kontrolując decyzje tego rodzaju badają jedynie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych k.p.a. oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sąd bada również, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów (indywidualnego
i publicznego) wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji wydawanej w ramach upoważnienia do uznania.
Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Jednocześnie, granice tego uznania administracyjnego wyznaczają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustaw.
Powyższe warunki uregulowane zostały (obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88), które zastąpiło rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 oraz z 2019 r. poz. 1643).
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w zaskarżonej decyzji powierzchownie odniósł się do obowiązującego rozporządzenia, a szczególności nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy i nie uzasadnił należycie braku zezwolenia na przebudowę zjazdu.
W związku z tym, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Rzeczą Sądu jest kontrola, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody
w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, a zatem czy nie nosi cech dowolności.
Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji publicznej wydając decyzję rozważył wszystkie istotne okoliczności, a postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola obejmująca zachowanie przez organ przepisów postępowania, nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega bowiem również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane także pod kątem prawidłowości przyjętej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego.
W rozpatrywanej sprawie, Sąd w składzie orzekającym uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., a przez to także art. 8 k.p.a. Generalny Dyrektor orzekając w sprawie w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił bowiem w sposób pełny jej istotnych okoliczności i nie przedstawił przekonującej argumentacji, mającej przemawiać za wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia.
Wprawdzie organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające,
a w aktach administracyjnych znalazła się załączona dokumentacja, to niewątpliwie
w zaskarżonej decyzji organ pominął kwestie szczegółowego odniesienia się do ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, w tym przypadku – rozstrzygnięcia negatywnego w punktu widzenia skarżącego. Organ wywiódł, że na podstawie przeprowadzonej analizy opartej na projekcie stałej organizacji ruchu (czego Sąd nie kwestionuje), oraz pozyskanych map (ze strony internetowej) wnioskowana lokalizacja planowanego do przebudowy zjazdu zwykłego
z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] znajdowałaby się na odcinku drogi krajowej, na którym w bliskiej odległości od granicy przedmiotowej działki znajduje się zatoka autobusowa, która jest oznaczona znakiem pionowym "D-15" – przystanek autobusowy oraz w strefie występowania łuku poziomego z ograniczoną widocznością.
Zgodzić się należy z argumentami skargi, że Generalny Dyrektor pominął kwestie odnoszące się do odległości działki od zatoki autobusowej, nadto co wydaje się słusznie zaakcentował skarżący nie wskazano w decyzji natężenia ruchu w zakresie korzystania z zatoki autobusowej, w szczególności czy natężenie ruchu miałoby wpływ na zakres rozpoznawanego wniosku.
W zaskarżonej decyzji GDDKiA powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 307/21, dotyczące prymatu zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie wskazując przy tym czy w zaistniałym stanie faktycznym sprawy zasada ta była kluczowa dla odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu. Organ nie wyjaśnił stronie czy powołana zasada miała zasadnicze znaczenie nad słusznym interesem skarżącego
Niewątpliwie przesłanka bezpieczeństwa w ruchu drogowym ma wpływ na treść decyzji i powinna zostać szczegółowo omówiona w zakresie jej prymatu nad ważnym interesem strony.
Zdaniem Sądu, oczywiste jest, że samo sąsiedztwo z drogą krajową nie uzasadniania w każdym przypadku wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu do nieruchomości. Skarżący stoi na stanowisku, że w okolicznościach sprawy organ nie odniósł się do kwestii minimalnych odległości widoczności dla poszczególnych typów zjazdów. Organ posłużył się ogólnodostępnymi danymi – ortofotomapa z portalu Geoportal. W jego ocenie analiza danych zawartych w aktach nie daje podstaw do stwierdzenia, że lokalizacja zjazdu będzie negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Rację ma skarżący wywodząc, że zabrakło w zaskarżonej decyzji odniesienia się organu do kwestii częstotliwości wykorzystywania zatoki autobusowej. Również nie można odnotować w decyzji stanowiska organu w zakresie wpływu na zasadę bezpieczeństwa – łuku drogi (jego parametrów, długości, czy prędkości na tym odcinku drogi, o ile miałoby to wpływ na zasadę bezpieczeństwa).
Wreszcie brak jest w uzasadnieniu decyzji odniesienia, że wniosek dotyczył przebudowy istniejącego zjazdu.
W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 2936/19). Ustalenia w tym zakresie muszą wynikać z wyczerpujących zagadnienie dowodów, których w tej sprawie zabrakło.
Sąd, co do zasady zgadza się z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym, korzystaniu ze swojej nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa
w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 24 maja 2012 r. sygn. I OSK 1864/14; z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 176/11; z 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06; z 13 lutego 2001 r. sygn. II SA 770/00; z 31 marca 1999 r. sygn. II SA188/99; z 15 lipca 1998 r. sygn. II SA 705/98).
W tym też kontekście Sąd zauważa, że to do organu (a jest to organ w tej materii, wyspecjalizowany) należy ocena wpływu projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego z uwagi na uwarunkowania lokalne. Organ może uznać, że dane miejsce stanowi "miejsce niebezpieczne" i lokalizacja zjazdu zwykłego w tym miejscu nie jest możliwa. Tym niemniej stanowisko organu winno być przedstawione w sprawie w sposób wyczerpujący z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych, z dokładnym wyjaśnieniem przeciwskazań do zlokalizowania na tej wysokości zjazdu zwykłego. Naczelną zasadą przy wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi (przebudowę zjazdu) jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości
w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 232/20).
Mając jednak na uwadze, lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie, Sąd zauważa, że decyzje uznaniowe wymagają od organu szczególnie starannego i precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi. Tym samym ustalenia, że wnioskowany zjazd byłby usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Nie wystarczy w tej kwestii jedynie wskazanie na "przeprowadzoną analizę" i ogólnikowe stwierdzenie, że wnioskowana lokalizacja planowanego do przebudowy zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] znajdowałaby się na odcinku drogi krajowej, na którym
w bliskiej odległości od granicy przedmiotowej działki znajduje się zatoka autobusowa, która jest oznaczona znakiem pionowym "D-15" – przystanek autobusowy oraz w strefie występowania łuku poziomego z ograniczoną widocznością.
Zdaniem Sądu przy ocenie wpływu proponowanego zjazdu (przebudowy zjazdu) na poziom bezpieczeństwa w ruchu, należy każdorazowo wnikliwie rozważyć konkretną indywidualną sprawę, jej okoliczności faktyczne, których w tej sprawie zabrakło. Ogólnikowe wskazanie przyczyn odmowy, bez dokładnej analizy obowiązującej na tym odcinku drogi organizacji ruchu drogowego (np. dopuszczalnej prędkości i innych uwarunkowań), jak i bez odniesienia się do przepisów technicznych dotyczących dróg publicznych, regulujących sposób usytuowania zjazdów zwykłych, należy uznać za nieprzekonujące – a przez to niewystarczające dla podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia odmownego.
Z powołanych względów Sąd oceniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję uznał, że nie została ona poprzedzona postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Sąd uznał także, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, to zaś uzasadnia stwierdzenie, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to także art.8 k.p.a.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyżej zaprezentowaną ocenę prawną Sądu i wynikające z tego uzasadnienia wskazania, co do dalszego postępowania, dokonując szczegółowej analizy sytuacji związanej z bezpieczeństwem ruchu drogowego na danym odcinku drogi. Ponadto organ oceni, czy w realiach tej konkretnej sprawy, istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że indywidualny interes strony może być w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zastosowanie alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych, bez naruszenia zasady równości. Decyzja powinna być oparta na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł).