VIII SA/Wa 177/19

VIII SA/Wa 177/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 120/20 - Wyrok NSA z 2023-07-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1b oraz art. 154 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
§ 26 ust. 1 i 3, § 55-56, § 57 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz.2096 ze zm., dalej: K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] listopada 2018 r.
w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...], położonej w A., spowodowanej jej podziałem.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
Na skutek wniosku Powiatu [...] (dalej: skarżący, strona, Powiat), właściciela nieruchomości gruntowej położonej w A., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], Burmistrz Gminy K. ostateczną decyzją z [...] czerwca 2016 r. znak: [...], zatwierdził projekt jej podziału na działki nr [...] i nr [...]. Podział ten jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości A., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr VII/28/2011 z dnia 3 lutego 2011 r. (Dz. Urz. Woj. M.. Nr 50, poz. 1632, dalej: mpzp).
Zawiadomieniem z 12 września 2018 r. strony zostały poinformowane
o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału oraz o terminie przeprowadzenia wizji w terenie przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z koniecznością określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale.
Według operatu szacunkowego z 18 października 2018 r., sporządzonego na zlecenie Burmistrza Gminy K. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – D. K., wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem została określona na kwotę [...] zł, a po podziale na kwotę [...] zł. Wzrost wartości wyniósł [...] zł.
Decyzją z [...] listopada 2018 r. znak: [...] Burmistrz Gminy K. (dalej: organ I instancji, Burmistrz), działając na podstawie art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.), ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w A., oznaczonej w katastrze nieruchomości nr [...] - w wyniku jej podziału, zobowiązując do jej uiszczenia skarżącego.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał treść art. 98a ust. 1 u.g.n.,
a nadto uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2006 r., obowiązującą w dniu 5 lipca 2016 r., tj. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział ww. nieruchomości stała się ostateczna, stosownie do której Burmistrz (organ wykonawczy Gminy) jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości.
Zdaniem organu I instancji operat szacunkowy z [...] października 2018 r., sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2004 r.) oraz przepisami u.g.n., wykazał wzrost wartości nieruchomości z tytułu podziału Zawiera on w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Rzeczoznawca w wycenie uwzględnił wszystkie pozytywne i negatywne cechy nieruchomości.
Odwołanie od decyzji Burmistrza wniósł Powiat, kwestionując w całości wartości nieruchomości przedstawione w operacie szacunkowym. Skarżący wskazał, że rzeczoznawca majątkowy do porównań wykorzystała transakcje nieruchomości położonych w S. i S. [...]. Są to miasta powiatowe typowo przemysłowe zlokalizowane w województwie [...], oddalone od K. około 80 - 100 km. Charakter i położenie tych miast jest całkiem inny niż lokalizacja nieruchomości na terenie powiatu k.. Ponadto miasto S. liczy około 50 tys. mieszkańców, a miasto S. [...] około 46 tys. mieszkańców, czyli posiadają liczbę ludności zbliżoną do ludności całego powiatu k..
W operacie szacunkowym brak opisu i uzasadnienia, że rynek nieruchomości położonych w S. i S. [...] jest tożsamy lub zbliżony do rynku nieruchomości położonych w A.. Brak w operacie odniesienia do innych cech rynku jak: zasobność ludności, ceny transakcyjne lokali mieszkalnych, użytkowych, działek gruntu pod zabudowę mieszkaniową mówiących o tym, że przyjęty rynek nieruchomości z miasta S. i S. [...] jest podobny do rynku nieruchomości w A..
Powiat zarzucił nadto, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjęła do porównań nieruchomość o pow. [...] ha położoną w S., której cena transakcyjna za 1 m2 gruntu wyniosła 48,41 zł. Transakcja ta winna podlegać całkowitemu odrzuceniu, gdyż działka sklasyfikowana jako użytki: dr, tk jest zabudowana drogą o nawierzchni asfaltowej o pow. [...] m2. W cenie sprzedaży uwzględniona jest więc wartość nawierzchni asfaltowej drogi (budowli). Nieruchomość znajduje się w granicach Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.. Dodatkowo wskazano, że rzeczoznawca dla nieruchomości położonej w S. błędnie przyjęła ocenę cechy rynkowej "możliwości inwestycyjne działki" jako "słabe" (tabela str. 14 i str. 17 operatu), tj. "nieruchomość z możliwą zabudową przemysłową", zaś w opisie tej nieruchomości na str. 13 i 17 operatu stwierdza, że "nieruchomość zlokalizowana w całości na terenie o funkcji usługowo - przemysłowej. Utrudnienia: brak". Taka błędna ocena nieruchomości położonej w S. zaniża jej wartość, a podwyższa wartość nieruchomości wycenianej. Ze względu na to, że nieruchomość położona w S. posiada przeznaczenie usługowo - przemysłowe, to ocena cechy rynkowej "możliwości inwestycyjne działki" będzie wynosić "dobre", a nie "słabe".
W związku z nietrafnym doborem transakcji porównawczych oraz błędną oceną cech rynkowych nieruchomości porównawczych, oszacowane wartości wycenianych nieruchomości w A. są zawyżone, co skutkuje naliczeniem wyższej opłaty adiacenckiej niż wskazuje na to lokalny rynek nieruchomości.
Decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i powołało treść przepisów art. 98a i art. 146 ust. 1a u.g.n. Wskazało, że ustalenie kwoty należnej opłaty adiacenckiej nastąpiło w oparciu o aktualny operat szacunkowy z [...] października 2018 r., sporządzony na zlecenie Burmistrza przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegła wskazała, że przedmiotem wyceny, wg stanu przed podziałem na 17 czerwca 2016 r., jest nieruchomość położona w miejscowości A., gm. K., oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Nieruchomość w kształcie zbliżonym do prostokąta była zabudowana budynkiem mieszkalno - biurowym, budynkiem magazynowym, portiernią i garażami, ogrodzona, utwardzona w ciągach komunikacyjnych, uzbrojona, z dostępem do drogi publicznej. Natomiast wg stanu po podziale na dzień 5 lipca 2016 r. wycenie podlegają dwie działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Działka nr [...] jest w kształcie wielokąta, zabudowana budynkiem magazynowym, portiernią i garażami, ogrodzona, utwardzona w ciągach komunikacyjnych, uzbrojona. Działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalno - biurowym, garażami, częściowo ogrodzona, uzbrojona. Obie działki posiadają dostęp do drogi publicznej.
Zgodnie z mpzp wg. stanu na dzień wydania decyzji podziałowej i na dzień jej ostateczności przedmiotowe nieruchomości zlokalizowane były w obszarze oznaczonym symbolem: 54 U/P - przeznaczenie podstawowe - usługi, produkcja, składy magazynowe, hurtownie.
Biegła wyjaśniła, że dla potrzeb wyceny analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych o funkcji budowlanej, z możliwością zabudowy usługowo-przemysłowej. Jako rynek lokalny przyjęto obszar A., poszerzony o gminę K.
i o wybrane rejony z województwa [...] i [...]. W wyniku przeprowadzonej analizy biegła stwierdziła, że w obszarze analizowanego rynku obrót gruntami niezabudowanymi o funkcji przemysłowej jest słabo rozwinięty. Odnotowano jedynie kilka rynkowych transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych o funkcji przemysłowej lub usługowo-przemysłowej. Z uwagi na mały obrót gruntami o dużych powierzchniach oraz ograniczony obrót gruntami przemysłowymi, rzeczoznawca przyjęła okres monitorowania cen od początku 2013 r. do lipca 2016 r. Ceny transakcyjne analizowanych nieruchomości gruntowych w badanym okresie kształtowały się na zbliżonym poziomie, bez znacznych spadków lub wzrostów, dlatego biegła przyjęła, iż ceny uzyskane w dniu transakcji są aktualne na datę wyceny.
Kolegium ustaliło, że biegła przy sporządzaniu operatu prawidłowo dokonała wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami.
Wartość rynkowa nieruchomości gruntowej zarówno wg. stanu przed podziałem (działka nr [...] o pow. [...] ha) jak i według stanu po podziale (działki: nr [...]
o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha.) została oszacowana na podstawie jednej próbki wybranych nieruchomości porównawczych, z uwagi na ograniczony obrót analizowanymi nieruchomościami.
Przy wycenie zarówno działki nr [...] o pow. [...] ha jak i działki nr [...]
o powierzchni [...] ha z utworzonego zbioru wybrano do porównań trzy nieruchomości: A - o powierzchni [...] ha położoną w S. ul. B., B - o powierzchni [...] ha położoną w W. [...] gm. K. oraz C - o powierzchni [...] ha położoną w B., ul. R., jako najbardziej podobne do wycenianych, z ich niezbędną charakterystyką. Wszystkie występujące różnice skorygowano w procesie wyceny, w szczególności wielkość powierzchni działki.
Natomiast do wyceny działki nr [...] o powierzchni [...] ha rzeczoznawca przyjęła do porównań nieruchomości: A - o powierzchni [...] ha położoną w W., B - o powierzchni [...] ha położoną w B. przy ul. R. oraz C - o powierzchni [...] ha położoną w S. [...], ul. M..
W analizowanym obszarze do wyceny przyjęto następujące cechy rynkowe: lokalizacja, otoczenie społeczno-ekonomiczne - 40%, dostępność - 20%, możliwości inwestycyjne działki - 15%, powierzchnia działki - 15%, ograniczenia zagospodarowania działki - 10%. Biegła dokonała charakterystyki poszczególnych cech rynkowych,
a następnie przy pomocy ustalonych zakresów kwotowych dla poszczególnych cech: od 3,23 zł/m² do 12,86 zł/m² określiła wpływ poszczególnych cech rynkowych na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale.
Zdaniem SKO operat szacunkowy w wystarczający sposób wyjaśnia, że
w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości o wielkości
w nim przyjęte. Wskazano w nim właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Dokonano prawidłowej, wnikliwej analizy
i charakterystyki rynku nieruchomości. W sposób prawidłowy dokonano wyboru nieruchomości podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej. Przeprowadzono porównanie nieruchomości wycenianej kolejno
z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określono wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań.
W odpowiedzi na zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem analiz objęte były rejony, na których zlokalizowane są tereny o funkcji usługowo-przemysłowej lub przemysłowej, gdyż taki segment rynku podlegał ocenie z uwagi na charakter nieruchomości podlegających wycenie (nieruchomość gruntowa przeznaczona w mpzp pod zabudowę usługowo-przemysłową).
Zgodnie z § 26 rozporządzenia RM z 2004 r. badany rynek został poszerzony
o wybrane obszary powiatów z województwa [...] i [...] z uwagi na mały obrót nieruchomościami przemysłowymi. Na terenie powiatu K. stwierdzono jedynie trzy transakcje nieruchomościami o funkcji przemysłowej, położonymi w miejscowościach: S. [...] i W.. Różnice pomiędzy nieruchomościami wycenianymi a nieruchomościami porównawczymi w aspektach podniesionych w odwołaniu: lokalizacja, teren miejski czy wiejski, stopień zurbanizowania okolicy pod względem istniejącej zabudowy i infrastruktury, a także usytuowania nieruchomości względem głównych tras komunikacyjnych rzeczoznawca uwzględnił w cesze: "lokalizacja, otoczenie społeczno-ekonomiczne" jako najbardziej cenotwórczej. Dlatego ustalił ją na poziomie 40%.
Odnosząc się zaś do zarzutów błędnego wyboru i oceny cech rynkowych podniesiono, że art. 153 u.g.n. nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny zostać przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Nie wszystkie bowiem kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Ważne, żeby wszystkie te aspekty zalazły odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają zaś charakter specjalistyczny, co oznacza, że ani strona, ani organ nie ma postaw do ich kwestionowania.
W odniesieniu zaś do zarzutu strony dotyczącego błędnego przyjęcia jednej
z nieruchomości porównawczych, tj. nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] ha położonej w S., organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca w odpowiedzi na powyższy zarzut wyjaśniła, że występujące na nieruchomości częściowe utwardzenie terenu (około 26% powierzchni) zostało wzięte pod uwagę zarówno podczas analizy cech nieruchomości, jak i poziomu cen gruntów o zbliżonej funkcji. Z przeprowadzonej analizy wynikało, że cena transakcyjna 1m2 przedmiotowej nieruchomości nie odbiega od przeciętnego poziomu ceny transakcyjnej, tj. około 40 zł/m2 pozostałych gruntów usługowo-przemysłowych nieposiadających częściowego utwardzenia terenu. Nadto wyjaśniono, że podstawowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczej położonej w S. są obiekty produkcyjne, składy i magazyny, jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowa usługowa. Przeznaczenie takie nie jest tożsame z przeznaczeniem usługowo-przemysłowym, gdyż w tym przypadku obie funkcje są ustalone jako podstawowe i równorzędne. Zatem ocena cechy "możliwości inwestycyjne działki" została określona poprawnie jako "słabe", tzn. dla funkcji podstawowej przemysłowej. Natomiast zawarte w opisie nieruchomości na stronach 13 i 17 operatu niewłaściwe określenie przeznaczenia nieruchomości nie miało wpływu na obliczenia, ponieważ zastosowano właściwą korektę z tytułu możliwości inwestycyjnych, tzn. tak jak dla terenu o podstawowym przeznaczeniu przemysłowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 pkt 16 i 17, art. 98a ust. 1 pkt 1b, art. 134 ust. 2 u.g.n., § 4 ust 1, § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia RM z 2004 r. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana
w oparciu o operat szacunkowy zawierający szereg nieprawidłowości, w tym błędne przyjęcie do porównań nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa
z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie i zabudowę drogą o nawierzchni asfaltowej.
Nadto wskazano na różnorodność i nieporównywalność rynku nieruchomości pomiędzy A. a S.. Wyjaśniono, że w roku 2013 r. działki gruntu pod zabudowę mieszkaniową w A. sprzedawane były co najmniej dwukrotnie taniej niż w S.. Także rynki nieruchomości dla K. i A. różnią się i nie są porównywalne.
Zarzucono, że w sporządzonej wycenie rzeczoznawca pominęła transakcję z 13 grudnia 2013 r. dotyczącą nieruchomości, składającej się z działki o powierzchni [...] ha położonej w S. [...] o przeznaczeniu w planie lP - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, której cena gruntu wynosiła 20,25 zł/m2. Ponadto nie uwzględniono w analizie transakcji z 21 sierpnia 2015 r. dotyczącej użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w A. o przeznaczeniu E - tereny pod obiekty elektroenergetyki, gdzie cena wyniosła [...] zł/m2; z 31 marca 2015 r. dotyczącej użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w P. oznaczonej symbolem P - tereny produkcji przemysłowej i rzemieślniczej, gdzie cena wyniosła [...] zł/m2 oraz z 10 stycznia 2014 r. (Rep [...]) dotyczącej prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w J. gm. K., oznaczonej symbolem U/P - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług, gdzie cena wyniosła 6,70 zł/m2.
Zdaniem skarżącego ceny gruntów przemysłowych na lokalnym rynku nieruchomości kształtują się na poziomie 20 - 24 zł/m2. Natomiast oszacowana
w operacie wartość gruntu na poziomie [...] zł i [...] zł/m² jest znacznie zawyżona
i nie odpowiada realiom lokalnego rynku nieruchomości.
Według skarżącego rzeczoznawca nie dołożyła starań w rozeznaniu rynku nieruchomości. Wyceniająca dopiero w odpowiedzi na zarzuty do operatu "tworzy" uzasadnienie. Nigdzie w operacie nie opisała, że działka w S. jest zabudowana drogą o nawierzchni asfaltowej. Pominęła także fakt, że nieruchomość ta nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Miedzy innymi z tych względów należy uznać, że operat szacunkowy został sporządzony nierzetelnie. Nie zostały opisane bardzo istotne cechy nieruchomości wziętej do porównań. Można przyjąć, że rzeczoznawca w ogóle ich nie znała sporządzając wycenę.
Rzeczoznawca nie wzięła pod uwagę także tego, że nieruchomość
w S. jest nabywana na poprawę warunków działki przyległej, celem zapewnienia jej dojazdu do drogi publicznej i prawidłowego funkcjonowania. Tak więc droga o nawierzchni asfaltowej ma bardzo istotne znaczenie dla nabywcy. SKO nie ustosunkowało się do załączonych do pisma uzupełniającego zdjęć drogi asfaltowej ze znakami drogowymi oraz informacji o działce sklasyfikowanej jako użytki dr, tk.
Niezasadne było także wyjaśnienie, że transakcje w okresie późniejszym potwierdzają prawidłowość wyliczeń rzeczoznawcy, gdyż np. transakcja sprzedaży
w J. gm. K. z 2017 r. (Rep. [...]) działki o powierzchni [...] ha
z przeznaczeniem U/P oraz w części MN/RM została dokonana za cenę [...] zł/m² gruntu. Także przedstawienie w wyjaśnieniu przez Burmistrza dwóch transakcji za cenę [...] zł/m2 i [...] zł/m2 nie odzwierciedla rynku, gdyż pierwsza transakcja odbyła się
w trybie przetargowym, zaś druga transakcja dotyczyła sprzedaży na poprawę zagospodarowania działki przyległej. Nie były to transakcje rynkowe.
Błędne jest rozumowanie SKO, że inny opis przeznaczenia nieruchomości porównawczej (S.) oraz inne przeznaczenie przyjęte do wyliczeń nie wpływa na obliczenia. Przyjęcie do porównań transakcji różniących się cenowo prawie 2,5-krotnie świadczy o ich złym doborze oraz nierozeznaniu rynku nieruchomości. Ponadto przyjęcie do szacowania jednej próbki nieruchomości porównawczych (str. 8/9) dla działek o powierzchni [...] ha, [...] ha i [...] ha świadczy o tym, że ze względu na powierzchnie nie występuje różnica cenowa dla takich nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.
Kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia organów administracyjnych wydane zostały w oparciu o art. 98a u.g.n. i dotyczyły naliczenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela.
Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).
W sprawie niniejszej nie budziło wątpliwości, że ostateczną decyzją z [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Burmistrz zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna 5 lipca 2016 r. (por. k. 3 akt administracyjnych). Bezsporna jest również okoliczność, że w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2006 r., stosownie do której Burmistrz, organ wykonawczy Gminy, jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, że zachowany został 3-letni termin do ustalenia opłaty (por. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 12 września 2018 r., k. 5 akt administracyjnych).
Kwestią sporną w sprawie pozostaje ocena sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego. Zasadniczy zarzut skargi sprowadza się bowiem do tego, że rzeczony operat jest błędny, nierzetelny i zawiera szereg nieścisłości. Według skarżącego przyjęto do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą.
W ocenie Sądu orzekającego zarzuty te są chybione. Organy administracyjne obu instancji zasadnie bowiem uznały, że sporządzony w niniejszej sprawie przez biegłą operat szacunkowy wykazał wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz nie zawierał błędów bądź naruszeń prawa uzasadniających odmówienie mu mocy dowodowej. Zarzuty dotyczące merytorycznej poprawności operatu szacunkowego,
w tym wyboru metody i sposobu szacowania nieruchomości, jak również doboru nieruchomości podobnych do tych będących przedmiotem szacowania, nie mogły zostać uwzględnione, gdyż kwestie te pozostają w gestii biegłego.
Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane
o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe kwestie związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje zaś rozporządzenie RM z 2004 r.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości nie mieści się w zakresie desygnatów kryterium legalności stosowanego przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10, wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., publ. CBOSA). Rację więc przyznać należało SKO, że ani organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. też wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2019 r., II SA/Gl 176/19, publ. Lex nr 2702412). Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony
i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyroki NSA: z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15, z 6 lutego 2018 r., I OSK 1815/17, dostępne
w CBOSA). Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że obowiązek ten został zrealizowany.
Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, a zatem jej ocena dokonana przez organy jest prawidłowa. Operat został sprawdzony przez organy pod względem formalnym (§ 55, § 56, § 57 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r.), a Kolegium -
w odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu - dokonało jego oceny wraz
z wyjaśnieniami biegłej zawartymi w pismach z 21 listopada 2018 r. i 6 grudnia 2018 r., uznając ten najważniejszy dowód w przedmiotowej sprawie za wiarygodny. Operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi wymogami formalnymi, zaś zarzuty skarżącego mają jedynie charakter polemiczny. Skoro Powiat nie zgadzał się z wyceną nieruchomości dokonaną w operacie szacunkowym, to mógł wnioskować
o przeprowadzenie dodatkowej opinii sporządzonej przez innego rzeczoznawcę bądź przedstawić organowi administracji zamówioną przez siebie opinię, czego jednak nie uczynił. Mógł również skorzystać z możliwości oceny spornego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu jego skontrolowania, do czego jest uprawniony na mocy art. 157 ust. 1 u.g.n.
W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawiła transakcje stanowiące bazę cen nieruchomości porównawczych oraz wyjaśniła, że wyceny wartości rynkowej nieruchomości zarówno w stanie przed podziałem jak i po podziale dokonała w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Na stronie 13 operatu opisała nieruchomości przyjęte do porównań do wyceny działki nr [...], na stronach 14 i 15 dokonała charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównań do wyceny działki nr [...], natomiast na stronie 16 operatu opisała nieruchomości przyjęte do porównań do wyceny działki nr [...].
Zdaniem Sądu do porównań przyjęto transakcje nieruchomości podobnych, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, tj. lokalizację nieruchomości, sąsiedztwo i otoczenie, kształt
i możliwość zagospodarowania działki, dostępność komunikacyjną oraz powierzchnię (por. art. 4 pkt 16 u.g.n.).
W ocenie Sądu (co stwierdziły również organy administracji) przygotowany
w postępowaniu operat szacunkowy w sposób jasny, czytelny i odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania przedstawia wzrost wartości nieruchomości, które uległy podziałowi. Przeprowadzony w nim wywód jest logiczny
i zrozumiały. Podnoszone zaś przez skarżącego wątpliwości w zakresie uwzględnienia nieruchomości, które nie wykazują cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą oraz braku podobieństwa rynków w A. i K. zostały przez biegłą wyjaśnione w pismach z 21 listopada 2018 r. (k.58-59 akt administracyjnych) oraz 6 grudnia 2018 r. (k. 68-73 akt administracyjnych).
W pierwszym z powołanych pism biegła podała, że w analizowanych okresie, tj. od początku 2013 r. do lipca 2016 r. na terenie gminy K. odnotowano jedynie trzy transakcje sprzedaży gruntami o funkcji przemysłowej, w których poziom ceny ukształtował się w przedziale od [...] do [...] zł/m2. Transakcje te nie zostały jednak uwzględnione w operacie szacunkowym, ponieważ dotyczyły gruntów zlokalizowanych w gorszej atrakcyjności lokalizacji i warunkach panujących w otoczeniu, niż nieruchomość wyceniania (tj. w rejonie Elektrowni K. i Polskich Sieci Energetycznych). Powyższe stało się powodem poszerzenia rynku o wybrane obszary
z innych powiatów, na których odnotowano obrót gruntami o funkcji przemysłowej
i przemysłowo-usługowej.
W tym zakresie należy zauważyć, że taką metodykę pracy dopuszcza § 26 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r., według którego przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Poza tym rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel
i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r.).
Dalej biegła wyjaśniła, że wszystkie występujące różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowane w procesie wyceny. Skorygowano również atrakcyjność lokalizacji nieruchomości
i warunki panujące w otoczeniu, ujmując je w cesze "lokalizacja, otoczenie społeczno-ekonomiczne", dla której przyjęto wagę 40%. Podstawą korekty cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej przy podejściu porównawczym jest art. 153 ust. 1 u.g.n.
Natomiast w piśmie z 6 grudnia 2018 r. biegła podała, że w procesie wyceny wzięła pod uwagę zarówno fakt różnej lokalizacji nieruchomości, tzn. czy nieruchomość podlegająca wycenie była usytuowana na terenie miasta czy w obszarze wiejskim, jak
i stopień zurbanizowania okolicy pod względem występującej zabudowy i infrastruktury, a także usytuowanie nieruchomości w stosunku do głównych tras komunikacyjnych, które ma wpływ na atrakcyjność nieruchomości. Uwzględniła także uciążliwości, jakie występowały w otoczeniu, a istotność tej cechy odzwierciedla jej procentowy wpływ na wartość nieruchomości ustalony na poziomie 40%, czyli wyższym niż dla typowych gruntów budowlanych, który zazwyczaj określany jest na poziomie 30%.
Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego przyjęcia do porównania nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] m2 położonej w S. biegła wyjaśniła, że sama klasyfikacja użytków gruntu, ujawniona w ewidencji gruntów, nie zmienia możliwości inwestycyjnych terenu, wynikających z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wpływ na wartość nieruchomości może mieć jedynie sposób jej użytkowania ustalony na datę sprzedaży. Fakt innego oznaczenia użytków gruntu, niż wynikałoby to z przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie ma wpływu na możliwości inwestycyjne gruntu, a co za tym idzie wartość rynkową terenu. Istotnym czynnikiem wpływającym na cenę gruntu jest jego przeznaczenie w mpzp, a nie klasyfikacja jego użytków w ewidencji gruntów (por. k. 69 akt administracyjnych). Dalej biegła podała, że działka o powierzchni [...] m2 nie jest zabudowana, a występujące częściowe utwardzenie terenu stanowi element jego zagospodarowania, które wzięto pod uwagę zarówno podczas analizy cech nieruchomości jak i poziomu cen gruntów o zbliżonej funkcji. Z przeprowadzonej przez biegłą analizy wynikało, że osiągnięty poziom ceny transakcyjnej za 1m2 gruntu nieruchomości porównawczej, w której jedynie około 26% całej nieruchomości była utwardzona, nie odbiegał od przeciętnego poziomu cen transakcyjnych, tj. około 40 zł/m2 pozostałych gruntów usługowo-przemysłowych i przemysłowych, nieposiadających częściowego utwardzenia. Zatem zasadne było przyjęcie do bezpośrednich porównań nieruchomości gruntowej, zlokalizowanej - podobnie jak nieruchomość wyceniana - w pobliżu głównych tras, przy zabudowie usługowo-przemysłowej, w pobliżu mieszkaniowej oraz o podobnej wielkości powierzchni gruntu
i zbliżonym przeznaczeniu, tym bardziej, że wszystkie te różnice skorygowano
w procesie wyceny.
Mając powyższe na uwadze wywieść należy, że biegła w sposób przekonujący
i logiczny odniosła się dwukrotnie do zarzutów skarżącego. Wyjaśnienia te należy traktować jak opinię uzupełniającą wobec operatu szacunkowego, który został przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie oceniony zgodnie z art. 80 K.p.a. Sąd
w pełni podziela tę ocenę, uznając operat szacunkowy za rzetelny i wiarygodny. Na uwagę zasługują wnioski biegłej, iż oszacowane wartości przedmiotowej nieruchomości zarówno według stanu sprzed podziału jak i po podziale na poziomie około [...] zł/m²
i około [...] zł/m² kształtują się w okolicy ceny średniej wybranych transakcji porównawczych. Na skutek podziału nastąpił wzrost wartości 1 m² gruntu o [...] zł, tj.
o około 5%, a rynek lokalny od 2016 r. wykazuje ceny transakcji nieruchomości podobnych w granicach od [...] do [...] zł/m² (wyjaśnienia biegłej z 6 grudnia 2018 r., k. 72 akt administracyjnych). Powyższe wyliczenia dowodzą, że okoliczność podziału nieruchomości na mniejsze działki jest niewątpliwie istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cel ekonomiczny takiego podziału jest oczywisty (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r.,
I OSK 1815/17, publ. CBOSA).
Skarżący na stronach 3-4 skargi wskazał nieruchomości, które nie były przedmiotem oceny przez biegłą. W sposób dowolny dokonał samodzielnie porównań
z nieruchomością wycenianą, powołując się na wiedzę ogólnodostępną z internetu oraz negując potrzebę wiedzy specjalistycznej koniecznej dla oceny doboru nieruchomości porównawczych pod względem lokalizacji. W tym zakresie jeszcze raz podkreślić należy, że zastrzeżenia strony co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego mogły być skorygowane albo poprzez przedstawienie kontroperatu, albo poprzez możliwość skorzystania z oceny przedmiotowego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystał.
W tych okolicznościach wskazanie w skardze, że oszacowana w operacie wartość nieruchomości nie odpowiada realiom rynku lokalnego ocenić należało jako polemiczne, gołosłowne i nieuprawnione, natomiast zarzuty strony dotyczące sposobu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości za nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanych decyzjach naruszenia przepisów procesowych, a w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Wskazywany w skardze zarzut naruszenia art. 134 ust. 2 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie, ponieważ przepis ten stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.