II SA/Ke 472/23

II SA/Ke 472/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 8 ust. 2, art. 25 ust. 5, art. 7 ust. 1, 7 i 8, art. 8 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9, art. 7 ust. 4, art. 17 ust. 2 pkt 2,
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art/ 133 par. 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Kielcach na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 15 czerwca 2023 r. nr LXXVII/1564/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
15 czerwca 2023 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr LXXVII/1564/2023 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami wraz z garażem podziemnym na dz. nr ewid. [...], [...], [...], obręb 0011 przy ul. [...], [...], E. [...] w K..
Podstawę uchwały stanowiły art. 7 ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Zgodnie z § 7 załącznikami do uchwały są:
1) załącznik nr 1 - granice terenu inwestycji objętego wnioskiem oraz obszar oddziaływania inwestycji w skali 1:500;
2) załącznik nr 2 - planowane zagospodarowanie terenu inwestycji, skala 1:500;
3) załącznik nr 3 - przebieg głównych elementów uzbrojenia terenu, skala 1:500;
4) załączniki nr 4a, 4b, 4c, 4d i 4e - wizualizacje proponowanej zabudowy
i zagospodarowania terenu.
Uchwała weszła w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. tj. 23 czerwca 2023 r. (Dz. U. Woj. 2023.2636).
W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że 20 marca 2023 r. do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek przedsiębiorstwa [...] E. W., R. W., G. D. S. Komandytowa ul. [...] B [...], zwana dalej spółką [...] [...], o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej.
Przedstawiono podjęte przez Prezydenta Miasta K. czynności procesowe, wynikające z przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a następne wskazano, że
w wyznaczonym terminie spłynęło 6 opinii: Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Kielcach, Polskich Sieci Elektroenergetycznych, Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K., Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji oraz Okręgowego Urzędu Górniczego w K..
Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w Kielcach przedstawiała szereg uwag zarzucając m.in.: opracowanie załączonej do wniosku koncepcji urbanistyczno-architektonicznej niezgodnie z zakresem określonym w art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, niedostateczną analizę urbanistyczną uzasadniającą przyjęte rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne, brak analizy intensywności zabudowy, a co za tym idzie brak wykazania powiązań przestrzennych planowanej inwestycji z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której przedmiotowa zabudowa ma być realizowana. Ponadto Komisja wyraziła opinię
o niedostatecznym powiązaniu inwestycji z funkcjami towarzyszącymi, w tym terenami rekreacji i wypoczynku, a także zwróciła uwagę na klasyfikację terenu inwestycji w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce. Komisja następnie wyraziła stanowisko, że nieprawidłowo został określony faktyczny obszar oddziaływania inwestycji, a budynki nie spełniają wymogów wynikających z przepisów odrębnych, dotyczących nasłonecznienia mieszkań.
Polskie Sieci Elektroenergetyczne poinformowały, że działki na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, znajdują się poza obszarem oddziaływania infrastruktury należącej do PSE S.A.
Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej w K. zaopiniowała wniosek pozytywnie, zwracając jednocześnie uwagę, że stosowanie urządzeń umożliwiających parkowanie dwupoziomowe znacząco zwiększa gęstość obciążenia ogniowego, tym samym wymagane jest zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w tym czynnych i biernych zabezpieczeń przeciwpożarowych. Następnie organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji znajduje się poza zasięgiem stref zagrożenia zakładów
o zwiększonym ryzyku oraz dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a przedstawiona opinia nie zastępuje wymaganego uzgodnienia projektu budowlanego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny poinformował
o braku uwag do planowanej lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej.
Centralne Wojskowe Centrum Rekrutacji zaopiniowało przedmiotowy wniosek pozytywnie, zaś Okręgowy Urząd Górniczy w Kielcach stwierdził, że w granicach objętych projektem nie ma aktualnie wyznaczonych obszarów i terenów górniczych, wobec czego brak jest podstaw do działania organu w przedmiotowej sprawie.
Pozostałe instytucje opiniujące nie przedstawiły opinii, co jest równoznaczne
z brakiem zastrzeżeń.
Miejski Zarząd Dróg uzgodnił wniosek inwestora wskazując jednocześnie na konieczność wystąpienia o uzgodnienie szczegółowych rozwiązań związanych
z obsługą komunikacyjną, a także precyzyjną ilością stanowisk postojowych oraz
w przypadku lokalizowania urządzeń obcych w pasie drogowym – uzyskania zezwolenia na taką lokalizację.
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała, że nie wnosi uwag do planowanej inwestycji pod warunkiem uwzględnienia w zezwoleniu dodatkowych zapisów wpływających na polepszenie klimatu akustycznego planowanych obiektów kubaturowych, w szczególności zastosowania przegród budowlanych, w tym okien, o zwiększonej izolacyjności akustycznej.
Geolog Powiatowy oraz Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie odpowiedzieli na otrzymane zawiadomienia w wyznaczonym terminie, co jest równoznaczne z uzgodnieniem wniosku bez uwag.
Ponadto do przedmiotowego wniosku wpłynęły 2 uwagi od osób fizycznych.
Pierwsza z uwag poruszała kwestie związane z tarasowaniem wysokości zabudowy, a także wprowadzeniem w ramach inwestycji zieleni izolacyjnej.
Druga z uwag (złożona przez skarżącą spółkę) obejmowała zastrzeżenia co do: spełnienia przesłanek konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, wydanej już wcześniej na rzecz wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy, ekspozycji mieszkańców na hałas od drogi krajowej, rażące zawyżenie parametru wysokości zamierzenia inwestycyjnego, rażące zawyżenie parametru wskaźnika zabudowy zamierzenia inwestycyjnego, brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także zapewnienia miejsca w szkołach dla mieszkańców budynku.
W zakresie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy wskazano, że według aktualnie dostępnych danych statystycznych (za 2021 r.) stan zasobów mieszkaniowych w mieście K. przedstawia się następująco: ilość mieszkań: 90006, powierzchnia użytkowa mieszkań: 5 365 182 m2, ilość izb: 299 233. Ilość mieszkańców: 185 480. Statystycznie przypadało 0,62 osoby na izbę i 28,9 m2 powierzchni użytkowej na jednego mieszkańca, przy czym za izbę uważa się pokoje oraz kuchnie o powierzchni powyżej 4,0 m2 z bezpośrednim oświetleniem dziennym.
W ostatnich pięciu latach następował stały wzrost zasobów mieszkaniowych - średnio przybywało około 1270 mieszkań rocznie, w 2022 r. udzielono pozwoleń na budowę 1729 mieszkań. Wzrost ten następował pomimo ciągłego spadku liczby mieszkańców (1949 os./rok w 2021 r.). Tempo spadku liczby mieszkańców w skali miasta jak i województwa jest podobne. Niezależnie od tego spadku z szacunków GUS wynika przewidywany wzrost liczby gospodarstw domowych w województwie przez najbliższe lata. Należy zastrzec, że prognozy demograficzne GUS, bazujące na wynikach spisu powszechnego z 2011 r., nie uwzględniają skokowego spadku przyrostu naturalnego związanego z epidemią COVID-19, a także wzrostu migracji
z tytułu wojny w Ukrainie. Wzrost liczby mieszkań związany jest zarówno
z polepszaniem się warunków mieszkaniowych istniejących już gospodarstw, jak również zasiedlaniem lokali w nowo powstałych gospodarstwach domowych. Tempo budowy mieszkań nie zaspokaja jednakże w pełni niedoborów z lat ubiegłych.
W szczególności nadal brakuje mieszkań dla osób o niskich dochodach. Obecnie na koniec 2021 r. na liście osób oczekujących na najem socjalny lub komunalny lokalu, znajdowało się 1248 gospodarstw domowych (w liczbę tę wliczono 897 oczekujących na najem socjalny lokali i najem socjalny 194 lokali w ramach realizacji wyroków eksmisyjnych).
Odrębnym problemem jest jakość zasobu mieszkaniowego. Nadal wiele lokali jest przeludnionych lub o niepełnym wyposażeniu (np. według danych za rok 2020 95,7% mieszkań wyposażonych było w łazienkę, a 93,5% w centralne ogrzewanie). Ponadto obserwuje się tendencje do ucieczki mieszkańców z tzw. "wielkiej płyty".
Poprawienie jakości istniejącego zasobu powinno odbywać się dwutorowo: poprzez modernizację już istniejącego zasobu, ale także poprzez oferowanie nowych lokali o wyższym standardzie.
Reasumując organ stwierdził, że potrzeby mieszkaniowe w mieście Kielce nie są w pełni zaspokojone, w szczególności w kontekście mieszkań dla osób
o przeciętnych i niskich dochodach. Ponadto istnieje deficyt ilościowy w segmencie mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem.
Odnosząc się do potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podniesiono, na podstawie analiz i obliczeń w oparciu o łączną powierzchnię terenów objętych obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, oraz informacji wynikających z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r., że powierzchnia terenów wyznaczonych w Studium, a dotąd niezabudowanych wynosi szacunkowo: 135 ha zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności (wielorodzinnej), z czego 16 ha na obszarach objętych planami miejscowymi, oraz 370 ha zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, z czego 124 ha na obszarach objętych planami miejscowymi.
Stwierdzono, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, gdzie na jej terenie określono kierunki rozwoju struktury osadniczej jako "Tereny o przewadze funkcji produkcyjno - magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa".
Inwestycja stanowi jedynie część wyznaczonego w Studium obszaru, położona jest na krawędzi enklawy istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Na pozostałej części realizowana jest funkcja zgodna z przywołanymi wyżej kierunkami.
Teren inwestycji leży na obszarze nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znajduje się również poza formami ochrony przyrody oraz nie jest objęty uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Nie jest ujęty zarówno w rejestrze zabytków, jak również w Gminnej Ewidencji Zabytków.
Lokalizacja inwestycji mieszkaniowej spełnia wymagania odległościowe,
o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.
Integralną częścią uchwały są załączniki określające: granice terenu objętego wnioskiem oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, planowany sposób zagospodarowania oraz analizę powiązania inwestycji z uzbrojeniem terenu oraz wizualizacje inwestycji mieszkaniowej.
Wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 17 ustawy przedłożono Radzie Miasta projekt uchwały wraz z uwagami wniesionymi do wniosku, uzyskanymi opiniami i dokonanymi uzgodnieniami, dotyczącymi wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej.
Na koniec stwierdzono, że po analizie akt sprawy zasadnym jest podjęcie przez Radę Miasta uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze T. K. zarzuciła uchwale z 15 czerwca 2023 r. naruszenie:
1) art. 7 ust. 8 pkt 5 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie uchwały o lokalizacji inwestycji "celu publicznego" pomimo nieprzedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji, do której uzyskania wnioskodawca był zobowiązany z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia,
2) art. 64 Konstytucji RP w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na zezwoleniu na realizację inwestycji, której parametry uniemożliwią lub istotnie utrudnią prawidłowe zagospodarowanie działek skarżącego nr [...] i [...], graniczących z terenem inwestycji od strony południowej, zgodnie
z prawomocną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla ww. działek z uwagi na nadmierne ograniczenia w dostępie do światła słonecznego,
3) art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez podjęcie uchwały pomimo braku wystąpienia przesłanki konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy z uwagi na odpowiednią ilość inwestycji realizowanych zarówno w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, jak też na terenie całej gminy Kielce,
4) art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy ewentualne potrzeby mieszkaniowe gminy Kielce na terenie działek objętych uchwałą mogą zostać w pełni zaspokojone na podstawie następujących decyzji ustalających warunki zabudowy:
a) decyzji Prezydenta Miasta K. z 28 lipca 2021 r., znak [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługi handlu w segmencie frontowym o powierzchni sprzedaży do 500 m2) z garażem podziemnym i drogą pożarową o długości 95,0 m, na działce ewid. [...], obręb 0011, przy ul. [...]
w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGHUJ-A.", wydanej na rzecz wnioskodawcy - spółki [...] [...],
b) decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 23 maja 2023 r., znak UAII. [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami (w tym handel o łącznej powierzchni sprzedaży do 1800 m2) z garażami podziemnymi, na działkach ewid.: [...], [...], [...], obręb 0011,
w rejonie ul. [...], ul. [...] i E. [...] w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGHIJ-A", wydanej na rzecz spółki Apartamenty K. sp. z o. o. sp. k.,
c) decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 23 maja 2023 r., znak UAII. [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami (w tym handel o łącznej powierzchni sprzedaży do 1800 m2) z garażami podziemnymi, na działkach ewid.: [...], [...], [...], obręb 0011,
w rejonie ul. [...], ul. [...] i E. [...] w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGHIJ-A", wydanej na rzecz spółki [...] sp. j. E.M.[...],
5) art. 17 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu
i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez wydanie uchwały pomimo nieprzedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta K.
w zakresie możliwości przyjęcia odpowiedniej liczby nowych uczniów w szkole podstawowej,
6) art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz zaniechanie upublicznienia materiałów źródłowych uzasadniających jej podjęcie.
Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta z 15 czerwca 2023 r. wraz z załącznikami, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi postawione zarzuty zostały rozwinięte wraz z przedstawieniem argumentacji mającej świadczyć o ich zasadności.
Skarżący podniósł m.in., że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny
gdyż działki nr [...] i [...], których jest właścicielem, położone są
w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego uchwałą, a bezpośrednie sąsiedztwo terenu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną będzie miało realny wpływ na wykonywanie przez skarżącego prawa własności. Parametry planowanej zabudowy znacząco ograniczą dostęp naturalnego światła dla północnej elewacji budynków zaplanowanych na działkach nr [...] i [...]. Procedowane w trybie specustawy zamierzenie budowlane pogorszy zatem warunki nasłonecznienia zaplanowanej na działce skarżącego zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, a tym samym utrudni lub nawet uniemożliwi jej realizację. Zamierzenie budowlane, którego dotyczy zaskarżona uchwała, skutkować będzie budową budynków mieszkalnych o wysokości aż 43,8 m, tj. wysokości o ponad 62% wyższej od zaplanowanej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej na działce skarżącego, której maksymalna wysokość została określona jako 27 m. Będą to również jedne z najwyższych budynków mieszkalnych wielorodzinnych w K..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przytoczył okoliczności wynikające z uzasadnienia projektu uchwały oraz odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi prezentując argumentację mającą świadczyć o ich niezasadności.
W piśmie procesowym z 24 października 2023 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi w ten sposób, że zaskarżonej uchwale dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 7 pkt 1 in fine ustawy o ułatwieniach
w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na:
a) wydaniu uchwały znacząco utrudniającej zabudowę sąsiadujących działek skarżącego nr [...] i [...], tj. uniemożliwiającej ich zabudowę zarówno w sposób analogiczny, jak przyjęty w zaskarżonej uchwale, jak i zgodnie z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla działek skarżącego z 19 października 2023 r., doręczoną pełnomocnikowi skarżącego 20 października 2023 r.,
b) zaniechaniu merytorycznej kontroli wniosku inwestora, w którego treści zostały zawarte nieprawdziwe oświadczenia o rzekomym braku oddziaływania na działki skarżącego, z wyłączeniem ewentualnego oddziaływania parkingu podziemnego, podczas gdy planowana inwestycja, z uwagi na swoją intensywność, znacząco oddziałuje na działki skarżącego, wpływając na ich przysłanianie oraz ograniczając możliwości ich zabudowy,
c) zaniechaniu merytorycznej kontroli wniosku inwestora poprzez pominięcie opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, z której wynikało,
że nieprawidłowo został określony faktyczny obszar oddziaływania inwestycji,
a budynki nie spełniają wymogów wynikających z przepisów odrębnych dotyczących nasłonecznienia mieszkań,
d) faworyzowaniu interesów inwestora względem interesów skarżącego poprzez umożliwienie inwestorowi realizacji inwestycji o parametrach uniemożliwiających realizację planowanej inwestycji na działkach skarżącego,
e) naruszaniu zasad ładu przestrzennego poprzez umożliwienie realizacji inwestycji o wysokości wynoszącej aż 43,80 m, tj. inwestycji górującej nad zastaną zabudową mieszkaniową wielorodzinną sąsiadującą na działce nr [...] i planowaną zabudową na działkach skarżącego oraz zlokalizowaną w minimalnych odległościach od granic ww. działek sąsiadujących,
f) naruszenie zasad gospodarki nieruchomościami na terenie gminy poprzez wydanie uchwały rzekomo zaspokajającej potrzeby mieszkaniowe gminy, faktycznie zaś ograniczającej gminne zasoby nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działek skarżącego,
g) naruszenie zasad gospodarki nieruchomościami poprzez wydanie uchwały, której wykonanie może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą gminy K. wobec skarżącego w związku z możliwością znaczącej utraty wartości nieruchomości skarżącego w sytuacji wykonania zaskarżonej uchwały.
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu pisma procesowego, do którego skarżący dołączył 11 załączników, w tym pierwszy wniosek inwestora skierowany do Rady Miasta z 30 stycznia 2023 r., który został wycofany, zawierający analizę nasłonecznienia działek skarżącego oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 19 października 2023 r., znak [...], rozstrzygającą ostatecznie co do ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...].
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym 25 października 2023 r. uczestnik - spółka [...] [...] wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z 3 listopada 2023 r., złożonym już po zamknięciu rozprawy, ale przed ogłoszeniem wyroku, spółka [...] [...] podtrzymała powyższe stanowisko. W obszernym uzasadnieniu, przedstawiając orzecznictwo sądów administracyjnych oraz treść komentarzy uczestnik wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego i z tego powodu skarga powinna być oddalona bez dokonywania merytorycznej oceny zawartych w niej zarzutów.
Z "ostrożności procesowej" spółka odniosła się merytorycznie do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym skarżącego z 24 października 2023 r.
W kolejnym piśmie – załączniku do protokołu rozprawy z 7 listopada 2023 r. skarżący uzupełnił podniesiony na rozprawie argument w zakresie nadmiernego zacieniania i przedstawił analizę przesłaniania, podpisaną przez autora opracowania mgr inż. A. D.. Podniósł także, że złożona wraz ze skargą decyzja Prezydenta Miasta K. z 28 lipca 2021 r., znak: [...], dotycząca warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami podziemnymi na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...], ul. [...] i u. E.Taylora w K., wydana pierwotnie na rzecz S. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "MAGNAT", przeniesiona została na spółkę [...] [...] decyzją Prezydenta Miasta K. z 13 stycznia 2022 r., znak: [...] Skarżący wskazał, że decyzji o przeniesieniu nie posiada, gdyż nie był stroną postępowania, ale informacja o jej wydaniu widnieje na stronie internetowej Geoportalu K..
W kolejnym piśmie procesowym z 8 listopada 2023 r. skarżący wniósł
o "otwarcie zamkniętej rozprawy i ponowne odroczenie terminu ogłoszenia wyroku" wskazując na następujące okoliczności:
1. otrzymanie przez skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej 7 listopada 2023 r. o godz. 13:22 opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej nr [...] z 18 kwietnia 2023 r., która wedle najlepszej wiedzy skarżącego nie znajduje się w całości w aktach przedmiotowej sprawy, a którą skarżący niniejszym przedkłada jako dowód na okoliczność:
1) braku wypełniania przez dołączoną do wniosku inwestora koncepcję urbanistyczno-architektoniczną wymogów określonych w treści art. 6 ust. 1 i ust. 2 specustawy, z uwagi na zaniechanie analizy urbanistycznej uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne z uwzględnieniem powiązań przestrzennych inwestycji z terenami otaczającymi, w szczególności w zakresie rozwiązań komunikacyjnych, dostępu do zieleni rekreacyjnej, placów zabaw itp., do czego w/w przepis zobowiązuje, a czego konsekwencją jest podjęcie wadliwej uchwały, pomijającej rzeczywisty dostęp przyszłych mieszkańców budynków do niezbędnej infrastruktury,
2) braku uzasadnienia dla przyjęcia tak intensywnego wskaźnika zabudowy przynależnego zwartemu centrum miasta, a nie dzielnicy obrzeżnej, która przekształca się w jednostkę zabudowy wielofunkcyjnej,
3) braku inwentaryzacji i analizy urbanistycznej w obszarze funkcjonalnym co najmniej odpowiadającemu obszarowi określonemu w Studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.,
4) braku rozważenia przed podjęciem uchwały postanowień Studium, które jedynie w drodze wyjątku dopuszczało na tym terenie usługi mieszkalnictwa, gdy tymczasem zaskarżona uchwała zezwala na realizację budynków mieszkalnych
o bardzo wysokim stopniu intensywności, co uzasadnia twierdzenie o sprzeczności zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o której mowa w art. 5 ust. 3 specustawy,
5) nieprawidłowego określenia we wniosku inwestora faktycznego oddziaływania inwestycji na tereny przyległe, w szczególności w zakresie nasłonecznienia i przysłaniania,
6) braku przemyślanej koncepcji rozwoju tego obszaru miasta z pominięciem odpowiednich narzędzi planistycznych, co w dłuższym okresie czasu spowoduje powstanie bezładnego i funkcjonalnie niewydolnego osiedla mieszkaniowego bez stosownych przestrzeni publicznych, przy szczątkowej przestrzeni zielonej i braku sprawnej obsługi komunikacyjnej, zarówno kołowej jak i pieszej;
2. otrzymanie przez pełnomocnika skarżącego 7 listopada 2023 r.
o godz. 11:00 obszernego 7-stronnicowego pisma procesowego z 3 listopada 2023 r., sporządzonego przez pełnomocnika inwestora, w którym powołane zostały nowe dla sprawy okoliczności, co uzasadnia konieczność repliki ze strony skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się zgodnie, że uchwała
w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego. Z takiego założenia wychodzi też ustawodawca, skoro w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1538), zwanej dalej specustawą, stanowi, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Gdyby taka uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika już z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., II OSK 2521/20; wyroki WSA w Kielcach: z 14 kwietnia 2022 r., II SA/Ke 60/22, z 5 września 2023 r., II SA/Ke 309/23; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Zaskarżona uchwała podlega więc sądowej kontroli na podstawie przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Podstawą prawną wniesienia skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), zgodnie
z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżąca spółka posiada tytuł prawny do działek nr [...] i [...], graniczących bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja objęta uchwałą. Zaskarżona uchwała przewiduje na działkach nr [...], [...] i [...], położonych od północnej strony działek skarżącej, lokalizację dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (A i B) z usługami wraz
z garażem podziemnym. Budynki mają posiadać 14 kondygnacji nadziemnych
i wysokość do 43,80 m. Planowana liczba mieszkań minimalna - 170; maksymalna - 230. Powierzchnia zabudowy wynosić ma ok. 2736, 52 m2. Przewiduje się także łączną powierzchnię lokali usługowo-handlowych od 1200 m2 do 2000 m2. Jak wynika
z dołączonej do wniosku koncepcji urbanistyczno-architektonicznej (str. 13) budynek B oddalony będzie od granicy z działkami nr [...] i nr [...] o 6,35 m.
We wniosku wskazano, że obie działki skarżącej mieszczą się w obszarze oddziaływania projektowanych budynków mieszkalnych "z uwagi na bliską lokalizację garażu podziemnego".
Przypomnieć należy, że u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny i jego naruszenie przez uchwałę rady gminy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków
z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z 16 września
2008 r., sygn. akt SK 76/06 (OTK-A/2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. postanowienie NSA
z 30 sierpnia 2017 r., II OSK 1402/17; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości
i rozporządzaniu prawem własności (zob. wyroki NSA: z 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17; dostępne j.w.).
Bezpośrednie sąsiedztwo terenu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną ma niewątpliwie realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skoro skarżona uchwała daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (inwestorskiej), w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, możliwość szerszego wykonywania swojego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego, gdyż tym samym musi on więcej znosić (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12; dostępny j.w.).
W orzecznictwie NSA, wypracowanym na gruncie spraw dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyjmuje się, że plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości nawet wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte tym planem miejscowym. Naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem wynika ze znaczenia jakie ma plan miejscowy dla prawa sąsiedzkiego. Wpływ planu miejscowego na zakres prawa własności nieruchomości, która jest objęta planem miejscowym, jest oczywisty w świetle art. 6 ust. 1 ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.). Natomiast wpływ planu miejscowego na zakres wykonywania prawa własności nieruchomości położonych poza obszarem planu miejscowego wynika z art. 144 Kodeksu cywilnego. Skoro bowiem właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym będzie mógł z tej nieruchomości korzystać w sposób określony w planie miejscowym, to właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym znajdujących się poza obszarem planu miejscowego, będą musieli więcej znosić. O ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w przepisie art. 144 Kodeksu cywilnego, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie (zob. postanowienia NSA: z 21 października 2020 r., II OSK 2387/20; z 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1103/20 i powołane w nich orzecznictwo; dostępne j.w.).
Powyższe stanowisko pozostaje aktualne przy ocenie interesu prawnego podmiotu skarżącego uchwałę lokalizującą inwestycję mieszkaniową. Nie można bowiem pominąć charakteru zaskarżonej uchwały, która pełni funkcję analogiczną do ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnej inwestycji. Art. 25 ust. 5 specustawy wprost wskazuje, że ilekroć
w przepisach ustawy Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, status strony w postępowaniu, co do zasady, powinni mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, zwłaszcza gdy jej realizacja wiąże się z możliwością powstania konkretnych uciążliwości dla sąsiednich terenów (por. stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 472/21, LEX nr 3159747, które Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości i przyjmuje za własne).
Jak już powiedziano, naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Musi on mieć charakter bezpośredni, obiektywny i realny. W ocenie Sądu, przeznaczenie terenu obejmującego działki nr [...], [...] i [...] przy ul. [...], [...] i E. [...] w K. pod wysoką zabudowę wielorodzinną wpływa na sposób korzystania przez skarżącą spółkę
z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego, czy uciążliwości te będą się mieściły
w granicach norm. Tym samym skarżąca dowiodła, że kwestionowany akt wpływa na jej sferę prawno-materialną wynikającą z przepisów prawa cywilnego, a konkretnie
z art. 144 Kodeksu cywilnego.
Niewątpliwe naruszenie przez zaskarżoną uchwałę tak rozumianego interesu prawnego skarżącej spółki nie oznacza jednak automatycznie zasadności skargi. Do jej uwzględnienia koniecznym jest bowiem wykazanie, że uchwała wydana została
z istotnym naruszeniem prawa, jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1
i 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest jednak podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem wedle art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ostatni z cytowanych przepisów stanowi wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są bowiem jedynie istotne naruszenia prawa,
a więc – zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażanym w orzecznictwie – polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. OwSS 1998/3/79).
Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona zgodnie z powyższymi zasadami, nie wykazała istotnych naruszeń prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.
Zakwestionowany akt podjęty został w trybie przepisów specustawy, przy czym w stanie sprawy wzorcem kontroli był stan prawny obowiązujący do 12 maja 2023 r. Z tym dniem weszły w życie zmiany specustawy, wynikające z ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803 – art. 15; dalej przytaczanej jako ustawa nowelizująca). Zgodnie z art. 23 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe,
z wyjątkiem art. 8 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 15, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wedle art. 8 ust. 3 specustawy, w brzmieniu obowiązującym po 12 maja 2023 r., uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wygasa, jeżeli przed upływem 6 lat od dnia opublikowania uchwały
w wojewódzkim dzienniku urzędowym decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej nie stała się ostateczna. Art. 8 ust. 3 ma więc zastosowanie na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, dlatego jego treść nie ma znaczenia przy sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Z uwagi na fakt, że wniosek w kontrolowanej sprawie złożony został 20 marca 2023 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, na mocy przywołanego wyżej art. 23 tej ustawy zastosowanie miały przepisy specustawy obowiązujące przed 12 maja 2023 r. W takim też brzmieniu przytaczane będą niżej.
Głównym celem specustawy było przyjęcie rozwiązań upraszczających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań.
W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, s.1-2, www. sejm.gov.pl.) wskazano, że "(...) w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele. Punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto inwestycje będą mogły być realizowane także na terenach, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usługi pocztowe, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły zostać wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę i spełniają standardy urbanistyczne określone w projekcie".
W uzasadnieniu projektu podkreślono również, że "ocena planowanej inwestycji dokonywana jest przez te same organy i podmioty, które dokonują tej oceny w toku zwykłego postępowania mającego na celu przyjęcie planu miejscowego (...). W ocenie projektodawcy określony sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonają przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie".
W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa
w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy. W terminie 60 dni od dnia jego złożenia, rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji lub odmowie jej ustalenia, biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 specustawy).
Czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-17 ustawy, natomiast sposób procedowania rady gminy regulują przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz statut gminy, określający organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.
Z analizy materiału dowodowego wynika, że procedura określona
w specustawie została zachowana.
Złożony wniosek zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy.
Wnioskodawca, po uzupełnieniu braków formalnych zgodnie z wezwaniem z 29 marca 2023 r.:
1. przedłożył kopię mapy ewidencyjnej, w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, z zaznaczeniem obszaru (oznaczonego pkt. I-XX), na który inwestycja będzie oddziaływać (art. 7 ust. 7 pkt 1);
2. określił we wniosku (pkt 2, 4, 5, 6, 7) oraz w koncepcji urbanistyczno- architektonicznej:
- planowaną minimalną i maksymalną powierzchnię użytkową mieszkań dla budynku A i B, a także planowaną minimalną i maksymalną liczbę mieszkań (art. 7 ust. 7 pkt 2 i 3);
- zakres inwestycji przeznaczony na działalność handlową lub usługową (art. 7 ust. 7 pkt 4 w zw. z art. 3);
- zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu (art. 7 ust. 7 pkt 6);
- analizę powiązania inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu (art. 7 ust. 7 pkt 6);
3. przedstawił charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie:
a) zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów,
b) planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
c) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko (art. 7 ust. 7 pkt 7).;
4. wskazał w pkt. 8 wniosku nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona, na których mają być zlokalizowane obiekty objęte inwestycją mieszkaniową (art. 7 ust. 7 pkt 8);
5. odniósł się w pkt. 9, 10 i 11 wniosku co do warunków określonych w art.
7 ust. 7 pkt 9-11 wskazując, że nie mają zastosowania w sprawie. Podkreślono, że na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;
6. wskazał w pkt. 12 wniosku, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4, oraz nie jest sprzeczna
z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 7 ust. 7 pkt 12). Zgodnie
z obowiązującym Studium, projektowana inwestycja znajduje się na terenach
o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych
z dopuszczeniem funkcji ogólnomiejskich i mieszkalnictwa;
7. wykazał w pkt. 13 wniosku oraz w załącznikach, że inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom, o których mowa w rozdziale 3 (art. 7 ust. 7 pkt 13).
8. dołączył do wniosku koncepcję urbanistyczno-architektoniczną (art. 7 ust. 8 pkt 1).
Po złożeniu wniosku i uzupełnieniu jego braków formalnych, Prezydent Miasta Kielce prawidłowo wypełnił obowiązki przewidziane w art. 7 ust. 10 specustawy, umożliwiając złożenie uwag, o jakich mowa w art. 7 ust. 11. Uwagi złożyły dwa podmioty, w tym skarżąca spółka.
Działając w trybie art. 7 ust. 12 specustawy, Prezydent powiadomił właściwe organy, wymienione w pkt 1-22 tego przepisu, o możliwości przedstawienia opinii.
Z akt wynika, że w zakreślonym terminie wpłynęło 6 opinii, w tym od Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Kielcach (opinia negatywna, opisana
w uzasadnieniu uchwały).
Prezydent wystąpił także do organów, o których mowa w art. 7 ust. 14 pkt 1-3 specustawy, o uzgodnienie złożonego wniosku. Uzgodnienia negatywne nie wpłynęły.
Podjęta przez Radę Miasta Kielce uchwała, objęta skargą, zawiera wszystkie elementy ustawowe, wyszczególnione w art. 8 ust. 1 specustawy. Została także opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego zgodnie z art. 8 ust. 2.
Zarzuty sformułowane w skardze Sąd uznał za niezasadne z następujących powodów.
1. W świetle dokumentacji przedstawionej Radzie Miasta Kielce nie było podstaw do przyjęcia, aby zachodziła konieczność dołączenia do wniosku decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach. Złożenie takiej decyzji jest ustawowym wymogiem (art. 7 ust. 8 pkt 5 specustawy), jeżeli taka decyzja jest wymagana zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, 784 i 922), zwanej dalej ustawą środowiskową.
Stosownie do art. 71 ust. 2 tej ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Rodzaje przedsięwzięć, o których mowa wyżej, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowanym w Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.).
Zgodnie z ww. rozporządzeniem, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in.:
1) zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
– 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa
w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
– 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze (§ 3 ust. 1 pkt 55 lit.b);
2) zabudowę usługową inną niż wymieniona w pkt 56
(tj. centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą), w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
– 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa
w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
– 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze (§ 3 ust. 1 pkt 57 lit.b);
Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.
3) garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:
a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa
w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a (§ 3 ust. 1 pkt 58).
Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu poziomego obiektu budowlanego.
W złożonej wraz z wnioskiem koncepcji urbanistyczno-architektonicznej (str. 10 pkt 7.6) zamieszczone zostały dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko zgodnie z art. 7 ust. 7 pkt 7 lit. c specustawy i odniesienie do wymogu złożenia wraz
z wnioskiem decyzji środowiskowej.
Ponieważ przewidziana w uchwale powierzchnia zabudowy mieszkaniowo- usługowej wraz z infrastrukturą nie znajduje się na terenach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, i nie przekracza ona 2 ha (w § 4 pkt 5 lit.b uchwały powierzchnię zabudowy określono na około 2736,52 m2, zaś powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu na około 0,55 ha), możliwość zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy oceniać w kontekście zastosowania § 3 ust. 1 pkt 58 ww. rozporządzenia.
W koncepcji urbanistyczno-architektonicznej obliczono powierzchnię użytkową garażu, parkingów samochodowych lub zespołów parkingów przy uwzględnieniu treści § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Łączna powierzchnia garażu podziemnego, miejsc postojowych, ciągów pieszo-jezdnych, zjazdu do garażu i chodników do budynków A i B wynosi 0,499 ha, co pozwala na przyjęcie, że przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie, decyzja środowiskowa nie jest w tym przypadku wymagana.
Dowodząc zasadności tezy przeciwnej skarżąca spółka podnosi w skardze, że objęta uchwałą inwestycja mieszkaniowa jest powiązana technologicznie z inną inwestycją tego rodzaju, realizowaną przez tego samego inwestora na sąsiednich działkach nr [...] i [...] i stanowi faktycznie drugi etap zaplanowanego wcześniej większego przedsięwzięcia. Z tych powodów, w ocenie strony skarżącej, obie inwestycje należy traktować jako jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa
o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Okolicznością niekwestionowaną w sprawie było to, że na działkach nr [...]
i [...], przylegających do terenu inwestycji objętej zaskarżoną uchwałą od strony południowej, realizowana jest inwestycja mieszkaniowa. Zdaniem skarżącego, jest to pierwszy etap przedsięwzięcia, o jakim mowa wyżej, co świadczyć ma
o technologicznym powiązaniu obu inwestycji.
Na poparcie tego twierdzenia, skarżący przedłożył do akt sądowych:
- decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z 21 sierpnia 2020 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z instalacjami wewnętrznymi jako I etap inwestycji "Budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z podziemnymi garażami" na działkach nr [...] i [...] w obr. 0011 w K. przy ul. [...] i [...]. Decyzja została wydana dla Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" sp. z o.o. (k. 28 – 31);
- decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z 25 października 2019 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji opisanej wyżej, tj. w decyzji z 21 sierpnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę (k. 325 – 331 tom II);
- decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 20 lutego 2020 r., znak SKO. [...], uchylającą decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z 25 października 2019 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia następującej treści: "budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z podziemnymi garażami na działkach nr [...] i [...] obręb 0011 przy ul. [...] i [...] w K., w granicach oznaczonych za załącznikach graficznych literami ABCDEFG-A" i w to miejsce orzekającą następująco: "budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z podziemnymi garażami na działkach nr [...] i [...] obręb 0011 przy ul. [...] i [...] w K., w granicach oznaczonych za załącznikach graficznych literami ABCDEFG-A", zaś w pozostałej części utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy (k. 332-338 tom II).
Jednocześnie skarżący podał, że działka nr [...], o której mowa w opisanych wyżej decyzjach, została podzielona na działki nr [...], [...] i [...], co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu złożonej przez skarżącą spółkę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 19 października 2023 r., znak [...], w przedmiocie warunków zabudowy (k. 339-346 tom II, str. 9 tej decyzji). Jak twierdzi autor skargi, ponieważ działki nr [...] i [...] zostały nabyte przez skarżącego "Wnioskodawca ETAP 2 przedsięwzięcia zdecydował się zrealizować na działkach [...], [...] i [...] w trybie specustawy." Zdaniem spółki [...], "o powiązaniu technologicznym świadczy okoliczność, iż w przypadku obu ETAPÓW inwestorem pozostaje Wnioskodawca. Na powiązanie technologiczne wskazuje również kontynuacja funkcji mieszkaniowej." Stanowi to próbę ominięcia przepisów ustawy środowiskowej, zaś wszelkie parametry obu etapów powinny ulec sumowaniu, co dotyczy przede wszystkim powierzchni użytkowej zajmowanej przez miejsca postojowe dla samochodów (str. 7 i 8 skargi).
Zdaniem Sądu, argumentacja zaprezentowana w skardze w żaden sposób nie dowodzi tezy o technologicznym powiązaniu budynku realizowanego na działkach nr [...] i [...] z dwoma budynkami A i B lokowanymi na podstawie zaskarżonej uchwały na działkach nr [...], [...] i [...].
Jeżeli można mówić o etapowaniu inwestycji, to dotyczy ono zespołu trzech budynków mieszkalnych, dla których wydana została decyzja nr [...] Prezydenta Miasta K. z 25 października 2019 r. o warunkach zabudowy oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 20 lutego 2020 r., znak SKO. [...], na działkach nr [...] i [...]. Nie ulega wątpliwości, że budynek realizowany na działkach nr [...] i [...] stanowi I etap tej inwestycji, dla której wydane zostały w tych decyzjach warunki zabudowy. Wynika to zresztą wprost z decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z 21 sierpnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Twierdzenie skarżącego, że inwestycja objęta zaskarżoną uchwałą jest II etapem tego przedsięwzięcia nie znajduje potwierdzenia w dowodach zgromadzonych w sprawie.
Z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 13 in fine ustawy środowiskowej, o powiązaniu technologicznym nie może świadczyć, co do samej zasady, fakt budowy obu inwestycji przez jednego inwestora. Tożsamość podmiotów inwestujących nie definiuje pojęcia "powiązania technologicznego", skoro ustawodawca przyjął, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie nawet wtedy, gdy są realizowane przez różne podmioty. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że poza twierdzeniem na str. 8 skargi, że decyzja nr [...] Prezydenta Miasta K. z 21 sierpnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę została przeniesiona "decyzją Nr [...] z dn. 06 kwietnia 6.04.2021 r. na Wnioskodawcę", skarżący nie wykazał, aby inwestorem budynku na działkach nr [...] i [...] była spółka [...] [...] w K..
Co jednak najistotniejsze, trudno dopatrzyć się w tych dwóch inwestycjach powiązania technologicznego, skoro łączy je tylko i wyłącznie funkcja mieszkaniowa budynków. Słusznie podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją ma własną, niezależną infrastrukturę techniczną: własne zjazdy do dróg publicznych, osobne miejsca gromadzenia odpadów oraz parkingi.
Z załącznika graficznego nr [...] do wniosku wynika również, że dla budynków A i B zaprojektowano niezależne od innych obiektów przyłącza: kanalizacyjne, energii elektrycznej, kanalizacji deszczowej i ciepłownicze. Sam fakt, że inwestycja będzie sąsiadować z inną inwestycją mieszkaniową nie oznacza, że jest z nią powiązana technologicznie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej.
Tym samym nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 8 pkt 5 specustawy w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej.
2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), opisany w pkt 2) petitum skargi.
Art. 64 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3).
Z kolei zgodnie z § 13 ww. rozporządzenia reguluje kwestie związane
z naturalnym oświetleniem pomieszczeń. Określa on:
- odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, która powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, oraz sposób pomiaru wykazujący, czy warunek ten uznaje się za spełniony (ust. 1 pkt 1 i 2);
- sposób pomiaru wysokości przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1 (ust. 2);
- dopuszczenie sytuowania obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego (ust. 3);
- możliwość zmniejszenia odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1,
w zabudowie śródmiejskiej (ust. 4).
Przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma zastosowania w kontrolowanej sprawie ani w żadnej innej, której przedmiotem jest uchwała lokalizacyjna podjęta w trybie specustawy. Tym samym organ nie mógł go naruszyć.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Z treści tego przepisu wynika tylko tyle, że organ architektoniczno-budowlany musi respektować i w pełni uwzględniać treść uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie ma już uprawnienia do badania legalności podjętej uchwały ani jej zasadności. To, że wszelkie ustalenia w niej zawarte, tak długo jak uchwała pozostaje w obrocie prawnym, są dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążące nie oznacza jednak, że organ uchwałodawczy procedując w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej winien stosować także przepisy ustawy Prawo budowlane, jak również przepisy wykonawcze do tej ustawy tj. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę oraz uczestnik w piśmie procesowym z 3 listopada 2023 r., przepisy te stosowane są na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.
Powyższego stanowiska nie zmienia treść art. 1 ust. 3 specustawy, który określa, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Uregulowania specustawy odnoszą się do całego przebiegu procesu inwestycyjnego w zakresie realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących, w tym do lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, a więc realizacji inwestycji, do którego odnosi się rozdział 5 specustawy, zatytułowany "Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących". Reguluje on w sposób odrębny od ustawy Prawo budowlane:
a) zasady wydawania pozwolenia na budowę (w tym zasadę związania organu wydającego pozwolenie na budowę uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej);
b) zasady wydawania pozwolenia na użytkowanie.
Poza wymienionymi przypadkami, do inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących należy stosować regulacje ogólne procesu budowlanego przewidziane w ustawie Prawo budowlane oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy, do których odsyła art. 1 ust. 3 specustawy. Tym samym, na etapie ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przywoływane przez skarżącego zarzuty naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku (por. wyrok NSA z 19 lipca 2023 r., II OSK 500/23, LEX nr 3604759).
Niezależnie od tego podkreślić należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych
i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych
z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2.
W przypadku § 13, jego normy, podobnie jak regulacje zawarte w § 57 i § 60, będą przedmiotem badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej
w ewentualnym, przyszłym postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla budynków na działkach nr [...] i [...], jeżeli wniosek w tym zakresie zostanie przez skarżącego złożony. Na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały organ nie miał podstaw do uwzględniania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie tylko dlatego, że obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu specustawy, ale również z uwagi na fakt, że działki skarżącego nr [...] i [...] nie są zabudowane. Bezcelowym jest więc odnoszenie się do norm nasłonecznienia budynku (budynków), który nie istnieje, nie wiadomo, czy w ogóle powstanie i w jakim kształcie oraz co do którego nie została nawet wydana decyzja o pozwoleniu na budowę.
Wprawdzie w koncepcji architektoniczno-urbanistycznej na str. 14 znajduje się rysunek przedstawiający dwa budynki mieszkalne wielorodzinne w budowie na działkach nr [...] i [...], jednak dokumentacja zgromadzona w sprawie, w tym złożona przez skarżącego, nie potwierdza realizacji budowy na tych działkach w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi (str. 8) jej autor, odnosząc się do tego rysunku, stwierdza, że budynki te stanowią "etap II według projektu zagospodarowania terenu budowlanego inwestycji do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 21 sierpnia 2020 r. Decyzja o warunkach zabudowy działek [...] i [...] uzyskana przez Skarżącego zakłada natomiast zagospodarowanie terenu tych działek tożsame z zagospodarowaniem z ww. pozwolenia na budowę."
Decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z 21 sierpnia 2020 r. obejmuje jednak tylko jeden budynek mieszkalny w ramach realizacji I etapu inwestycji. Innej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nie przedstawił, w szczególności takiej, która dotyczyłaby działek nr [...] i [...]. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały budynek, którego dotyczy decyzja nr [...], był w trakcie budowy na działkach nr [...] i [...]. Dla terenu nieruchomości skarżącego nie wydano więc pozwolenia na budowę, o ile w taki sposób należy rozumieć stwierdzenie o "zagospodarowaniu z ww. pozwolenia na budowę".
Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, 15 czerwca 2023 r. spółka [...] nie dysponowała "prawomocną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla w/w działek" (tak autor skargi w omawianym zarzucie). Decyzja ta nie była wówczas nawet ostateczna. Ostateczną decyzję w tym zakresie skarżący uzyskał dopiero 19 października 2023 r., co zresztą sam wykazał składając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z tej daty, znak [...] Przypomnieć natomiast należy, że sąd administracyjny kontroluje legalność poddanych mu pod osąd aktów wedle stanu prawnego i faktycznego, obowiązujących na dacie ich wydania. Okoliczności i zdarzenia prawne, które miały miejsce po podjęciu zaskarżonej uchwały, w tym wydanie przez SKO w K. decyzji z 19 października 2023 r. nie mają wpływu na wynik sprawy.
Z tych przyczyn, bez znaczenia prawnego pozostają wszystkie argumenty podnoszone zarówno w skardze, jak i w złożonych przez skarżącego pismach procesowych, które bazują na braku zbadania przez organ kwestii związanych
z nasłonecznieniem przyszłej, ewentualnej zabudowy na działkach nr [...] i [...]. Chodzi w szczególności o uzupełnione zarzuty skargi zawarte w piśmie procesowym z 24 października 2023 r., dotyczące naruszenia art. 7 ust. 7 pkt 1 specustawy w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminny.
Co do podnoszonego w tych zarzutach twierdzenia o znacznym utrudnieniu zabudowy sąsiadujących działek skarżącego wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje wpływu zamierzonej inwestycji mieszkaniowej na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego, czemu dał wyraz w zaprezentowanych już wyżej rozważaniach dotyczących naruszenia interesu prawnego spółki [...]. Naruszenie interesu prawnego otworzyło drogę do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, ale do uwzględnienia skargi mogłoby dojść tylko wtedy, gdyby przy podjęciu tej uchwały naruszone zostały przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca.
Nie można się także zgodzić, z powodów wskazanych wyżej, że we wniosku nieprawidłowo został oznaczony obszar oddziaływania inwestycji, gdyż powinien uwzględniać kwestie związane z przysłanianiem działek skarżącego, a nie tylko
sąsiedztwo parkingu podziemnego, jak przyjął inwestor i zaakceptował organ.
Bez znaczenia pozostaje także fakt złożenia przez spółkę [...] [...] pierwszego wniosku z 30 stycznia 2023 r. o podjęcie uchwały w trybie specustawy. Wniosek ten nie był procedowany przez Radę Miasta z uwagi na jego cofnięcie – jak podnosi skarżący w piśmie procesowym z 24 października 2023 r. Okoliczność, że do tego wniosku inwestor dołączył analizę nasłonecznienia i zacieniania działek nr [...] i [...] nie zmienia faktu, że obowiązek taki nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie można więc skutecznie zarzucać na tej podstawie naruszenia art. 7 ust. 7 pkt 1 specustawy przez nieprawidłowe oznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji.
Z tych samych przyczyn Sąd nie mógł uwzględnić analizy graficznej nasłonecznienia złożonej przez skarżącego wraz z załącznikiem do protokołu rozprawy z 7 listopada 2023 r.
3. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy poprzez podjęcie uchwały pomimo braku wystąpienia przesłanki konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy (pkt 3 petitum skargi) w sytuacji, gdy ewentualne potrzeby mieszkaniowe na terenie działek objętych zaskarżoną uchwałą mogą zostać w pełni zaspokojone na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy na tych działkach (pkt 4 ppkt. a), b) i c) petitum skargi).
Zgodnie z art. 7 ust. 4 zdanie drugie specustawy (w brzmieniu przed 12 maja 2023 r. mającym zastosowanie w stanie sprawy), rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia
2021 r., II OSK 2090/21, LEX nr 3331429, ustawodawca nie uzależnia treści uchwały lub sposobu reakcji rady gminy na wniosek inwestora, od ustaleń organu w zakresie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. W rozważaniach przedstawionych na wstępie zostało już powiedziane, że celem specustawy mieszkaniowej i przyjętych w niej rozwiązań było uproszczenie i usprawnienie procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji. Z tego względu przepisy tej ustawy powinno się interpretować ściśle, zgodnie z ich językowym brzmieniem, a nie rozszerzająco, poprzez formułowanie obowiązków, które nie wynikają wprost z brzmienia obowiązujących przepisów. Tym samym nawet brak szczegółowego powiązania uchwały z oceną potrzeb mieszkaniowych nie może być uznany za naruszenie prawa, zwłaszcza uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały (por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., II OSK 1888/22, LEX nr 3558293).
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu zacytowanego przepisu, który nakazuje radzie, aby przy podjęciu uchwały w trybie specustawy, wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, co wprost wynika z uzasadnienia projektu uchwały, przedstawionego radnym.
W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. O tym, czy zostanie podjęta uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej decyduje prawodawca lokalny uwzględniając stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Dokonywanie tego typu ocen jest już jednak domeną nie legalności, a celowości działania, tak więc zasadniczo wymyka się weryfikacji normatywnej. Nie jest rolą Sądu, badającego legalność aktu normatywnego, dokonywanie identyfikacji potrzeb konkretnej wspólnoty samorządowej, w tym w zakresie potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 658/22, LEX nr 3510257 i przywołane tam orzecznictwo).
Tym samym, bez znaczenia prawnego jest przedstawiona w uzasadnieniu skargi ocena, że na obszarze sąsiadującym z terenem planowanej inwestycji zrealizowany został lub w niedalekiej przyszłości zostanie zrealizowany szereg inwestycji mieszkaniowych, które w pełni zaspokoją potrzeby mieszkaniowe gminy, co uzasadnia wniosek, że aktualny stan zaspokojenia tych potrzeb nie uzasadnia ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w nadzwyczajnym trybie przewidzianym specustawą.
Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanym wyżej wyroku NSA z 19 lipca 2023 r., II OSK 500/23, że swoboda rady w ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie ma swoje źródło w zasadzie, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Prawna ochrona samodzielności gminy jest zaś gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP.
Nie jest zatem rzeczą Sądu dokonywanie ocen w zakresie celowości podjęcia zaskarżonej uchwały oraz prawidłowości wyrażonego w uzasadnieniu projektu tej uchwały stanowiska organu, że potrzeby mieszkaniowe w mieście Kielce nie są w pełni zaspokojone.
Z tych przyczyn nie mają wpływu na wynik sprawy decyzje o warunkach zabudowy wydane dla działek objętych zaskarżoną uchwałą, o których mowa w pkt 4 petitum skargi. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
w wyroku z 5 września 2023 r., II SA/Ke 309/23, LEX nr 3615882, przesłanka z art. 7 ust. 4 specustawy dotycząca stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie odnosi się do konkretnej działki (terenu) tylko do obszaru całej gminy, a więc w tym przypadku miasta Kielce. Nie może mieć zatem znaczenia prawnego twierdzenie autora skargi, że "ewentualne potrzeby mieszkaniowe gminy Kielce na terenie działek objętych uchwałą mogą zostać w pełni zaspokojone na podstawie" wydanych decyzji o warunkach zabudowy.
Wyjaśnić także należy, że przepisy specustawy nie uzależniają możliwości podjęcia uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej od tego, czy dla danego terenu wydano decyzję o warunkach zabudowy. Art. 1 ust. 2 stanowi, że ustawa nie wyłącza możliwości przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych, określonych w szczególności w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784
i 922). To inwestor, występując o pozwolenie na budowę dla inwestycji mieszkaniowej, ma możliwość wyboru reżimu prawnego, w jakim dojdzie do przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowej. Może on zdecydować, czy do wniosku o pozwolenie na budowę przedłoży decyzję o warunkach zabudowy czy też uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co wynika z przywołanego już wyżej art. 25 ust. 5 specustawy.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i określenie w niej konkretnych parametrów zabudowy nie ma wpływu na treść uchwały podjętej w trybie specustawy. Decyzja o warunkach zabudowy i uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowane są w oparciu o odmienne regulacje prawne i inne przesłanki. O ile w decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek uwzględniać parametry zabudowy sąsiedniej, a także ład przestrzenny i architektoniczny w obszarze poddanym analizie (art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym), o tyle w przypadku uchwały podjętej na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy nie jest do tego zobowiązany. Jeżeli gmina nie określi, w drodze odrębnej uchwały, lokalnych standardów urbanistycznych, przy lokowaniu inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy obowiązują jedynie zasady zawarte w art. 17 ust. 6 i 7 specustawy (art. 19 ust. 1). Budynki objęte inwestycją mieszkaniową:
1) poza miastami oraz w miastach, w których liczba mieszkańców nie przekracza 100 000 mieszkańców - nie mogą być wyższe niż 4 kondygnacje nadziemne;
2) w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców - nie mogą być wyższe niż 14 kondygnacji nadziemnych (art. 17 ust. 6).
Jeżeli w odległości nie większej niż 500 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę kondygnacji, o której mowa w ust. 6, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową w miejscowościach, o których mowa w ust. 6, wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie (art. 17 ust. 7).
W przypadku miasta K., lokalne standardy, o których mowa w art. 19 specustawy, ustalone zostały w uchwale nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta K. (Dz. Urz. Woj. Ś. z 28 lutego 2022 r., poz. 832 - wersja obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). 15 czerwca 2023 r. teren objęty zaskarżoną uchwałą znajdował się w strefie W, w której budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 21 kondygnacji nadziemnych (§ 1 ust. 4). Zaskarżona uchwała przewidując w § 4 pkt 6 lit.a) tiret drugie, że budynki A i B na działkach nr [...], [...] i [...] będą miały wysokość 14 kondygnacji nadziemnych, pozostaje w zgodzie z lokalnymi standardami urbanistycznymi.
Nie mają więc znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały podnoszone w skardze argumenty, że wydane dla powyższych działek decyzje o warunkach zabudowy określają dużo niższe parametry w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co doprowadziło skarżącego do wniosku, że inwestor w trybie specustawy dąży to zintensyfikowania parametru wysokości planowanej zabudowy ponad wskaźniki wyznaczone w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy.Jak powiedziano już wyżej, podejmując uchwałę w trybie specustawy lokalny prawodawca nie jest związany treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydaną dla danego terenu i wskaźnikami określonymi w tej decyzji.
Tym samym nie można podzielić poglądu, że "wniosek Inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy należało uznać za niedopuszczalny, bowiem mający na celu jedynie zwiększenie parametru wysokości budynków ponad wyniki analizy funkcji cech i zabudowy przeprowadzonej w toku postępowania o udzielenie warunków zabudowy" oraz, że z uwagi na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...] i [...] "obszar ten może być już przeznaczony pod inwestycję mieszkaniową" i w związku z tym nie było potrzeby "ustalania dla tego samego terenu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w drodze uchwały Rady Miasta, a zatem w trybie nadzwyczajnym." Dla wyniku sprawy nie ma również znaczenia okoliczność podnoszona w piśmie procesowym z 7 listopada
2023 r., że "Inwestor ma możliwość zabudowy terenu inwestycji na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji WZ, która w przeciwieństwie do zaskarżonej uchwały, nie ogranicza możliwości zabudowy działek Skarżącego."
4. Nie jest zasadny zarzut nieprzedłożenia zaświadczenia w zakresie możliwości przyjęcia odpowiedniej liczby nowych uczniów szkoły podstawowej (zarzut nr 5 petitum skargi).
Jak stanowi art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy, ustanawiający jeden
z wymaganych standardów, jakim powinna odpowiadać inwestycja mieszkaniowa, inwestycję tego rodzaju lokalizuje się w odległości nie większej niż 3000 m,
a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców - 1500 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. Spełnienie warunków w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej ocenia się na podstawie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 17 ust. 3 specustawy.
Jak wynika z akt administracyjnych, inwestor dołączył do wniosku pismo
z 9 lutego 2023 r., w którym Prezydent Miasta Kielce zaświadczył, że zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 3 specustawy Szkoła Podstawowa nr 15 im. Tadeusza Kościuszki przy ul. Leszczyńskiej 8 w Kielcach, która jest szkołą obwodową dla ulic, przy których ma powstać planowana inwestycja, jest w stanie przyjąć 35 uczniów.
Ilość uczniów (35) odpowiada ponad 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej objętej zaskarżoną uchwałą, przy czym liczbę mieszkańców ustala się jako iloraz powierzchni użytkowej mieszkań i wskaźnika wynoszącego
28 m2 (art. 17 ust. 9 specustawy). Sposób wyliczenia planowanej liczby mieszkańców oraz ilości uczniów, o których mowa wyżej, przedstawiono w pkt. 13 wniosku w ramach omówienia warunków określonych w art. 17 ust. 2 pkt 2 i art. 17 ust. 9 specustawy.
Skarżący podnosi, że informacja o limicie przyjęć nie uwzględnia podjętej
16 marca 2023 r. uchwały Rady Miasta nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce nr [...] obręb 0011 przy ul. [...] w K.. Dla tej inwestycji inwestor przewidział konieczność zapewnienia miejsca w szkole dla [...] dzieci, co oznacza, zdaniem skarżącej spółki, że aktualna ilość możliwych do zapewnienia w szkole miejsc wynosi zaledwie 13, nie zaś 35 dzieci, jak wskazuje inwestor.
Argumentacja zaprezentowana w skardze nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że Rada Miasta nie oceniła spełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 2 pkt 2. Oceny tej dokonuje się na podstawie stosownego zaświadczenia i taki dokument złożony został wraz z wnioskiem. Ponadto, pismo z 9 lutego 2023 r. odnosi się do konkretnej liczby uczniów (35), wyliczonej przez wnioskodawcę na podstawie specustawy, których powinna przyjąć szkoła podstawowa, znajdująca się w odległości nie większej niż 1500 m od planowanej inwestycji. Z treści tego pisma wcale nie wynika, że Szkoła Podstawowa nr [...] im. T. K. przy ul. [...] nie jest w stanie przyjąć nowych uczniów zarówno z inwestycji objętej zaskarżoną uchwałą, jak i z inwestycji, co do której – jak twierdzi skarżący – Rada Miasta podjęła 16 marca 2023 r. uchwałę nr [...] Podkreślić należy, że autor skargi wspomina jedynie o tym, że inwestor tego ostatniego przedsięwzięcia przewidział konieczność zapewnienia miejsc w szkole dla [...] dzieci, nie wiadomo jednak, jakiej treści było zaświadczenie Prezydenta [...] złożone w tej sprawie, w jakiej dacie zostało wydane i czy dotyczyło tej samej szkoły podstawowej. Jednak nawet przy założeniu, że przy podjęciu tej ostatniej uchwały Rada dysponowała zaświadczeniem Prezydenta Miasta K. o możliwości przyjęcia [...] nowych uczniów przez Szkołę Podstawową nr [...] im. T. K. w K., to okoliczność ta nie oznacza, że szkoła ta nie może przyjąć większej ilości uczniów. Z kolei zaświadczenie złożone w kontrolowanej sprawie nie daje podstaw do przyjęcia, że szkoła ta może zapewnić edukację tylko 35. nowym uczniom, jak zdaje się to rozumieć skarżący.
Tym samym organ nie naruszył przytoczonych wyżej przepisów.
5. Nie ma racji spółka [...] zarzucając brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały (pkt 6 petitum skargi). Uzasadnienie projektu uchwały złożone zostało do akt sądowych wraz z odpowiedzią na skargę i znane było radnym przy podejmowaniu uchwały. Ponadto, uzasadnienie to zamieszczone zostało na stronie internetowej Urzędu Miasta K. w Biuletynie Informacji Publicznej – zakładka Prawo lokalne – Uchwały Rady Miasta – Projektowanie aktów normatywnych (aktualnie projekt jest dostępny w archiwum projektów uchwał Rady Miasta za rok 2023 – sesja 15 czerwca 2023 r.). Z metryczki tej publikacji wynika, że projekt został opublikowany 6 czerwca 2023 r., a więc przed podjęciem zaskarżonej uchwały każdy, w tym skarżąca spółka, mógł się z nim zapoznać.
Jak słusznie podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, ani specustawa (art. 8 ust. 2) ani ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) nie przewidują obowiązku ogłaszania w dzienniku urzędowym uzasadnienia uchwały podlegającej opublikowaniu. Wartość normatywną mają wyłącznie normy zawarte w samej uchwale, a nie jej uzasadnienie pełniące przede wszystkim funkcję informacyjną (por. wyrok NSA z 24 lipca 2020 r., II FSK 3202/19, LEX nr 3058677, dotyczący aktów prawa miejscowego i zachowujący w zakresie przytoczonej tezy aktualność także wobec aktów, o których mowa w art. 13 pkt 10 ww. ustawy).
Wbrew twierdzeniom skargi, w projekcie znalazła się analiza potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i stan zaspokojenia tych potrzeb Rada Miasta wzięła pod uwagę zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy, o czym była już mowa wyżej. Projekt zawiera także wszystkie informacje niezbędne do podjęcia zaskarżonej uchwały.
Przepisy specustawy nie nakazują również upublicznienia "materiałów źródłowych uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały", co zarzuca autor skargi nie wskazując przy tym, o jakie materiały w tym zarzucie chodzi. W aktach administracyjnych znajduje się informacja Prezydenta Miasta Kielce z 31 marca
2023 r. o zamieszczeniu - na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Kielce - wniosku wraz z dołączonymi do niego dokumentami oraz pouczeniem o możliwości zgłaszania uwag, co wypełnia dyspozycje art. 7 ust. 10
i 11 specustawy. Z dokumentacją tą spółka [...] niewątpliwie się zapoznała, o czym świadczy treść złożonych przez nią uwag w piśmie z 24 kwietnia 2023 r.
6. Nie są trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 7 pkt 1 in fine specustawy w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, sformułowane w piśmie procesowym z 24 października 2023 r.
Argumentacja przedstawiona w pkt 2 lit.a), b) oraz d) – g) bazuje na zarzutach postawionych w skardze i stanowi jedynie ich rozwinięcie, w szczególności w zakresie: pierwszego, cofniętego wniosku inwestora z 26 stycznia 2023 r., twierdzenia o realizacji inwestycji objętej skargą jako II etapu przedsięwzięcia obejmującego budowę trzech budynków wielorodzinnych, wadliwie określonego obszaru oddziaływania inwestycji, jej parametrów w stosunku do tych, które zostały określone w decyzjach o warunkach zabudowy, zacieniania budynków planowanych na działkach skarżącej spółki i braku przedłożenia wraz z wnioskiem stosownej analizy w tym zakresie. Niezasadność tych zarzutów została już szczegółowo omówiona i wykazana wyżej w pkt. 2 i 3.
Co się zaś tyczy zarzutu oznaczonego w omawianym piśmie jako pkt 2 lit. c) wskazać należy, że opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej nie jest wiążąca dla radnych przy podejmowaniu uchwały w trybie specustawy. Jej treść
i wnioski zostały przedstawione w uzasadnieniu projektu uchwały. Raz jeszcze należy przywołać zasadę samodzielności gminy, chronioną konstytucyjnie, oraz uznaniowy charakter uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej, o których była mowa wyżej w pkt 3. Skoro ustawodawca określił, że stanowisko Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej ma jedynie walor niewiążącej opinii, to Rada Miasta, realizując swoje kompetencje w zakresie samodzielności planistycznej na terenie gminy, nie miała obowiązku opinii tej uwzględnić. Nie można więc skutecznie zarzucać naruszenia art. 7 ust. 7 pkt 1 specustawy poprzez pominięcie tej opinii przez organ, jak przyjmuje skarżąca spółka w piśmie procesowym z 24 października 2023 r. W tym konkretnym przypadku jest to wniosek tym bardziej uzasadniony, że – jak już powiedziano – obszar oddziaływania inwestycji ustalony został na datę podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób zgodny z przepisami. Tymczasem omawiany zarzut zasadza się właśnie na twierdzeniu o wadliwie ustalonym obszarze oddziaływania inwestycji poprzez brak analizy nasłonecznienia i zacieniania działek skarżącego, co podnosiła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w swojej opinii.
Dodatkowo wskazać należy, że na sesji Rady Miasta 15 czerwca 2023 r. opinia, o jakiej mowa wyżej, została przedstawiona radnym, którzy dysponowali pełną wiedzą w tym zakresie i nie zgłosili uwag. Uchwała nie budziła kontrowersji, gdyż zagłosowało za jej przyjęciem 22 radnych przy 1 głosie wstrzymującym (przebieg sesji Rady Miasta Kielce z 15 czerwca 2023 r. dostępny na stronie eSesja.tv).
7. Sąd nie uwzględnił wniosku o otworzenie rozprawy na nowo, złożonego przez skarżącego w piśmie procesowym z 8 listopada 2023 r.
Zgodnie z art. 133 § 3 p.p.s.a., rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu.
Okoliczności wskazane w omawianym piśmie procesowym nie są istotne i nie ujawniły się po zamknięciu rozprawy.
Treść opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej była dostępna
w Internecie już od 6 czerwca 2023 r., kiedy to zostało opublikowane uzasadnienie do projektu uchwały, w którym opinia i jej wnioski zostały szczegółowo omówione.
Niczym nie poparte jest twierdzenie, że opinia "wedle najlepszej wiedzy Skarżącego nie znajduje się w całości w aktach przedmiotowej sprawy (...)". Opinia dołączona do wniosku z 8 listopada 2023 r. jest zgodna z tą, która znajduje się
w dokumentacji przesłanej Sądowi wraz ze skargą i do której skarżąca spółka miała dostęp jako strona postępowania sądowego.
Argumentacja przedstawiona w pkt 1 ppkt 1 – 6 nie zawiera nowych okoliczności, stanowi natomiast dalsze rozwinięcie zarzutów, dla których skarżący upatruje wsparcie w treści opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Jak powiedziano już wyżej, stanowiska Komisji organ nie musiał uwzględnić, gdyż opinia nie ma mocy wiążącej.
W nawiązaniu do okoliczności podniesionych w pkt 1 ppkt 1-3 oraz 6 omawianego pisma procesowego należy dodatkowo wskazać, że art. 6 ust. 1 specustawy stanowi, że przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. W art. 6 ust. 2 ustawodawca określił, jakie informacje powinna zawierać koncepcja, do której załącza się wizualizację proponowanej zabudowy
i zagospodarowania terenu sporządzoną w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią osobom nieposiadającym wiedzy specjalistycznej (art. 6 ust. 3).
W opinii, do której odwołuje się skarżący, Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna poddała krytyce merytoryczną treść koncepcji urbanistyczno-architektonicznej złożonej przez inwestora wraz z wnioskiem. Niezależnie od tego, że rada gminy nie ma obowiązku uwzględnić stanowiska Komisji, podkreślenia wymaga, że przepisy specustawy mieszkaniowej nie wiążą organu podejmującego uchwałę także treścią koncepcji, o której mowa w art. 6 tej ustawy (por. A. Sypnicki (w:) Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, red. A. Jakubowski, W. 2019, s. 76). Zatem treść koncepcji sama w sobie nie może być podstawą do zakwestionowania legalności podjętej uchwały (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 836/23, LEX nr 3617006).
Znajdująca się w aktach sprawy koncepcja urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została przez uprawnioną osobę zgodnie z art. 6 ust. 4 specustawy
w związku z art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Koncepcja zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy.
Nietrafiony jest także zarzut zawarty w pkt. 1 ppkt 3 omawianego pisma, dotyczący braku rozważenia przed podjęciem uchwały postanowień obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Zgodnie ze Studium, projektowana inwestycja znajduje się na terenach
o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych
z dopuszczeniem funkcji ogólnomiejskich i mieszkalnictwa. Dopuszczenie funkcji mieszkalnej na tym terenie nie oznacza, że ma ona mieć charakter wyjątkowy, jak twierdzi skarżący. Wykładnia pojęć użytych w Studium, polegających na dopuszczeniu realizacji określonej funkcji na danym terenie, nie może zmierzać do ograniczenia prawa własności, którego zakres i treść wyznacza art. 140 Kodeksu cywilnego (przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą). W ramach wykonywania prawa własności właścicielowi przysługuje prawo do zabudowy, ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro Studium dopuszcza na terenie objętym zaskarżoną uchwałą realizację funkcji mieszkalnej, to takie postanowienie nie oznacza wyjątku lecz możliwość zabudowy o takiej właśnie funkcji.
Należy także wskazać, że w uzasadnieniu projektu uchwały, przedstawionego radnym, podniesiono, że inwestycja stanowi jedynie część wyznaczonego w Studium obszaru, położona jest na krawędzi enklawy istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Na pozostałej części realizowana jest funkcja zgodna z przywołanymi wyżej kierunkami.
Okolicznością uzasadniającą otworzenie zamkniętej rozprawy nie jest również fakt otrzymania przez pełnomocnika skarżącego obszernego pisma procesowego
uczestnika postępowania z 3 listopada 2023 r. Należy podkreślić, że pismo to nie ujawnia żadnych nowych okoliczności faktycznych. Stanowi ono prawną polemikę
z zarzutami zgłoszonymi przez skarżącą spółkę, w tym sformułowanymi w omawianym już piśmie procesowym z 24 października 2023 r., wniesionym dzień przed terminem rozprawy. Z uwagi na uiszczenie przez skarżącego opłaty kancelaryjnej, przewidzianej w art. 235a p.p.s.a., w dniu 25 października 2023 r., doręczenie uczestnikowi odpisu pisma procesowego, o którym mowa wyżej, oraz skorzystanie przez niego z prawa polemiki, mogło nastąpić dopiero po zamknięciu rozprawy.
Z tych przyczyn Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.