VIII SA/Wa 168/25

VIII SA/Wa 168/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący/
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OZ 398/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 152 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 27 grudnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia granicy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 27 grudnia 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "SKO", "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu G.K.(dalej: strona, skarżący) na postanowienie Wójta Gminy J. (dalej: organ I instancji, Wójt) z dnia 21 października 2024r., znak: [...], odmówiło wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Wójta Gminy J. z dnia 19 października 2023r., znak: [...] zatwierdzającej granicę pomiędzy nieruchomościami o nr ewid. [...]i [...]w miejscowości J..
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 19 października 2023r. Wójt zatwierdził granicę pomiędzy nieruchomościami położonymi w J. nr [...], stanowiącą własność H. i J. Z. oraz nr [...]stanowiącą własność G.K..
W dniu 17 listopada 2023r. Wójt Gminy J., na wniosek strony z dnia 6 listopada 2023r., przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w R., który prawomocnym zarządzeniem z dnia 15 marca 2024r. zwrócił wniosek wraz z aktami sprawy z powodu nieusunięcia braków formalnych w zakreślonym terminie.
Następnie dnia 27 sierpnia 2024r. strona złożył do Sądu Rejonowego w R. skargę o wznowienie postępowania w sprawie rozgraniczenia. Jednocześnie wraz z wnioskiem z tej samej daty wystąpił do Wójta o wstrzymanie wykonania ww. decyzji z dnia 19 października 2023r., znak: [...], z uwagi na duże prawdopodobieństwo zmiany przez Sąd tejże decyzji.
Postanowieniem z dnia 21 października 2024r., znak:[...], Wójt, mając za podstawę art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Wójta z 19 października 2023r. Organ I instancji uznał, że argumenty strony tj. prawdopodobieństwo zmiany przez Sąd decyzji Wójta, w związku ze skierowaniem do Sądu Rejonowego w R. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej zarządzeniem Sądu o zwrocie wniosku o rozgraniczenie, nie mogą stanowić uzasadnionego przypadku, którego wystąpienie warunkuje możliwość wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej, która podlega wykonaniu z mocy prawa.
We wniesionym zażaleniu strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa tj.:
– art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sprawie;
– art. 7a k.p.a. tj. zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony;
– art. 8 k.p.a. tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło brzmienie art. 152 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniło, iż jednoznacznie wskazuje się w nim, że wstrzymanie wykonania decyzji, zarówno w trybie art. 152 k.p.a., jak i na podstawie art. 159 k.p.a., może nastąpić jedynie w toku postępowania administracyjnego. Podniosło, że przepis art. 152 k.p.a. dotyczy sprawy o wznowienie postępowania przez organ administracji publicznej, a ponadto wstrzymanie wykonania decyzji możliwe jest do czasu rozpatrzenia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym. Wstrzymanie wykonania decyzji stanowi bowiem formę tymczasowej ochrony i ma na celu zapobieżenie wykonywania decyzji, co do której istnieje prawdopodobieństwo, że zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Prawdopodobieństwo takie może zachodzić jedynie do chwili wydania ostatecznej decyzji. W przypadku uchylenia decyzji nie zachodzi potrzeba zapobiegania skutkom jej wykonania. Natomiast w przypadku odmowy jej uchylenia czy też w sytuacji, o której stanowi art. 151 § 2 k.p.a. nie sposób twierdzić, że zachodzi ustawowa przesłanka w postaci prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
W ocenie Kolegium, wstrzymanie wykonania decyzji Wójta nie jest możliwe z uwagi na to, że strona złożyła skargę o wznowienie postępowania, zakończonego prawomocnym zarządzeniem Sądu Rejonowego o zwrocie wniosku o rozgraniczenie, do Sądu Rejonowego w R., a więc skarga nie dotyczyła postępowania administracyjnego, co oznacza, że art. 152 k.p.a nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto SKO zauważyło, że Sąd Rejonowy w R. postanowieniem z dnia 21 listopada 2024r., sygn. akt. VII [...] odrzucił skargę G.K.o wznowienie postępowania, wskazując, że wniosek jest niedopuszczalny. Zgodnie bowiem z art. 524 K.p.c. uczestnik postępowania może żądać wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem orzekającym co do istoty sprawy, natomiast zarządzenie o zwrocie wniosku nie jest orzeczeniem co do istoty.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z dnia 27 grudnia 2024 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia 19 października 2023 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z 19 października 2024r.
Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa:
1) art. 6 k.p.a. tj. zasady praworządności poprzez nie podjęcie, mimo możliwości analizy załączonych do zażalenia akt sprawy wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nie interes organu, a na ww. postanowienie zażalenie do SKO wniósł skarżący;
2) art., 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności z niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących postępowania Wójta w zakresie przeprowadzonego przez niego postępowania rozgraniczeniowego, a w szczególności nie zbadanie z urzędu czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Wójta Gminy J.. z dnia 19 października 2023 r. ;
3) art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, poprzez brak wyjaśnienia na podstawie Uchwały w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2014 roku, sygn. akt III CZP 48/14, że decyzja Wójta Gminy J. z dnia 19 października 2023 r. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego;
4) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, poprzez poinformowanie przez Wójta tylko jednej strony przedmiotowego postępowania o konsekwencjach zwrotu przez Sąd Rejonowy R. VII Wydział Cywilny przekazanej przez Wójta na wniosek skarżącego sprawy. We wniosku skarżący w całości zakwestionował decyzję Wójta Gminy J. z dnia 19 października 2023 r.;
5) art. 9 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez Wójta tej zasady przez nie poinformowanie skarżącego o zwrocie sprawy przez Sąd, a poinformowanie o tym fakcie wyłącznie drugiej strony postępowania; która doskonale wiedziała, że wskutek nieuzupełnienia przez nią braków formalnych w postaci braku wniesienia opłaty od wniosku sprawa zostanie zwrócona przez sąd;
6) art. 11 k.p.a. ustawy poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierowało SKO przy wydawaniu postanowienia, ograniczając się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że "Sąd Rejonowy w R. postanowieniem z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt VII [...] odrzucił skargę G.K.o wznowienie postępowania, wskazując, że wniosek jest niedopuszczalny", wadliwie interpretując przedmiotowe postanowienie, z którego uzasadnienia wynika, że decyzja Wójta powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a nie tak jak wynika z pisma Wójta skierowanego do drugiej strony postępowania rozgraniczeniowego, że jego decyzja jest ostateczna, prawomocna i powinna być wykonana.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej i podtrzymało argumentację wynikająca z zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie Kolegium z 27 grudnia 2024r. nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. uzasadniałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Postanowienie to wydane zostało w sprawie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjne, w związku ze skierowaniem przez skarżącego do Sądu Rejonowego w R. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej zarządzeniem tegoż sądu o zwrocie wniosku o rozgraniczenie.
Jak słusznie zauważyło Kolegium, co też wynika z akt sprawy, wskazany wniosek o wznowienie nie dotyczył prowadzonego postępowania administracyjnego, tylko postępowania, które toczyło się przed sądem powszechnym, na skutek przekazania przez Wójta w dniu 17 listopada 2023r. sprawy do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w R.. A zatem, przed organami administracyjnymi nie zostało wszczęte postępowanie w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów – tj. wznowienia postępowania administracyjnego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 152 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2).
Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że przesłanką zastosowania przewidzianej w nich ochrony tymczasowej jest to, by okoliczności sprawy wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.
W świetle art. 151 § 1 k.p.a. odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej następuje wówczas, gdy stwierdzony zostanie brak podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (pkt 1), zaś jej uchylenie ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie istnienie podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. (pkt 2). Jednocześnie – zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. – w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W art. 146 K.p.a. prawodawca przewidział, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-art.145b K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2).
Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż użyte w art. 152 § 1 k.p.a. pojęcie "okoliczności sprawy" jest niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy już prima facie, wyprzedzająco niejako, można bez większych wątpliwości stwierdzić, że finalnie dojdzie do uchylenia decyzji objętej wznowieniem. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo ma nastąpić wznowienie.
Przyjąć zatem trzeba, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie wskazujące na niewątpliwe istnienie przyczyny wznowienia nie przesądza samoistnie o jej wstrzymaniu. Skutek ten zachodzi dopiero po uprawdopodobnieniu, że wskutek zaistnienia przyczyny wznowienia dojdzie stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty i w jego ramach organ zobowiązany będzie uchylić decyzję dotychczasową na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Właściwy organ wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest w jego ocenie wyeliminowanie ostatecznej decyzji. Analizowana regulacja powinna być zatem oceniana w ścisłej łączności z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż do wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jak też w przypadku, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, a ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonywana ściśle przez pryzmat możliwości prawnych pozwalających w świetle k.p.a. ją wzruszyć.
Wskazuje się także, że o "prawdopodobieństwie uchylenia" decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2229/20, i powołane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. może nastąpić po wznowieniu postępowania, a więc wtedy, gdy organ administracji publicznej podejmuje działania zmierzające do oceny, czy istnieją ustawowe podstawy do zweryfikowania ostatecznej decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie.
Tymczasem, w kontrolowanej sprawie organy takich działań nie mogły dokonać, gdyż, co już zostało podniesione wyżej, skarżący w ogóle nie występował do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Brak było zatem podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, w oparciu o art. 152 k.p.a. Zasadnie zatem Kolegium podniosło, iż wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej w ww. trybie może nastąpić jedynie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a takie, w kontrolowanej sprawie, nie zostało wszczęte.
Również zarzuty skarżącego mające na celu podważenie legalności decyzji ostatecznej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi, a to z tej przyczyny, że na tym etapie postępowania, merytoryczne badanie przyczyn wznowienia, czy też przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta z 19 października 2023r. nie jest dopuszczalne.
Wobec powyższego zarzuty naruszenia wskazany w skardze przepisów postępowania administracyjnego nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. skargę oddalono.