VIII SA/Wa 165/22

VIII SA/Wa 165/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1887/22 - Postanowienie NSA z 2025-02-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 471
art. 48 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 29, art. 3 pkt 7a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 6 grudnia 2021 r. Nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub "MWINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: "P.b."), po rozpoznaniu zażalenia B. B. (dalej: "inwestor", "skarżąca", "strona") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") z 7 października 2021 r., Nr [...] - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 19 marca 2021 r. inspektorzy PINB w R. przeprowadzili czynności kontrolne podczas których ustalono, że na działce o nr ew. [...] położonej
w miejscowości M. M. gm. K. znajduje się budynek mieszkalny
o wymiarach ok. 12,47 m x 10,39 m z poddaszem, pokryty blachodachówką z dachem dwuspadowym. B. B. (inwestor) okazała zawiadomienie
o zakończeniu budowy z 26.09.2011 r. znak: [...]
i pozwolenie na budowę z 16.07.1987 r. znak; [...]. Inwestorem budynku mieszkalnego był D. B., przy czym jak ustalono budynek oddalony jest od ogrodzenia z działką o nr ew. [...] od strony południowej o ok. 1,77 m, a w ścianie tej zlokalizowane są okna. Budynek mieszkalny podłączony jest do szamba zlokalizowanego od strony północnej, które znajduje się w odległości 1,8 m od ogrodzenia.
Organ I instancji zwrócił się do Starostwa i Urzędu Gminy w K.
o przekazanie dokumentacji związanej z budową, rozbudową budynku mieszkalnego,
w tym kopii decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia 16.07.1987 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz
z kopią projektu budowlanego. Ponadto pismem z 26.03.2021 r. zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przekazanie zdjęć lotniczych dla działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. M. gm. K. z lat 1985-2020 r.
W dniu 07.04.2021 r. do organu powiatowego wpłynęły zdjęcia lotnicze, zaś
w dniu 12,04.2021 r. wpłynęła dokumentacja budowlana dotycząca budowy w/w obiektu mieszkalnego. Dodatkowo Starostwo Powiatowe w piśmie z dnia 19.05.2021 r. znak: [...] wskazało, że nie prowadziło postępowania administracyjnego
w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego. Podobnej informacji udzielił Urząd Gminy w K., który wskazał, że nie posiada w swoich zasobach archiwalnych dokumentów dotyczących rozbudowy spornego budynku mieszkalnego.
Po wszczęciu postępowania, PINB w R. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1
i 3 P.b., postanowieniem z 7 października 2021 r., orzekł: 1) o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości M. M. gmina K.; 2) poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania w/w rozstrzygnięcia, wniosku o legalizację rozbudowanej części budynku mieszkalnego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w 2007 r., dokonano rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego i zmieniono jego wymiary i w sprawie istotnych odstępstw prowadzone jest odrębne postępowanie. Ponadto na podstawie zdjęć lotniczych przesłanych przez GUGiK z lat 2018 - 2019, ustalono, że budynek został częściowo rozbudowany (nadbudowany) od strony południowo - zachodniej, na kondygnacji poddasza podniesiono część dachu, co spowodowało powstanie dodatkowej powierzchni mieszkalnej – czego dotyczy niniejsze postępowanie.
PINB jednocześnie poinformował, o zobowiązaniu do wniesienia opłaty legalizacyjnej w przypadku złożenia wniosku o legalizację oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Opłata legalizacyjna wyniesie 500 zł x 2.0 x 1.0 x 50 = 50.000 zł.
Wskazał również podstawę prawną wyliczenia opłaty legalizacyjnej.
Nie zgadzając się z postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych
i poinformowaniu o możliwości złożenia wniosku o legalizację, strona złożyła zażalenie. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła obrazę art. 48 ust. 1 P.b., przez mylne stwierdzenie, iż zaszły przesłanki do wydania Postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych dokonanych w 2007 r. poprzez rozbudowę oraz nadbudowę budynku mieszkalnego, podczas gdy budynek nie był rozbudowywany
w 2007.
MWINB rozpoznając zażalenie, powołanym na wstępie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Po przedstawieniu stanu sprawy, własnym ustaleniu stanu faktycznego, stwierdził, iż PINB w R. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego
i prawnego.
Ustalił, iż przedmiotowa inwestycja w zakresie rozbudowy budynku w 2019 r. -zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wymagała pozwolenia na budowę, a jej samowolne wykonanie skutkuje zastosowaniem trybu art. 48 P.b., a zatem PINB w R. zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną.
MWINB wyjaśnił, iż materiału dowodowego wynika, że według zatwierdzonego projektu budowlanego budynek mieszkalny powinien posiadać wymiary 12,40 m x 9,96 m i miał być zlokalizowany węższym bokiem (9,96 m) równolegle do drogi gminnej
w odległości 15,0 m od krawędzi drogi. Obiekt miał być usytuowany w odległości 49,0 m od granicy z działką o nr ew. [...] i w odległości ok. 15,5 m od granicy z działką o nr ew. [...]. W trakcie robót inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego realizując budynek mieszkalny o wymiarach ok. 10,39 m X 12,47 m. Z analizy zdjęć lotniczych wynika, że obiekt został rozbudowany w 2007 r. - została dobudowana część budynku od strony południowej i zachodniej. W 2011 r. sporny obiekt budowlany został przyjęty do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W powyższym zakresie organ powiatowy przeprowadził postępowanie administracyjne
i decyzją Nr [...] z 01.09.2021 r. znak: [...], nałożył na B. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 28.02.2022 r. stosownej dokumentacji. W wyniku postępowania odwoławczego M. WINB wydał decyzję Nr [...] z 2.11.2021r. znak: [...], którą uchylił w/w rozstrzygnięcie i orzekł o nałożeniu na B. B. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 28.02.2022 r., trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki oraz trzech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. M. gm. K..
Niniejsze postepowanie według MWINB dotyczy sytuacji związanej z ponowną rozbudową budynku mieszkalnego, która miała miejsce w latach 2018-2019, bez zgody właściwego organu. Jak wskazał organ odwoławczy, skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 3 P.b., zgodnie z którym: "ust. 1 Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy
w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowle albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
ust. 3 W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej".
W ocenie MWINB, organ I instancji prawidłowo poinformował inwestora
o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o sposobie ustalenia jej wysokości.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu MWINB wskazał, że przedmiotem omawianego postępowania jest wyłącznie rozbudowa budynku mieszkalnego wykonana w latach 2018-2019. Rozbudowa budynku w 2007 r. oraz inne istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały objęte w ramach odrębnego postępowania. Zaznaczył również, że uzyskane przez organ powiatowy zdjęcia lotnicze są wyraźne i nie ma podstaw do ich podważania. Na wykonanym zdjęciu z 2019 r. wyraźnie widoczna jest rozbudowa budynku inwestora.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia po upływie wielu (zdaniem skarżącej) lat od wykonania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, organ wojewódzki wskazał, że samowolne działania inwestora nie podlegają przedawnieniu.
Za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące ukończenia budowy i wydania wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, uznając, iż takie postanowienie wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie na postanowienia organów nadzoru budowlanego, zaskarżając je
w całości skarżąca zarzuciła:
a) obrazę art. 36a ust. 1 P.b. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że zebranie
i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organy obu instancji nie nastąpiło wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, podczas gdy w ocenie skarżącej organy obu instancji nieprawidłowo oceniły dowody w świetle obowiązującego prawa. Dokonano zgromadzenia materiału dowodowego w sposób nieprawidłowy mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu. że zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organy obu instancji nastąpiło wbrew regułom wynikającym z tych przepisów;
b) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego
i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego oraz załatwienia sprawy, co stanowiło istotne naruszenie pierwszeństwa słusznego interesu strony;
c) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt. 1 P.b. poprzez mylne stwierdzenie, iż zaszły przesłanki do wydania Postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych dokonanych w 2007 r. poprzez rozbudowę oraz nadbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości M. M. gm. K., podczas gdy należy wskazać, iż budynek wzniesiony na ww. nieruchomości nie był w 2007 roku rozbudowywany;
d) naruszenie art. 8. 9 oraz 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż kontrola organu mająca miejsce na przedmiotowej nieruchomości została w sposób właściwy przeprowadzona, podczas gdy pracownik organu, który przeprowadzał kontrole w dniu 19 marca 2021 r. nie przedstawił się skarżącej oraz nie wskazał żadnego celu kontroli, a nadto, nic pozwolił skarżącej na jakiekolwiek odniesienie się w jakikolwiek sposób do sytuacji, co w sposób istotny wpływa na naruszenie przytoczonego przepisu prawa
z uwagi na fakt, iż narusza to zaufanie skarżącej co do organów oraz władzy publicznej;
e) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie G. G. posiadała interes prawny, podczas gdy nie miała ona żadnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie w związku z czym jej wniosek winien zostać oddalony w całości;
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia 2 listopada 2021 r. wydanej przez MWINB i umorzenie postępowania w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła postawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy
w trybie uproszczonym zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.
Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez MWINB postanowienia nr [...] z 6 grudnia 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 7 października 2021 r. wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 i 3 P.b. w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. (na podstawie art. 25 ustawy nowelizującej, Dz.U. z 2020 r., poz. 471, wobec wszczęcia postępowania po tej dacie.
Wskazane przepisy P.b. regulują sposób postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, w niniejszym przypadku inwestor – skarżąca dokonała samowolnie w latach 2018-2019 rozbudowy (nadbudowy) od strony południowo zachodniej, na kondygnacji poddasza podniesiono część dachu, co spowodowało powstanie dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Potwierdziły to również zdjęcia lotnicze załączone do niniejszej sprawy. Skarżąca nie posiadała pozwolenia na budowę – realizacji robót budowlanych wykonanych w latach 2018-2019. Rozbudowa przedmiotowego budynku, polegająca na podniesieniu części dachu (co spowodowało powstanie dodatkowej powierzchni mieszkalnej) nie została wymieniona w art. 29 P.b., który określa zakres budowy nie wymagający pozwolenia na budowę. Zatem trafnie wskazały organy nadzoru budowlanego powołując się na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę.
Zasadne jest również przypomnienie, że organy nadzoru budowlanego prowadziły odrębne postępowania w zakresie samowoli budowlanych, istotnych odstępstw dokonanych przez inwestora we wcześniejszych latach (sprawy: VIII SA/Wa 24/22 i VIII SA/Wa 25/22). Niniejsza sprawy dotyczy wyłącznie rozbudowy (nadbudowy) budynku mieszkalnego od strony południowo – zachodniej, na kondygnacji poddasza,
a mianowicie podniesienia części dachu, co spowodowało powstanie dodatkowej powierzchni mieszkalnej.
Zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków o jakich mowa w art. 29-31 ww. ustawy.
Zaznaczyć należy, że katalog obiektów i robót budowalnych zawarty w art. 29 P.b., zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne.
Nadbudowa budynku stanowi rodzaj budowy stosownie do art. 3 pkt 6 P.b.,
a więc jej realizacja mogłaby być rozpatrywana wyłącznie w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. Tego rodzaju prace nie stanowią bowiem przebudowy obiektu, prowadząc do zmiany takich parametrów jak kubatura czy liczba kondygnacji. Zatem wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku od strony południowo – zachodniej, na kondygnacji poddasza, co skutkowało podniesieniem części dachu, a w rezultacie spowodowało powstanie dodatkowej powierzchni mieszkalnej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 P.b.
Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi (pism ze Starostwa, Urzędu Gminy w K.) wynika, że inwestor nie legitymuje się takim pozwoleniem ani dokonanym zgłoszeniem w zakresie wykonanych robót budowlanych w latach 2018-2019. Skarżąca legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę z 1987 r., zawiadomieniem o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, natomiast nie posiada żadnych dokumentów dotyczących samowolnej nadbudowy w latach 2018-2019.
W aktach sprawy znajduje się wystarczający materiał dowodowy potwierdzający powyższe, tj. protokoły oględzin PINB, dokumentacja fotograficzna, w tym zdjęcia lotnicze, potwierdzające wykonanie robót budowlanych, a nadto prawidłowość ustaleń dokonanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Słusznie podkreślił MWINB, że na zdjęciu lotniczym z 2019 r. wyraźnie widoczna jest rozbudowa budynku.
Zatem w ocenie Sądu zwrócić uwagę należy, że strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie i nie zwalczyła ustaleń organów nadzoru budowlanego poczynionych w trakcie kontroli i utrwalonych w protokole oględzin robót budowlanych oraz wynikających ze zdjęć lotniczych.
Biorąc zaś pod uwagę fakt, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów na rozbudowę (nadbudowę) ww. obiektu (pozwolenie na budowę, zgłoszenie), prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie samowoli budowlanej było zasadne.
Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. Należy podkreślić, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.
Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1).
W takim postanowieniu organ informuje się o możliwości złożenia wniosku
o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy
i ocena jej z punktu widzenia wymogów P.b.
Przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego
i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa. gov.pl).
Mając na uwadze dotychczasowe ustalenia, wyjaśnienia wymaga jeszcze, że ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 6 stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie legalnej definicji pojęcia rozbudowy jednak – jak trafnie wyjaśnił organ odwoławczy - w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inną niż "przebudowa", należy - w drodze wykładni językowej i systemowej przyjąć, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a P.b., tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Rozbudowa obiektu prowadzi więc zawsze do powstania nowej substancji budowlanej, natomiast przy przebudowie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, jednakże "parametry charakterystyczne" pozostają niezmienione (wyrok NSA z dnia 14.03. 2019 r. II OSK 1117/17). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r. o sygn. akt: II OSK 2484/14: "Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość". Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r. II SA/Bd 398/08, CBOSA).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie dokonano rozbudowy budynku (przez nadbudowę) bez wymaganego pozwolenia na budowę, co prawidłowo skutkowało wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 P.b.: "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".
W myśl art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie
o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego
w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Według art. 48 ust. 5 p.b.: "Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy."
W sytuacji, gdy fakt rozbudowy i braku pozwolenia na budowę (tu rozbudowę) był niesporny, organ nadzoru budowlanego był zobligowany zastosować normy zawarte
w art.48 P.b., gdyż zaistniała przesłanka określona w art.48 ust.1 pkt 1 p.b.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sad uznał je za bezzasadne. Po pierwsze art. 36 a ust.1 P.b., nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Sąd nie dopatrzył się zaś takiego naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś w takiej sytuacji, co należy podkreślić - sąd administracyjny może uchylić rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji, zgodnie
z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. podjęły wystarczające kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzyły w prawidłowy sposób zebrany materiał dowodowy. Nie doszło przy tym do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania.
Odnośnie zarzutu dotyczącego interesu G. G., to wypada odwołać się postanowienia PINB z 24 marca 2021 r. (d- akta administracyjne), z którego wynika, że ww. odmówiono wszczęcia postępowania z jej wniosku. G. G. nie była stroną postepowania w niniejszej sprawie.
Sąd pominął wnioski dowodowe zgłoszone w piśmie z 14 stycznia 2022 r., skoro dotyczą one kontroli przeprowadzonej w dniu 19 marca 2021 r. na okoliczność przekroczenia uprawnień organów czy nieprawidłowości kontroli. W tym zakresie skarżąca może złożyć skargę w trybie nadzoru i żądać wyciągnięcia konsekwencji co do zachowania pracownika organu nadzoru budowlanego. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że Organy nadzoru budowlanego są uprawnione do przeprowadzenia kontroli w zakresie nieprawidłowości czy samowoli budowlanych niezależnie od tego czy stronie się to podoba czy też nie życzy sobie takiej kontroli. Strona zaś nie powinna utrudniać przeprowadzenia takiej kontroli.
W niniejszej sprawie sąd kontrolował jedynie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowaniu o możliwości złożenia wniosku o legalizację rozbudowanej części budynku.
W związku z powyższym, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności
z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak
w sentencji wyroku.