VIII SA/Wa 162/09

VIII SA/Wa 162/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
P. K. złożył do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego tego organu z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] o mianowaniu na stanowisko w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Szef ABW decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności powyżej określonego rozkazu personalnego. Decyzja Szefa ABW wydana w drugiej instancji stała się przedmiotem skargi złożonej przez P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja Szefa ABW została wydana z naruszeniem art. 50 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1 oraz art. 114 ust. 1 w zw. z art. 115 i w zw. z art. 118 i art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm., dalej jako ustawa o ABW oraz AW). Zarzucił również, że organ naruszył § 3 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie dodatków do uposażenia (Dz. U. Nr 133, poz. 1493) i art. 232 ustawy o ABW oraz AW oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podał m.in., że rozkaz personalny, o którego unieważnienie wnosił, został wydany z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej zakreślonej przywołanymi w skardze przepisami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2094/05 oddalił skargę P. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, gdyż organ działał zgodnie z przepisami ustawy o ABW oraz AW. Zgodnie bowiem z art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, Szefowie ABW i AW, każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby albo wypowiedzeniu stosunku służbowego.
Jeżeli funkcjonariusz, w terminie 14 dni od dnia przedstawienia mu proponowanych warunków służby, nie odmówi ich przyjęcia, uważa się, że wyraził zgodę na te warunki. Pisemna informacja, o której mowa w ust. 1, powinna zawierać pouczenie w tej sprawie (ust. 2). Przepis ten stanowił podstawę prawną rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. o mianowaniu skarżącego na stanowisko służbowe w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Sąd podkreślił, że jak wynika z akt sprawy rozkaz ten był poprzedzony pisemną informacją o proponowanych warunkach służby. Warunki te zostały przez skarżącego przyjęte, a rozkaz personalny, który je określał nie został przez skarżącego zaskarżony, tzn. nie został od niego złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym decyzja wydana w pierwszej instancji stała się decyzją ostateczną. Pisemna informacja, o jakiej mowa w art. 230 ust. 1 pkt. 1 przedmiotowej ustawy, jest w istocie synonimem decyzji administracyjnej, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę takiego określenia także w odniesieniu do wypowiedzenia stosunku służbowego, dla którego zastrzeżona jest forma decyzji. Za takim rozumowaniem analizowanego przepisu przemawia również to, że informacja pochodzi od właściwego organu, kierowana jest do konkretnej osoby, z pouczeniem o możliwości odmowy przyjęcia zaproponowanych warunków służby. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że zarzut skarżącego, iż organ wydając rozkaz personalny o mianowaniu na nowe stanowisko służbowe, rażąco naruszył prawo, jest chybiony. W odniesieniu do tego zarzutu można byłoby mówić o rażącym naruszeniu prawa, o ile w sposób oczywisty organ naruszyłby przepisy w postępowaniu administracyjnym lub zastosowanoby je nieprawidłowo. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do wyciągnięcia takiego wniosku.
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej skarżącego złożonej w dniu [...] maja 2007 r., w której P. K. domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 50 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1 oraz art. 114 ust. 1 w zw. z art. 115 i w zw. z art. 118 i art. 228 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, § 3 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie dodatków do uposażenia, a także art. 156 § 2 Kpa. W uzasadnieniu do skargi skarżący podał, iż wydanie rozkazu personalnego w świetle art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW jest nieporozumieniem prawnym, były to bowiem przepisy szczególne, które upoważniały Szefa ABW do zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków służby, do których funkcjonariusz mógł się ustosunkować, a w sprawie organ ten obszedł ten przepis, załatwiając tę sprawę definitywnie rozkazem.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 870/06 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, iż sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 239 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Przepis ten bowiem stanowi, że Szefowie powołanych ustawą z dnia 24 maja 2002 r. służb, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy, uwzględniając kwalifikacje funkcjonariusza, jego przydatność do służby, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby albo wypowiedzeniu stosunku służbowego. Zdaniem NSA z przepisu tego wynika, że Szefowie ABW i AW przed przyjęciem rozwiązania zależnego od przesłanek wskazanych w art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, obowiązani byli poinformować funkcjonariusza o jednej lub drugiej ewentualności. Pisemna informacja nie może być utożsamiana z ostatecznym rozstrzygnięciem, bowiem ust. 2 art. 239 ustawy o ABW oraz AW daje funkcjonariuszowi czas na ustosunkowanie się do przedstawionych warunków, a dopiero brak odmowy w tym terminie jest równoznaczny z wyrażeniem na nie zgody. NSA podkreślił, iż rozkaz personalny, o stwierdzenie nieważności którego ubiegał się skarżący, był mianowaniem na nowe stanowisko, nie był natomiast pisemną propozycją nowych warunków służby, natomiast w pouczeniu zawarto co prawda informację o 14-dniowym terminie do ustosunkowania się do warunków, ale jednocześnie także stwierdzono, że odmowa będzie traktowana jako rozwiązanie stosunku służbowego. Rozkaz ten nie spełnia zatem wymogów z art. 230 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ABW oraz AW.
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt II SA/Wa 885/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję – rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...].
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z wykładni art. 239 ust. 1 ustawy o ABW i AW wynika, że Szefowie powołanych ww. ustawą służb, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy, uwzględniając kwalifikacje funkcjonariusza, jego przydatność do służby, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia oraz planowaną strukturę organizacyjną poinformują pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby albo wypowiedzeniu stosunku służbowego. Tak więc, Szefowie ABW i AW przed przyjęciem rozwiązania zależnego od przesłanek wskazanych w art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, obowiązani byli poinformować funkcjonariusza o jednej lub drugiej ewentualności. Pisemna informacja nie może być utożsamiana z ostatecznym rozstrzygnięciem, bowiem ust. 2 art. 239 ustawy o ABW oraz AW daje funkcjonariuszowi czas na ustosunkowanie się do przedstawionych warunków, a dopiero brak odmowy w tym terminie jest równoznaczny z wyrażeniem na nie zgody. Tymczasem NSA podkreślił, iż rozkaz personalny, o stwierdzenie nieważności którego ubiegał się skarżący był mianowaniem na nowe stanowisko, nie był natomiast pisemną propozycją nowych warunków służby, natomiast w pouczeniu zawarto co prawda informację o 14 dniowym terminie do ustosunkowania się do warunków, ale jednocześnie także stwierdzono, że odmowa będzie traktowana jako rozwiązanie stosunku służbowego. Rozkaz ten nie spełnia zatem wymogów z art. 230 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ABW oraz AW. Wobec powyższego należy podnieść, że rozpatrując ponownie sprawę organ powinien, kierując się wytycznymi NSA, ocenić kwestę stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o mianowaniu skarżącego na stanowisko służbowe w ABW.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Szef ABW, ponownie rozpoznając wniosek P. K. z dnia [...] lipca 2005 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa odmówił stwierdzenia nieważności, uznając, że decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. naruszała prawo, jednakże to naruszenie nie miało charakteru rażącego. P. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2008 r.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wskazał na błędną wykładnię dokonaną przez organ art. 230 ustawy o ABW oraz AW, jednak podkreślił, że spór co do wykładni przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem kolejnej skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu go poprzedzającego, zarzucając naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 50 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1, art. 114 ust. 1 w zw. z art. 115 w zw. z art. 118 ust. 1 i art. 228 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, a także § 3 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie nagród rocznych (Dz. U z 2001 r. nr 133 poz. 1493) w zw. z art. 232 ustawy o ABW i AW.
Wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 642/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzający go rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z treścią art. 190 ppsa "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 835/07 uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] września 2005 r. nr [...] oraz poprzedzający rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2006 r. Kierując się zaś wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, polecił aby organy – Szefowie ABW i AW - w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy, uwzględniając kwalifikacje funkcjonariusza jego przydatność do służby, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformowały pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby albo wypowiedzeniu stosunku służbowego. Wobec powyższego, przed podjęciem rozwiązania zależnego od przesłanek wskazanych w art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, obowiązani byli poinformować funkcjonariusza o jednej lub drugiej ewentualności. W konkluzji uzasadnienia wyroku z dnia 30 sierpnia 2007 r., WSA polecił aby ponownie rozpoznając sprawę organ, zgodnie z wytycznymi NSA ocenił kwestię stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. o mianowaniu skarżącego na stanowisko służbowe w ABW. Szef ABW rozpoznając, ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2005 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., niezasadnie odmówił stwierdzenia jego nieważności, uznając, że jakkolwiek decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. naruszała prawo, ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego.
Sąd wskazał, że przepis art. 228 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW – po zniesieniu na mocy art. 221 Urzędu Ochrony Państwa – zapewniał funkcjonariuszom, pełniącym służbę w UOP w dniu wejścia w życie ustawy, ciągłość służby z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230 ustawy o ABW oraz AW. Ten z kolei przepis w ust. 1 upoważniał Szefów ABW i AW w terminie 14 dni od wejścia w życie ustawy, aby z uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza, przydatności do służby, a także wysokości posiadanych limitów i środków budżetowych oraz planowanej struktury organizacyjnej, poinformowali pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby albo wypowiedzeniu stosunku służbowego. Funkcjonariusz w terminie 14 dni od otrzymanej propozycji mógł odmówić jej przyjęcia, co powodowało skutek rozwiązujący stosunek służby z dniem dokonania odmowy (ust. 3 ustawy). Brak odmowy uważany był natomiast w myśl ust. 2 za wyrażenie zgody na proponowane warunki. Użycie w art. 230 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 określenia "proponowane warunki" wskazuje na to, iż na tym etapie organ nie mógł jeszcze wydać rozkazu personalnego, który stanowi decyzję, a więc rozstrzygnięcie o charakterze władczym. Na tym etapie powinno nastąpić pisemne poinformowanie funkcjonariusza o proponowanych mu nowych warunkach służby. Sąd wskazał, że rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, opartym na przepisie kompetencyjnym i materialnym, skierowanym do konkretnego indywidualnego adresata w celu wywołania określonego skutku prawnego. Z osnowy decyzji wynika bowiem wyraźna wola organu do mianowania funkcjonariusza na określone stanowisko. Zgodnie zaś z dyspozycją przepisu art. 50 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, przywołanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, dokonanie tej czynności prawnej jest możliwe tylko w formie rozkazu personalnego – decyzji administracyjnej. Ponadto w przedmiotowym rozkazie organ, dokonując zapisu "sporządzona w formie pisemnej odmowa zaproponowanych warunków służby będzie traktowana jednocześnie jako wniosek do Szefa ABW o ponowne rozpatrzenie sprawy", w istocie zawarł pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia decyzji. Brak jest zatem podstaw do kwalifikowania ww. rozkazu jako informacji pisemnej, o której mowa w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, dającej funkcjonariuszowi wiedzę o warunkach służby w nowopowstałej formacji. Przepis art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW ma charakter kompleksowy i szczególny, gdyż wiąże się z reorganizacją Urzędu Ochrony Państwa. Z tego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności Szef ABW powinien przedłożyć funkcjonariuszowi pisemną informację o warunkach służby w nowopowstałej formacji, uwzględniając przy tym szereg czynników wymienionych w powołanym przepisie. Przedmiotowa informacja niesie za sobą określone skutki prawne, albowiem daje funkcjonariuszowi możliwość zapoznania się z proponowanymi warunkami służby i podjęcia decyzji o pozostaniu lub odejściu z ABW. Podejmując taką decyzję, funkcjonariusz powinien być świadom, że w najbliższym czasie "nowy pracodawca" dostosuje warunki pełnienia służby do swoich potrzeb. Wówczas dopiero upływ 14 dniowego terminu i brak odmowy przyjęcia zaproponowanych warunków (art. 230 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW) lub też odmowa ich przyjęcia dawały organowi podstawę do wydania rozkazu personalnego o mianowaniu lub rozwiązaniu stosunku służbowego.
WSA w Warszawie w konkluzji uzasadnienia swojego wyroku z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/wa 642/08 stwierdził, że wydanie rozkazu personalnego na powyższej podstawie bez poprzedzenia go propozycją, o której mowa w powołanym przepisie, przybiera postać swoistej "propozycji nie do odrzucenia" i nosi cechy nadużycia prawa. Zatem pozbawienie funkcjonariusza zagwarantowanego ustawą prawa kształtowania stosunku służbowego powinno być kwalifikowane jako wada prawna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Szef ABW, wydając zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, oparł się na błędnym rozumieniu przepisu prawa materialnego, tj. art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW i AW, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. organ, powinien powtórnie ocenić prawidłowość ww. decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.
Decyzją nr kp [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Szef ABW, ponownie rozpoznając wniosek P. K. z dnia [...] lipca 2005 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., na podstawie art. 156 § 2 kpa art. 158 § 1 i 2 kpa stwierdził, że rozkaz personalny Szefa ABW nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. został wydany z naruszeniem prawa.
P. K., działając przez swojego profesjonalnego pełnomocnika, adwokata M. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że organ winien stwierdzić w całości nieważność rozkazu personalnego z 2002 r. i dostosować dalsze działania w zakresie wypłaty zaległego i brakującego wynagrodzenia. Nie jest zaś przeszkodą do stwierdzenia nieważności, że P. K. nie świadczy już pracy w ABW. Organ błędnie wykłada art. 156 kpa, powinien stwierdzić nieważność, bowiem § 2 w/w art. 156 kpa nie ma żadnego zastosowania do art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Zgodnie bowiem z § 2 art. 156 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji jedynie z przyczyn wymienionych w § 1 pkt. 1, 3,4 i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Szef ABW decyzją nr Kp [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ wskazał, że WSA w uzasadnieniu wyroku z 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 642/08 uznał, że wydanie rozkazu personalnego bez poprzedzenia go pisemną propozycją o której mowa w art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, nosi cechy nadużycia prawa i stanowi wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Szef ABW, zgodnie z art. 170 p.p.s.a jest związany prawomocnym orzeczeniem Sądu i uznał, że rozkaz personalny z [...] lipca 2002 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć jednak należy, że art. 230 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW miał charakter przejściowy. W obecnym stanie prawnym, organ nie ma możliwości podjęcia działań, które naprawiłyby błędy w postępowaniu dotyczącym mianowania na stanowisko służbowe P. K. Zgodnie zaś z orzecznictwem, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków powstałych przez wydanie decyzji wywołującej nieważność, można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Ponadto, P. K. został z dniem [...] sierpnia 2008 r. zwolniony ze służby w ABW i obecnej sytuacji, nawet gdyby art. 230 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW nie miał charakteru przejściowego, nie można by było zaproponować mu nowych warunków służby w trybie przewidzianym ustawą. Z uwagi na fakt, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. wywołał nieodwracalne skutki prawne, Szef ABW nie orzekł o jego nieważności, lecz stwierdził na podstawie art. 156 § 2 kpa, że rozkaz ten został wydany z naruszeniem prawa.
Szef ABW wskazał, że w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że z samego faktu występowania przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności nie wynika konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, gdyż mogą to wyłączać przesłanki negatywne, które jeśli zaistnieją, powodują zachowanie nadal decyzji w obrocie prawnym. Zachodzi natomiast swoista konwersja kompetencji organu administracji, który ma obowiązek stwierdzić niezgodność decyzji z prawem.
Zdaniem organu nie można zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżącego, jakoby art. 156 § 2 kpa miał zastosowanie jedynie do decyzji dotkniętych wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7 kpa. Ograniczenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu powstania skutków prawnych ma szerszy zakres przedmiotowy niż z powodu ustanowienia terminu. W przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady decyzji należy wobec tego ustalić charakter skutków prawnych, które ona spowodowała, natomiast ustalenie czy nie upłynął termin ograniczający stwierdzenie nieważności musi być poczynione tylko w przypadku ujawnienia wad decyzji wskazanych w przepisie art. 156 § 1, 3, 4 i 7. Za niezrozumiały, Szef ABW uznał również zarzut naruszenia § 3 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie nagród rocznych (Dz. U z 2001 r. nr 133 poz. 1493), bowiem w/w rozporządzenie jest aktem archiwalnym.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem kolejnej skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której pełnomocnik skarżącego – adwokat M. S., wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu go poprzedzającego, zarzucając naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 50 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1, art. 114 ust. 1 w zw. z art. 115 w zw. z art. 118 ust. 1 i art. 228 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, a także § 3 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie nagród rocznych (Dz. U z 2001 r. nr 133 poz. 1493) w zw. z art. 232 ustawy o ABW i AW oraz błąd w zakresie wykładni art. 156 § 2 kpa, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i ewentualne stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r.
W uzasadnieniu skargi, podniósł, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Szefa ABW, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutki tej decyzji to przede wszystkim negatywne skutki finansowe dla P. K. ( decyzja obniżyła należne wynagrodzenie w całym okresie jego zatrudnienia ) które można i należy naprawić. Należy wypłacić skarżącemu wraz z ustawowymi odsetkami zaległe wynagrodzenie stanowiące różnicę pomiędzy tym co otrzymywał i tym co powinien otrzymywać, gdyby skarżona nieważna decyzja nie została wydana i wprowadzona w życie. Ryzyko wprowadzenia do obiegu prawnego takich nieważnych aktów normatywnych musi w całości obciążyć Szefa ABW. Nadto, jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, że takie sytuacje prawne nie mają charakteru nieodwracalnego.
W odpowiedzi na skargę, Szef ABW wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Przy czym chodzi tu o takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie skarga rozpatrywana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, Szef ABW wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 lipca 2008 r., bowiem dokonał powtórnej oceny prawidłowości decyzji ( rozkazu personalnego ) z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] i uznał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że w/w rozkaz został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej jednak, organ zauważył, że przepis art. 230 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW miał charakter przejściowy i w obecnym stanie prawnym, Szef ABW nie ma możliwości podjęcia działań, które naprawiałaby błędy w postępowaniu dotyczącym mianowania P. K. na stanowisko służbowe.
W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wprawdzie argument organu dotyczący zmiany stanu prawnego jest nieprzekonywujący, bowiem w/w przepis nadal znajduje się w ustawie o ABW oraz AW, to istotne w sprawie jest również, że P. K. z dniem [...] sierpnia 2008 r., a więc już po ostatnim wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2008 r. został zwolniony ze służby w ABW. W obecnej sytuacji Szef ABW rzeczywiście nie może więc zaproponować skarżącemu nowych warunków służby w trybie przewidzianym ustawą. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, P. K. zwrócił się z prośbą o zwolnienie ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, w związku z czym, na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. został zwolniony ze służby z dniem [...] sierpnia 2008 r. Okoliczność dalszego pozostawania P. K. poza służbą potwierdził również na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2009 r. przed WSA w Warszawie pełnomocnik organu.
Powyższe okoliczności, w sytuacji, gdy skarżący nie jest już funkcjonariuszem ABW uniemożliwiają, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mianowanie P. K. w trybie art. 230 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW, na stanowisko służbowe zgodnie z wymaganą przez ten przepis procedurą. Bezsporne jest bowiem, że nie pozostawanie skarżącego w stosunku służbowym powoduje brak możliwości zaproponowania mu nowych warunków służby. Tym samym, w ocenie Sądu nastąpiły nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 kpa, które skutkują tym, że Szef ABW nie stwierdził nieważności decyzji ( rozkazu personalnego ) z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], a orzekł jedynie o jego niezgodności z prawem. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 kpa pkt. 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważył, że wydanie decyzji stwierdzającej niezgodność z prawem rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], oznacza, że skarżący może dochodzić swoich należności związanych z mianowaniem go na stanowisko służbowe na drodze postępowania cywilnego. Poza sporem pozostaje bowiem, że w związku z w/w rozkazem o mianowaniu, P. K. został zaszeregowany do niższej grupy uposażenia, co wiązało się również z obniżeniem przysługującego mu dodatku służbowego. Niewątpliwie więc, skarżący poniósł w jakiejś wysokości szkodę majątkową. Zgodnie zaś z art. 4171 § 1 kodeksu cywilnego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Na podstawie zaś art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.