VIII SA/Wa 154/25

VIII SA/Wa 154/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur
Leszek Kobylski /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 26 lipca 2024 r. Nr [...]Wojewoda M. (dalej: Wojewoda, organ I instancji), działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M.K.(dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z 9 stycznia 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę świetlicy wiejskiej, położonej na działce nr ew. [...] w N., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty P..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Starosta P. decyzją Nr [...] z 9 stycznia 2020 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę świetlicy wiejskiej, położonej na działce nr ew. [...] w N.. gmina R..
Pismem z 8 października 2023 r.. M.K. złożył do Wojewody M. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia 9 stycznia 2020 r., wskazując jako przesłankę nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa).
Następnie organ I instancji wezwał stronę do wykazania interesu prawnego
w sprawie złożonego wniosku, a po rozpatrzeniu wniosku strony, Wojewoda wydał decyzję Nr [...] z 12 grudnia 2023 r., umarzającą postępowanie w sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda stwierdził, że postępowanie
o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym wyłącznie do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego
i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji, organ zobligowany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym wykluczeniu wystąpienia negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a.
i sprowadzających się do upływu terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia oraz wywołania przez to rozstrzygnięcie nieodwracalnych skutków prawnych.
Przypomniał, że M.K. nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę P. decyzji Nr [...]z 9 stycznia 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę świetlicy wiejskiej, położonej na działce nr ew. [...] w N., gm. R..
Uchylając poprzednią decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB, organ odwoławczy) wyjaśnił, że analiza projektu budowlanego wskazuje, iż usytuowanie planowanego budynku może ograniczać możliwość zabudowy działki nr [...], należącej do M.K.. Osoba uprawniona do powyższej nieruchomości, chcąc zrealizować na niej pewne kategorie przedsięwzięć (budowa budynku w odległości 3 m od granicy z działką inwestycyjną), aby zachować 8 metrową odległość od budynku (tj. odległość przewidzianą w § 271 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. LJ. z 2022, poz. 1225) mogłyby mieć obowiązek odsunięcia projektowanego obiektu od granicy z działką nr [...] na odległość większą, aniżeli 3 m dopuszczalne na mocy przepisu § 12 ust. I pkt 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Na możliwość wystąpienia ograniczenia w zabudowie działki mającego swoją podstawę w § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Przepisy przeciwpożarowe wprowadzają bowiem konieczność posadowienia budynku w odległości 4 m bądź 3 m od granicy tak, aby między budynkami była zachowana odległość 8 m. Przepisy przeciwpożarowe wymuszają także zwiększenie o 50 % wskazanej odległości 8 m w przypadku, gdy zewnętrzna ściana budynku od strony zakwestionowanego budynku była ścianą rozprzestrzeniającą ogień. Podał również, ze projekt budowlany nie określa klasy odporności ogniowej ścian zewnętrznych budynku świetlicy wiejskiej, który odsunięty jest od granicy działki M.K.4 m,
Tym samym organ odwoławczy uznał, że fakt realizacji przedmiotowej inwestycji może ograniczać możliwość zabudowy działki nr [...], stanowiącej własność strony,
a zatem należy uznać, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce nr [...], której dotyczy decyzja Starosty P. z dnia 9 stycznia 2020 r. Nr [...]. Wnioskodawca, jako właściciel działki nr [...], posiada interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji.
Badając zatem zgodność z prawem kwestionowanej decyzji Starosty P. Nr [...]z 9 stycznia 2020 r., należy stwierdzić jak podał Wojewoda, iż została ona wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną. Nie dotyczyła również sprawy, która już wcześniej byłaby rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, ani też w sprawie nie ujawniono, aby w dniu wydania decyzji istniały nieusuwalne przeszkody faktyczne lub prawne w jej wykonaniu, które powodowałyby zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto kontrolowana w niniejszym trybie nieważności decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Nie można też uznać, iż jej wykonanie spowodowałoby wywołanie czynu zagrożonego karą.
Organ wyjaśnił, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić wówczas, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki.
Stwierdził, iż kontrolowana decyzja Starosty P. Nr [...]
z dnia 9 stycznia 2020 r., wydana została po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określone zostały w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w dacie wydania decyzji (ustawa Prawo budowlane - Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego
z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska,
w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Odnosząc się do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Wojewoda wyjaśnił, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie zobowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego).
Dalej stwierdził, że decyzja organu powiatowego Nr [...]– Starosty P. pozostaje w zgodzie z zapisami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwalą nr [...] Rady Gminy R. z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy R. z wyłączeniem sołectwa R. i części sołectwa W.G. - 11 etap(Dz. Urz. Woj, Mazow. z 2014 r" poz. 4753 dalej: "mpzp"). Dla działki inwestycyjnej, położonej na t erenie oznaczonym symbolem [...], jako przeznaczenie podstawowe ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i letniskową, a uzupełniającym przeznaczeniem terenu są usługi podstawowe nieuciążliwe. Zgodnie z aktualnie obowiązującym orzecznictwem, świetlice wiejskie stanowią obiekty użyteczności publicznej. Budynki takie mogą być posadowione na dowolnym terenie przeznaczonym pod zabudowę, zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie miejscowe uwarunkowania w zakresie ładu przestrzennego.
W ocenie Wojewody budynek świetlicy nie narusza postanowień mpzp pod kątem wysokości budynku (6,14 m), dachu i kąta nachylenia połaci dachowych minimum 30°, również działka inwestycyjna jest zgodna z przepisami mpzp w zakresie wielkości działki budowlanej, gdyż powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi 1284,64 m², zaś powierzchnia biologicznie czynna 62,01 %, a zgodnie z mpzp wielkość działki pod zabudowę mieszkaniową wolnostojąca to minimum 500 m², zaś powierzchnia biologicznie czynna 62,01% (§ 20 ust. 6 mpzp). Zachowane również zostały przez projektanta zaznaczone na rysunku nieprzekraczalne linie zabudowy.
W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz. 1065, dalej "warunki techniczne"). Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 warunków technicznych - jeżeli z przepisów § 13. 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Budynek inwestycyjny zaprojektowany został w odległości 4 m od granicy
z działką nr [...]. Pozostałe działki graniczące z działką inwestycyjną to działki drogowe. Powyższe jest więc zgodne z przepisami warunków technicznych.
Działka inwestycyjna ma również zapewniony dostęp do drogi publicznej wjazdem z przyległej drogi gminnej (z dz. nr [...] do działki nr [...] - droga powiatowa), co jest zgodne z § 14 warunków technicznych.
Odnosząc się do nieposzanowania uzasadnionych interesów strony poprzez występowanie hałasu, pochodzącego ze świetlicy wiejskiej, Wojewoda uznał w tym zakresie, że powyższy argument jest niezasadny. W sytuacji, bowiem zachowania przez Inwestora wymagań określonych w § 12 warunków technicznych, niemożliwe jest twierdzenie, że przedsięwzięcie zakłócać będzie korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę. Tego rodzaju czynniki zaliczane są do zakłóceń zwanych
w prawie immisjami, przed którymi chronią przepisy ustawy - Kodeks cywilny (zobacz np. wyrok; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 201I r., sygn. akt II SA/Bd 1124/11).
Rozpoznając odwołanie GINB, zaskarżoną decyzją z 18 listopada 2024 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
Organ odwoławczy po przypomnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz określenia ram prawnych sprawy wyjaśnił, że Inwestor - Gmina R. - wraz
z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działki ew. nr [...]
w miejscowości N., gm. R..) na cele budowlane. Wobec powyższego, nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp, organ odwoławczy podał, ze obszar na którym znajduje się działka inwestycyjna ww. planie miejscowym oznaczony był symbolem [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej, a uzupełniającym przeznaczeniem terenu są usługi podstawowe nieuciążliwe (§ 20 ust. 6 pkt 1 lit a i b oraz pkt 2 lit. a mpzp).
Za usługi nieuciążliwe należy uznać działalność o ewentualnej uciążliwości mieszczącej się w granicach własnej działki podmiotu realizującego przedsięwzięcie, nie zaliczaną, na podstawie przepisów szczególnych i odrębnych, do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 ust. 11 ww. miejscowego planu). Prawodawca lokalny nie zdefiniował natomiast "usług podstawowych". Jest to pojęcie często używane w planowaniu przestrzennym. Przyjmuje się, że oznacza ono "nieprodukcyjne funkcje usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, o strukturze drobnej i zasięgu obsługi ograniczonym głównie do obszaru miejscowości. Przykładowo będą to zatem funkcje z zakresu handlu detalicznego, drobnej i nieuciążliwej produkcji, oświaty, gastronomii i kultury, przy czym wymagane jest by uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekraczała swym zasięgiem granic terenu działki nie wymagała stałej obsługi transportowej. Należy uznać, jak stwierdził GINB, że świetlica wiejska, jako niewielki obiekt użyteczności publicznej, którego usługi skierowane są do społeczności lokalnej, mieści się w użytym w planie pojęciu usług podstawowych nieuciążliwych.
W rezultacie, oceniając pozostałe przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy uznał, że nie doszło do rażącego uchybienia tego przepisu. Również nie stwierdził naruszenia przepisów w zakresie warunków technicznych (§ 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 13, § 60, § 23, § 19, § 271 i następnych rozporządzenia) omówionych przez Wojewodę.
GINB wskazał, że projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenie, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu
z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Jednakże co istotne, projekt budowlany nie został sprawdzony pod względem zgodności z przepisami przez upoważnione do tego osoby. Zdaniem GINB, kontrolowane rozstrzygnięcie Starosty P. z 9 stycznia 2020 r., zapadło
z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, jednakże powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazano wyżej, nie każde naruszenie prawa jest rażące,
w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które jest niewątpliwe oraz powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno- ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, iż zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania ww. projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami. O ile świetlica wiejska nie jest obiektem, o którym mowa w art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednak nie jest też obiektem szczególnie skomplikowanym. Co istotne, w ocenie GINB, jak wykazano powyżej, projekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w tym planu mpzp.
W tych warunkach, sam brak sprawdzenia projektu nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2015 r., VII SA/Wa 12/15).
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego hałasu generowanego przez sporny budynek oraz załączonego do odwołania Protokołu pomiarów hałasu wyjaśnić należy, jak wskazał GINB że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego immisja hałasu nie podlega badaniu przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie spory w zakresie ewentualnych immisji hałasu mogą być rozstrzygane
w drodze powództwa przed sądem powszechnym opartym na przepisach prawa cywilnego (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.).
Podsumowując, stwierdził, że kontrolowana decyzja, nie narusza w sposób rażący przepisów prawa ani nie jest obarczona pozostałymi wadami wymienionymi
w art. 156 § 1 k.p.a.
Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 w związku z art. 75 § 1 i w związku z art. 77 § 1 i w związku
z art. 80 i w związku z art. 107 § 3 i w związku z art. 140 k.p.a. poprzez
brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego:
a. skutkujący błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że pozwolenie na budowę wydane jest zgodnie z postanowieniami mpzp, podczas gdy
z prawidłowej oceny materiału dowodowego powinno wynikać, że pozwolenie na budowę wydane jest wbrew postanowieniom mpzp, a mianowicie wbrew zakazowi lokalizacji obiektów, których uciążliwość wykracza poza działkę inwestora - pogwałcenie § 8 ust.4 w związku z § 20 ust.6 pkt.2) lit. e) mpzp,
b. skutkujący błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że pozwolenie na budowę wydane jest zgodnie z postanowieniami mpzp, podczas gdy
z prawidłowej oceny materiału dowodowego powinno wynikać, że pozwolenie na budowę wydane jest wbrew postanowieniom mpzp, a mianowicie uchybienie obowiązku analizy spełnienia wymagań § 10 ust.6 mpzp,
c. skutkujący błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na pominięciu skarżącego jako strony w prowadzonym postepowaniu,
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
w szczególności:
a. art. 4. u.p.z.p. poprzez naruszenie § 10 ust. 6 mpzp,
b. art. 4. u.p.z.p. poprzez naruszenie § 8 ust.4 w związku z § 20 ust. 6 pkt,2) lit. e, mpzp, a mianowicie wbrew zakazowi lokalizacji obiektów, których uciążliwość wykracza poza działkę inwestora,
c. art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane,
d. art.35 ust. 1 pkt.3 oraz art.20 ust.lc i art. 34 ust.3 pkt 5) ustawy Prawo budowlane,
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 w związku z art. 75 i w związku z art. 77 § 1 i w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 w związku z art. 75 i w związku z art. 77 § 1 i w związku z art, 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z:
a. z analizy braku zapewnienia poszanowania moich uzasadnionych interesów wynikających z faktu bycia współwłaścicielem zabudowanej i zamieszkałej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której Starosta P. pozwolił budować świetlicę wiejską oraz znajdującej się w obszarze oddziaływania świetlicy wiejskiej,
b. z analizy naruszenia prawa przez Starostę P. jakim jest brak uznania mnie za stronę postępowania zawartych w moim wniosku z dnia 8.X.2023r.o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej,
c. z analizy zmian definicji obszaru oddziaływania zawartych w art. 3 ust, 20 ustawy Prawo budowlane, innych w chwili wydania decyzji Starosty P. to jest 9 stycznia 2020 r., a zmienionych od dnia 19 września 2020 r. zawartej w moim odwołaniu z dnia 8.1.2024 r. od umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zmierzającego do ustalenia istotnej okoliczności faktycznej polegającej na;
- braku zapewnienia poszanowania moich uzasadnionych interesów,
- naruszeniu prawa przez Starostę P. jakim jest brak uznania mnie za stronę postępowania,
- naruszeniu art. 6 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej tj. na podstawie uchylonej treści art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane, które to naruszenie stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
5) naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 i w związku z art.. 140 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci poprzez niewskazanie
w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; a mianowicie
a. faktu działania wbrew przepisom prawa polegającego na stosowaniu brzmienia przepisu nieistniejącego w dacie decyzji, której nieważność jest przedmiotem niniejszego postępowania - pogwałcenie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.
o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw,
b. deliktu decyzji o pozwoleniu na budowę, jakim jest brak uwzględnienia mojej osoby wśród stron postępowania o pozwoleniu na budowę, podczas gdy jestem właścicielem nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania obiektu, co wynika wprost z treści projektu - pogwałcenie art.28 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 20 ust. 1c i art. 34 ust.3 pkt 5) ustawy Prawo budowlane,
c. faktu uchybienia obowiązku analizy spełnienia wymagań § 10 ust. 6 mpzp., ochrony akustycznej, dla których obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu zgodnie
z przepisami odrębnymi
d. faktu uchybienia obowiązku uzasadnienia faktycznego przez organ I instancji,
e. faktu braku wskazania dowodów, na których się organ I instancji,
6) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 k.p.a. dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.),
a polegające na braku zapewnienia skarżącemu przez organ II instancji możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, co skutkowało tym, że Skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu;
7) naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 i w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji podstawy prawnej.
Skarżący wniósł o
1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej,
2) o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął postawione zarzuty, akcentując, iż immisje świetlicy wiejskiej doprowadziły go do rozstroju zdrowia, ponadto jego działka straciła na wartości.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności
z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny
i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów
i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce
w postępowaniu zwykłym.
Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna Starosty P. z 9 stycznia 2020 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności zarzucaną wadą rażącego naruszenia prawa.
Skarżący nie zgadza się z ustaleniami organu nadzoru, zawartymi w zaskarżonej decyzji na skutek rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z 9 stycznia 2020 r. i w dalszym ciągu kwestionuje decyzję ostateczną wydaną w trybie zwykłym.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący nie był stroną postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem przez Starostę P. decyzji z 9 stycznia 2020 r. Nr [...]. Złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji argumentując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w postepowaniu nieważnościowym, po wykazaniu interesu prawnego skarżący uzyskał przymiot strony.
Organ nadzoru budowlanego GINB, uznał, że analiza projektu budowlanego wskazuje, iż usytuowanie planowanego budynku (świetlicy) może ograniczać możliwość zabudowy działki [...] należącej do skarżącego.
Zdaniem Sądu GINB w zaskarżonej decyzji szeroko i dokładnie ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych
w przedmiocie zatwierdzenia spornego projektu budowlanego świetlicy wiejskiej
w miejscowości N. gmina R..
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność
i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka").
Sąd podziela ustalenia GINB dokonane w rozpoznawanej sprawie po szczegółowym przeanalizowaniu projektu budowlanego pod kątem jego zgodności
z mpzp, prawem budowlanym i rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Zarzuty skargi należy więc uznać za polemikę z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Kwestionowanie przez stronę ustaleń i wiarygodności dowodów, na podstawie których orzekały organy architektoniczno-budowlane (Starosta P.), stanowi zarzut naruszenia prawa, którego podnoszenie możliwe było w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może zastępować postępowania zwyczajnego, albowiem w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest możliwe ponowne rozpoznanie i rozstrzyganie sprawy administracyjnej, której ta decyzja dotyczy. Również organy (GINB, Wojewoda) w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadzają nowych dowodów, opierają się dokumentacji stanowiącej podstawę wydania kontrolowanej decyzji. Postepowanie nieważnościowe nie jest również kolejną instancją, w której organ bada wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego
i udzielenia pozwolenia na budowę.
Nie powielając zatem wszystkich ustaleń GINB (oraz Wojewody), szczegółowo wymienionych i opisanych w zaskarżonej decyzji, a które Sąd uznaje za prawidłowe
i przyjmuje za własne, należy zwrócić uwagę, że Inwestor – Gmina R. wraz
z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka [...] w miejscowości N. gm. R.) na cele budowlane. Zatem nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
Również w ocenie Sądu prawidłowo oceniły organy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie uwzględniono zakres obowiązywania uchwały Rady Gminy R. z dnia 24 marca 2014 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy R. z wyłączeniem sołectwa R. i części sołectwa W.G. – II etap. Prawidłowo oceniono usytuowanie inwestycji w obszarze [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej z uzupełniającym przeznaczeniem terenu pod usługi podstawowe nieuciążliwe. W całości Sąd akceptuje ocenę GINB, iż świetlica wiejska jako niewielki obiekt użyteczności publicznej mieści się w pojęciu usług podstawowych nieuciążliwych. Zatem nie doszło w tym zakresie do naruszenia mpzp, a w szczególności § 20 ust. 6 pkt 1 lit a i b oraz pkt 2 lit. a mpzp.
Analizując zarzuty skargi, Sąd nie podziela wywodów skarżącego co do naruszenia mpzp, w tym § 20 ust. 6 pkt 1 lit a i b oraz pkt 2 lit. a; § 10 ust. 6, § 8 ust. 4 mpzp. Po pierwsze według § 8 ust. 4 mpzp, uciążliwość lokalizowanych na terenach zabudowy mieszkaniowej usług musi być ograniczona do terenu działki, do której Inwestor posiada tytuł prawny i z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Po drugie ze wskazanego przez skarżącego § 10 ust. 6 mpzp nie wynika
w żadnym razie konieczność ochrony akustycznej. Trzeba tu mieć na uwadze, że
z projektu budowlanego nie wynikało, iż obiekt będzie generował hałas. Ocena organu – GINB była zatem zasadna, co braku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy ocenie spełnia przesłanek z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Wyjaśnić ponadto należy, że obszar oddziaływania inwestycji wykraczał poza teren inwestycji i niewątpliwie obejmował działkę [...] (działkę skarżącego) i właśnie
z tej przyczyny skarżący, po wykazaniu interesu prawnego otrzymał status strony
w postępowaniu nieważnościowym. Nie mniej nie można tu mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem organy oceniły decyzję Starosty P. z 9 stycznia 2020 r. z punktu widzenia art. 35 Prawa budowlanego, uznając iż nie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu.
Wskazać należy, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Związku takiego w sprawie niniejszej nie wykazano. Organ nadzoru Wojewoda
w zaskarżonej decyzji ocenił, że kontrolowana decyzja Starosty P. z 9 stycznia 2020 r. została wydana zgodnie z przepisami art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne i prawne, omówienie dowodów zebranych w sprawie).
Powyższe nie zostało zakwestionowane przez GINB. Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia ww. przepisów przez organy orzekające w procesie inwestycyjnym nie mogą stanowić wady w rozumieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ
w postępowaniu nieważnościowym chodzi o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś
w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady, stanowiące naruszenie przepisów w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania (np. w trybie skargi do sądu administracyjnego na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego). Tymczasem
w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać, aby organy orzekające
w trybie zwykłym nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, nie dokonywały oceny zebranych dowodów (w tym projektu budowlanego, analiz, uzgodnień, opinii, zgodności z mpzp). Istotą niniejszego postępowania, zdaniem Sądu, jest brak zgody skarżącego na dokonane przez te organy ustalenia i oceny, podważanie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego czy prawidłowości ustaleń faktycznych. Jednak w takiej sytuacji nie można uznać zarzutu naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
O rażącym naruszeniu prawa (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) nie stanowi również brak statusu strony – osoby skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez Starostę P.. Jeszcze raz należy wyraźnie podkreślić, że organ nadzoru nie rozstrzygał spawy co do meritum. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności GINB nie mógł przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją Starosty P. z 9 stycznia 2020 r.
W odniesieniu do zarzutów skargi co do naruszenia przez GINB art. 20 ust. 1 c, art. 34 ust. 3 pkt 5 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należy stwierdzić, że skarżący opiera je jedynie na swoich ocenach i przypuszczeniach, bez wykazania innych argumentów, które podważyłyby ocenę organu nadzoru. Skarżący nie zgadza się z oceną organu nadzoru, że brak jego udziału w postępowaniu zwykłym nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że obecnie z treści art. 20 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego wyraźnie wynika, że do obowiązków projektanta należy m.in. opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (ust. 1 pkt 1), uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych
w zakresie wynikającym z przepisów (ust. 1 pkt 2), a nadto zapewnienie sprawdzenia projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Zatem to na projektancie spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne, zaś badanie projektu przez organ ogranicza się do sprawdzenia go w granicach określonych w art. 35 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1517/09, wyroki WSA w Warszawie: z 25 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 415/02, z 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 832/13, wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07, wszystkie publ. cbosa).
Słusznie stwierdził GINB, że kontrolowane rozstrzygnięcie Starosty P. z 9 stycznia 2020 r., zapadło z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, jednakże powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku VII SA/Wa 12/15, w którym Sąd wyraźnie stwierdził, że brak sprawdzenia projektu architektoniczno- budowlanego stosownie do art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego nie świadczy jeszcze o tym, że projekt został wadliwie sporządzony
i narusza w stopniu rażącym przepisy prawa. Podobnie wypowiedział się WSA
w Warszawie w wyroku w sprawie VII SA/Wa 418/20.
Wypada jeszcze odnieść się do zarzutu dotyczącego świetlicy wiejskiej,
a mianowicie dlaczego organ uznał go za obiekt użyteczności publicznej, który może być posadowiony na dowolnym terenie przeznaczonym pod zabudowę. Trzeba tu wyjaśnić skarżącemu, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z niewielkim stosunkowo budynkiem – powierzchnia zabudowy 177,99 m², który miał służyć społeczności lokalnej. Słusznie stwierdził zatem GINB, że budynek ten mieści się
w pojęciu usług podstawowych nieuciążliwych. Przykładowo do usług uciążliwych można zaliczyć świadczenie usług o funkcjach takich jak: magazyny hurtowe, zakłady stolarskie, ślusarskie, składowiska materiałów wtórnych.
Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k. p. a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, czego Skarżący w niniejszym postępowaniu nie wykazał.
Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, jest wyczerpująca, jasna, posiada wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., dokładnie przedstawia proces kontroli decyzji ostatecznej Starosty P. pod względem jej zgodności
z przepisami prawa budowlanego i mpzp. Tym samym organ nadzoru nie naruszył art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a., bowiem dokładnie zbadał okoliczności sprawy w kontekście istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., ustosunkował się do zarzutów strony oraz dał wyraz swoim ustaleniom w decyzji poddającej się kontroli Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.