VIII SA/WA 145/20

VIII SA/Wa 145/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna
Justyna Mazur /przewodniczący/
Marek Wroczyński
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 112/21 - Wyrok NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r.; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga D. R. (dalej strona, wnioskodawca, skarżący) na decyzję Wojewody M. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, po wznowieniu postępowania.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gmina K., w granicach: [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 czerwca 2019 r.
W dniu 21 sierpnia 2019 r. strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. przez Starostę R., uzupełniony pismem z 13 i 25 września 2019 r.,
a następnie postanowieniem z [...] października 2019 r. Starosta R. wznowił postępowanie w sprawie.
Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta R. decyzją z [...] listopada 2019 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018.2096, t.j., dalej kpa) odmówił uchylenia decyzji Starosty R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] na działce oznaczonej nr ew. gr. [...], obręb geodezyjny [...], jednostka ewidencyjna K. dla inwestora [...] Sp. z o.o. ul. [...] , [...]W..
Wyjaśnił, iż wnioskodawca wskazał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Nadto wnioskodawca zachował termin jednego miesiąca od chwili gdy dowiedział się o budowie stacji bazowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Nie zgadzając się z decyzją Starosty R., strona wniosła odwołanie.
Rozpoznając odwołanie, decyzją z [...] grudnia 2019 r., Nr [...] Wojewoda M. (dalej organ odwoławczy, Wojewoda) w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty R..
Po przypomnieniu stanu sprawy, wyjaśnił przesłanki wznowienia postępowania
z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wskazując przy tym, iż nie doszło do przekroczenia terminu
z art. 148 § 2 kpa. Podał, iż status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę opiera się na własnym indywidualnym interesie prawnym wyznaczonym
w oparciu o obszar oddziaływania planowanej inwestycji, przy czym na wnioskodawcy ciąży ciężar wykazania, iż posiada on własny indywidualny interes do bycia stroną
w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 kpa, nadto interes ten musi opierać się na wykazaniu przepisu prawa, który powoduje ograniczenia
w możliwości zagospodarowania nieruchomości. W ocenie Wojewody M. wnioskodawca w przedmiotowej sprawie nie wykazał, iż posiada własny indywidualny interes prawny uprawniający do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty R. Nr [...]. Stwierdził, że strona jest właścicielem działki nr ew. [...], nadto inwestycja nie będzie ograniczać zagospodarowania działki wnioskodawcy.
Powołując się na art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz przeprowadzoną analizę akt sprawy, Wojewoda M. stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji, iż należąca do D. R. nieruchomość (działka o nr ew. [...]), nie znajduje się
w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wskazał, że działka wnioskodawcy oddalona jest o ok. 170 m od działki inwestycyjnej o nr ew. [...].
Działka inwestycyjna zlokalizowana jest na terenie, który jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Gminy K. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy K. - I etap (z wyłączeniem sołectwa K.) obejmujący sołectwa B., G., H. M., K., M., P., R. M., T.. Działka o nr ew. [...] w planie miejscowym oznaczona jest symbolem [...] (strefa terenów otwartych, w tym tereny zwartych kompleksów leśnych i terenów zadrzewionych oraz przeznaczonych do zalesienia - § 10 ust. 1 pkt 6b). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 11 ust. 3 pkt 1 wskazuje, że "w strefie zalesień i zadrzewień, oznaczonej symbolem ZL plan ustala możliwość realizacji sieci infrastruktury technicznej i związanych z nią urządzeń".
Jak wywiódł Wojewoda, ustalenia zawarte w § 20 pkt 14-16 planu dopuszczają lokalizację nowych inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej
w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym w szczególności stacje bazowe telefonii komórkowej.
Wojewoda wyjaśnił, że dla prawidłowego zastosowania przepisów najważniejsze jest ustalenie, czy projektowana inwestycja zaliczona jest do grupy zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.
z 2016 r., poz. 71 - aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji) w oparciu o dwa kryteria:
1. równoważną moc promieniowana izotropowe wyznaczoną dla pojedynczej anteny (z wyłączeniem radiolinii),
2. odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, przy czym równoważną moc promieniowania izotropowe wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 20 000 W
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne
o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka głównej wiązki promieniowania tej anteny
b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Przez miejsca dostępne dla ludności, jak podał organ odwoławczy, w myśl art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018, poz. 799 - obowiązujący w dacie wydania decyzji) rozumie się wszelkie miejsca,
z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie.
W skład projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej wchodzą urządzenia zasilające i sterujące nadawczo-odbiorcze zlokalizowane u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny radiolinii zamontowane na wieży kratowej o wysokości 60,45 m n.p.t.
Wyjaśnił, że do wniosku o pozwolenie na budowę została dołączona kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko. Dla projektowanej instalacji dla trzech anten sektorowych (azymuty 0° i 272°) oznaczonych L081, L083 i U093 wypadkowa równoważna moc promieniowania izotopowo zawiera się w przedziale 100-500 W. W związku z tym analizowany obszar wynosi 20 m od środka elektrycznego każdej anteny sektorowej. Zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń analizowanych wiązek brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 20 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny.
Dla projektowanej instalacji dla dwóch anten sektorowych (azymuty 185°), oznaczonych L082 oraz U092, wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 15-100 W. Dla projektowanej anteny sektorowej (azymut 0°), oznaczonej U091, wypadkowa równoważna moc promieniowania izotopowo zawiera się w przedziale 500-1000 W. W zawiązku z tym na rysunkach przedstawiono rzut poziomy i pionowy osi głównej wiązki promieniowania w odległości 40 m od środka elektrycznego anteny sektorowej. Wskazał zatem, że również w tym przypadku brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 40 m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny.
Organ odwoławczy stwierdził, że zamierzona inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, jak też nie wprowadzi ograniczeń dla skarżącego w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, do której posiada tytuł prawny. Inwestycja nie stwarza również zagrożenia dla działek sąsiednich, ponieważ z projektu budowlanego, jak
i z analizy poczynionej przez organ powiatowy, jak i wojewódzki, obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działek [...] i [...], których właścicielem jest S.Ł., a także [...] - droga. Ponadnormatywne promieniowanie anten będzie rozchodzić się w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludności. Zabudowa nie znajduje się w polu oddziaływania wiązek promieniowania anten sektorowych. Z ustaleń organu wynika, iż w najbliższej okolicy stacji bazowej znajdują się niskie zabudowania, stacja zaś jest tak zaprojektowana, by wykluczyć występowanie obszarów o przekroczonej wartości granicznej promieniowania w miejscu, w którym mogą przebywać ludzie.
W rezultacie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie wskazał, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja kształtuje jego indywidualny, konkretny interes prawny
w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniająca uchylenie ostatecznej decyzji Starosty R. Nr [...] r. z dnia [...] czerwca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...].
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył D. R. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji bez dokonania jakiegokolwiek oceny przedłożonej dokumentacji technicznej sporządzonej dla kilkakrotnie zaniżonych mocy anten. Ponadto organ nie odniósł się do zarzutów odwołania;
2) art 28 ust 2 w związku z art 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w związku
z art. 5 ust 1 pkt 9 w powiązaniu z art 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię;
3) art 2, 6 ust 1 lit a, 9 ust 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r w związku z 91 ust 1, 2,3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten.
Skarżący wniósł o:
1) uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
2) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący nawiązał do orzecznictwa sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Istotne jest, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte
w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty R. Nr [...] z [...] czerwca 2019 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W..
Niesporne jest w sprawie, że podstawą żądania wznowienia postępowania
w niniejszej sprawie stanowił art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stosownie do którego - wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku
o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 kpa, czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1), względnie dokonać decyzją odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 kpa). Przeprowadzone postępowanie wznowienie może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej
o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa).
W rozpatrywanej sprawie strony powoływały się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a mianowicie - na brak uczestniczenia bez własnej winy,
w postępowaniu zakończonym wymienioną powyżej decyzją.
W konkluzji w rozpatrywanej sprawie Starosta R. i akceptujący jego stanowisko Wojewoda M. uznali, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Starosty R. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o.
z siedzibą w W.. Zdaniem Sądu, organy powierzchownie dokonały oceny zaistnienia w sprawie przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).
W tym względzie Sąd uważa, iż uwadze organów obu instancji umknął fakt, że przedmiotowa inwestycja może w sposób potencjalny oddziaływać na działkę wnioskodawcy położoną w sąsiedztwie projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Okoliczność ta została pominięta przez Starostę, który skupił się na dokonaniu ustaleń, czy obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje nieruchomości wnioskodawcy, które to ustalenia finalnie doprowadziły organ pierwszej instancji do wniosku, że inwestycja zawiera się wyłącznie w obszarze działki inwestycyjnej o nr [...]. Wojewoda z kolei zaakceptował stanowisko wyrażone w decyzji Starosty R..
Podkreślić należy, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: Prawo budowlane), w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jako zaś obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, o czym stanowi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zawarta tam otwarta definicja obszaru oddziaływania obiektu, odsyła do przepisów odrębnych, którymi są rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Do terminu "obszar oddziaływania obiektu" nawiązuje także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować
w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie
z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis względem art. 28 kpa (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Powyższe nie wyklucza zatem stosowania art. 28 kpa w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu (opartych na przepisach prawa), a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być bowiem postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu
o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych.
W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera w sobie element potencjalności. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, w celu ochrony jego praw. Dlatego też w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Powołana zaś przez niego argumentacja winna podlegać ocenie, co może z kolei nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie mu zapewniona możliwość uczestniczenia w postępowaniu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Bk 320/18, dostępny
w CBOSA).
Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3491/18, dostępny w CBOSA).
W wyroku II OSK 158/18 z 21 listopada 2019 r. (dostępny w CBOSA), NSA odnosząc się do art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stwierdził, cyt.: "mając na uwadze treść tych unormowań podkreślić trzeba, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji
w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, bądź też – jak w niniejszej sprawie – nieruchomość znajduje się
w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje braku oddziaływania. Tak więc nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa
i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja,
w tym – w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej – w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy
o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa
w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (podobnie np. wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17).
Stanowisko Sądu i organu odwoławczego, że dopiero przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych nad powierzchnią nieruchomości pozwala na uznanie za strony postępowania ich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, nie jest więc prawidłowe."
Zauważenia wymaga, że wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także wyrażona w tym przepisie definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana przez pryzmat art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, będącej jednocześnie źródłem zasady prawa do procesu. Skoro tak, to wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając jej drogę do obrony interesu prawnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3964/19, dostępny w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie, ani Starosta ani Wojewoda jako organ II instancji nie dokonali oceny, czy w związku z realizacją inwestycji, interes prawny wnioskodawcy mógłby zostać potencjalnie naruszony. Organy skupiły się jedynie na wykazaniu, że nie ma miejsc dostępnych dla ludności w odległościach 20 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (dla projektowanej instalacji trzech anten sektorowych (azymuty 0º i 272º oznaczony L081, L083 i U093). Natomiast dla projektowanej anteny sektorowej (azymut 0º oznaczonej U091) wiązki promieniowania w odległości 40 m od środka elektrycznego anteny sektorowej. Również w tym przypadku jak podał Wojewoda brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 40 m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny.
Kwestia miejsc dostępnych dla ludzi nie jest tożsama z rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Zbadanie istnienia miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anteny niezbędne jest w toku ustalania czy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast, dla ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej stacji niezbędne może się okazać gruntowne przeanalizowanie rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Takiej analizy w sprawie zabrakło.
Jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m², a strefy tych pól wykraczać będą – choćby w przestrzeni – ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 1956/18; wyrok NSA z dnia 18 września 2015 r. sygn. II OSK 174/14; wyrok NSA
z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2376/13).
Wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 Prawa ochrony środowiska oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku
w związku z budową (czy przebudową, rozbudową) stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych, co powinno być wystarczającą przesłanką do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 848/16, dostępny w CBOSA).
Dla oceny statusu strony nie było wystarczające oparcie się na ustaleniach
w zakresie występowania miejsc dostępnych dla ludzi w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny oraz na argumentacji wskazującej, że w najbliższej okolicy stacji bazowej znajdują się niskie zabudowania, a stacja jest tak zaprojektowana, by wykluczyć występowanie obszarów o przekroczonej wartości granicznej promieniowania w miejscu, w którym mogą przebywać ludzie.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawione argumenty
i uwagi Sądu, dokonają wyznaczenia obszaru oddziaływania spornego obiektu mając na uwadze czy w związku z realizacją inwestycji, interes prawny wnioskodawcy mógłby zostać potencjalnie naruszony. Nadto ocenią czy przedłożona kwalifikacja projektowanej inwestycji zawiera ilustrację obrazującą zasięg występowania obszarów natężenia pola elektromagnetycznego o wartości wyższej od 0,1W/m². Przedstawienie zasięgu rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszcza ustawodawca w płaszczyźnie poziomej, wymagane jest przede wszystkim ze względu na ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego.
Uzasadnienie wskazujące, iż miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny oraz, że oś głównej wiązki znajduje się na poziomie kilkudziesięciu metrów nad ziemią dotyczą zupełnie innej problematyki - gdyż kwestia miejsc dostępnych dla ludzi nie jest tożsama z rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne wymagany jest przede wszystkim ze względu na ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej stacji, natomiast kwestia czy istnieją miejsca dostępne dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anteny potrzebne są w toku ustalania czy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Na zakończenie Sąd przytoczy aktualne orzeczenia NSA, które w całości podziela, cyt.: "W wyroku II OSK 460/18 z 16 stycznia 2020 r. NSA wyraził pogląd: "Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga bowiem przede wszystkim uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, w tym również uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Prawidłowe ustalenie stanu sprawy wymaga zatem od organu zbadania planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, bez których nie sposób rozstrzygnąć o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13 oraz z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl)"; w wyroku II OSK 212/18 z 5 grudnia 2019 r.: "Wskazania wymaga, że środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności należy oczywiście uwzględnić kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia zatem maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Ponadto w tej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, która dotyczy różnych grup anten o różnej mocy. Dlatego też powinna być uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych tak aby można w ogóle dokonać jakiejkolwiek kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do ww. przepisów rozporządzenia".
Biorąc pod uwagę powyższe, organ administracji ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, a swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 kpa - przekonująco uzasadni w wydanym rozstrzygnięciu. Rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in.
w zakresie konieczności kwalifikacji przedsięwzięcia a nie jego pojedynczych elementów, uwzględniania maksymalnych tiltów (pochyleń elektrycznych oraz mechanicznych) oraz definicji miejsc dostępnych dla ludności.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Orzeczenie o kosztach Sąd oparł o treść art. 200 p.p.s.a.