VIII SA/Wa 14/23

VIII SA/Wa 14/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 282/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 7 , art. 83 ust. 2 , art. 51 ust. 1 pkt b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 par. 3 , art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 pażdziernika 2022 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z 7 lipca 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 18 października 2022 r. nr [...] M.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"’ "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021, poz. 2351 ze zm.- ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b.."), po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej: "skarżąca", "strona", "inwestor") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB", "organ I instancji") Nr [...]z dnia 7 lipca 2022 r., nakazującej skarżącej zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] od strony działki o nr ew. [...]w W.
w terminie natychmiastowym z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna –
uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1
w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał A.K. zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] od strony działki
o nr ew. [...]w W..
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 21 lipca 2021 r. ustalono, że na działce nr ew. [...] znajduje się budynek mieszkalno-usługowy, w którym od strony podwórka wykonano dwa otwory drzwiowe o wymiarach 1,44 m x 2,09 m (prowadzące do lokalu mieszkalno-usługowego) i 1,41 m x 2,05 m (prowadzące do lokalu mieszkalnego). Drzwi od lokalu mieszkalnego otwierają się do wewnątrz i wychodzą na działkę nr ew. [...]. Z kolei drzwi od lokalu mieszkalno-usługowego otwierają się na zewnątrz i wychodzą na działkę nr ew. [...]. Obecna w trakcie oględzin A.K. (inwestor) oświadczyła, iż "drzwi powstały w miejscu istniejących okien", co potwierdziła K.K. (osoba, która zawiadomiła PINB) oraz, że "nie posiadam zgłoszenia ani pozwolenia na wykonane drzwi".
Po wszczęciu postępowania administracyjnego i ustaleniu, że budynek nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie widnieje w rejestrze zabytków, PINB wezwał strony do wskazania kiedy powstały otwory okienne
w pomieszczeniach na parterze w budynku mieszkalno-usługowym skierowane na teren działki o nr ew. [...]w W..
Urząd Miejski w W. poinformował, iż z posiadanej dokumentacji technicznej tzn. inwentaryzacji budynku z listopada 2014 r. wynika, że w pomieszczeniach na parterze znajdowały się otwory okienne. S. i A. K. poinformowali, iż otwory okienne powstały podczas budowy ww. obiektu, przedkładając oświadczenie M. G., który wskazał, iż otwory okienne istniały w latach 60-70-tych XX wieku, kiedy mieszkał w lokalu na parterze.
Postanowieniem Nr [...] z 3 listopada 2021 r. PINB w G. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał inwestorowi przedłożenie oceny technicznej wykonanych robót, a następnie decyzją Nr [...] z 28 grudnia 2021 r. nakazał A. K.doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego tj. zamurowanie otworu w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] od strony działki o nr ew. [...]w W. i zamontowanie
w nim okna w terminie 60 dni licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Rozpoznając odwołanie od ww. rozstrzygnięcia MWINB decyzję Nr [...]
z 7 marca 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę zakwalifikował roboty budowlane, polegające na powiększeniu otworu w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego i zamontowaniu w nim drzwi przeszklonych otwierających się do wewnątrz lokalu jako przebudowę przegrody zewnętrznej budynku, na które to roboty inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, uznając jednocześnie, iż w sprawie należało zastosować art. 50 i 51 prawa budowlanego.
Budynek mieszkalno-usługowy jest położony na działce o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...] w dniu 04.08.1993 r.) w ostrej granicy
z działką o nr ew. [...](powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. [...] w dniu 30.01.2008 r.) w W.. Z dokumentów (zdjęcie) przesłanych przez K. K. wynika, jak podał PINB, że w omawianym budynku zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] już w 1999 r., istniały otwory okienne, wychodzące na obecny teren działki o nr ew. [...]w W.. Uznając, że roboty budowlane polegające na powiększeniu otworu w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego na działce o nr ew. [...] od strony działki o nr ew. [...]w W. i zamontowaniu
w nim drzwi przeszklonych otwierających się do wewnątrz lokalu mieszkalnego doprowadziły do:
- naruszenia § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych w budownictwie;
- naruszenia interesów osób trzecich, przez umożliwienie wejścia na teren działki
sąsiedniej, co jest niezgodne z zapisami art. 5 ust.1 pkt. 9 p.b., w ocenie organu I instancji należało wydać decyzję z art. 51 p.b.
Naruszenie interesów osób trzecich polega w tym przypadku na możliwości wejścia na teren działki prywatnej (dz. o nr ew. [...]), na co nie wyraża zgody K. K..
Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia, PINB w G. stwierdził, że nie ma możliwości usunięcia naruszenia prawa polegającego na naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych tj. § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., (przez wykonanie drzwi w ścianie zlokalizowanej w granicy działki), inaczej niż przez wydanie decyzji z art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazującej zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] od strony działki
o nr ew. [...]w W., w terminie natychmiastowym z chwilą gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Nie zgadzając się z decyzją, strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie, podnosząc w szczególności naruszenie:
- art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., brak ustalenia przez Organ I instancji w jakiej dacie zostały wykonane roboty budowlane polegające na powiększeniu otworu w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego, art. 32 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie doręczania korespondencji pełnomocnikowi, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W dniu 18 października 2022 r. MWINB wydał zaskarżoną decyzją powołaną na wstępie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a..
Po przedstawieniu przebiegu postepowania, organ odwoławczy stwierdził, że
obowiązek orzeczony przez organ powiatowy odpowiada dyspozycji art. 51 ust.1 pkt 1 p.b. (zamurowanie czyli likwidacja/"rozbiórka" otworu drzwiowego). Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na określeniu takich robót, które prace doprowadzą prace do stanu zgodnego z prawem, przy jednoczesnym zachowaniu "istoty" samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Dalej podał, że w omawianej sprawie na skutek "zamurowania" sporny otwór przestanie istnieć, a zatem w sprawie zachodzi taka sytuacja, że roboty budowlane nie mogą zostać zalegalizowane. W takim przypadku należało zastosować art. 51 ust.1 pkt 1 p.b., a nie art. 51 ust.1 pkt 2 p.b.. Z uwagi na powyższe organ II instancji uznał za zasadne orzeczenie co do tego samego obowiązku w oparciu o prawidłową podstawę prawną.
W ocenie organu odwoławczego roboty budowlane polegające na powiększeniu otworu w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] od strony działki o nr ew. [...]w W. i zamontowaniu
w nim drzwi przeszklonych otwierających się do wewnątrz doprowadziły do naruszenia § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Fakt istnienia uprzednio w tej ścianie otworu okiennego nie może sanować w/w naruszenia, ponieważ otwór drzwiowy pełni inną funkcję niż otwór okienny.
Ponadto MWINB podzielił stanowisko organu I instancji że wykonany otwór drzwiowy w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowym, narusza art. 5 ust.1 pkt 9 p.b. Natomiast likwidacja/rozbiórka/ zamurowanie spornego otworu drzwiowego jest jedynym środkiem, jaki można zastosować w omawianej sprawie. Zaniechanie robót budowlanych usankcjonowałoby naruszenie przepisów prawa. Brak jest również przesłanek zdaniem organu II instancji do doprowadzenia do stanu poprzedniego (tzn. istniejącego uprzednio otworu okiennego) co powodowałoby również zaakceptowanie naruszenia przepisów (poprzedni stan też był niezgodny z prawem).
Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu zdaniem MWINB, organ I instancji w należyty i wyczerpujący sposób przestrzegając przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. ustalił stan faktyczny sprawy, a zatem brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K., podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza:
1) przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
a) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez wydanie decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, mimo braku przekonującego wykazania przez Organ w toku postępowania dowodowego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego
z prawem wykonanych robot budowlanych w obiekcie, a nadto mimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego co do robot budowlanych polegających na wybiciu otworu okiennego;
b) art. 139 k.p.a., poprzez wydanie przez Organ decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, tj. poprzez zmianę podstawy prawnej i zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., zamiast art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.;
c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez Organ,
w tym poprzez brak ustalenia, czy wykonane roboty budowalne są zgodne z prawem,
a także poprzez brak ustalenia w jakiej dacie zostały wykonane, a w związku z tym jakie przepisy mają zastosowanie, a także poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie robot budowlanych polegających na wybyciu otworu okiennego
d) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.;
2) przepisy prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 1 warunków technicznych, mimo że przepis mówi o "sytuowaniu budynku" zwróconego do granicy ścianą z oknami lub drzwiami, a nie umiejscowieniu zagłębionych w ścianę główną budynku okien czy drzwi.
Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi rozwinęła postawione zarzuty, akcentując brak uzasadnienia przez organy możliwości legalizacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącą. Podkreśliła także, że organ nie zbadał kiedy doszło do wybicia otworu okiennego w budynku, jakie wówczas obowiązywały przepisy, jak kształtowały się wówczas granice nieruchomości. Pomimo braku ustalenia powyższego został wydany nakaz zamurowania zarówno drzwi jak i okna. Podniesiono także, że w innych terminach doszło do wybicia otworu okiennego, a w innych do otworu drzwiowego, co nie zostało przez organy nadzoru budowlanego należycie wyjaśnione. Zaznaczono, że wykonanie decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego (zamurowanie zarówno drzwi, jak i okien) nie zostało należycie uzasadnione przez organ odwoławczy.
Podkreślono również, że Organ I instancji nie informował pełnomocnika strony
o podjętych działaniach, nie doręczał korespondencji, co przyczyniło się do naruszenia interesów strony.
W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie
i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy nadzoru budowlanego wydając decyzje naruszyły przepisy prawa procesowego.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2022 r. nr [...], uchylająca decyzję organu I instancji w całości i orzekająca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., nakazująca A. K.zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] od strony działki o nr ew. [...]w W..
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że obowiązek orzeczony przez organ I instancji odpowiada dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (zamurowanie czyli likwidacja otworu drzwiowego). Z kolei doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., polega na określeniu takich robót, które prace doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, przy jednoczesnym zachowaniu "istoty" samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jak podkreślił organ odwoławczy na skutek "zamurowania" sporny otwór przestanie istnieć, a zatem
w sprawie zachodzi sytuacja, że roboty budowlane nie mogą zostać zalegalizowane. Uzasadnia to zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.
Takie przedstawienie sprawy zdaniem Sądu uzasadnia stwierdzenie, że organ II instancji zaakceptował ustalony stan faktyczny przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, a jedynie nie podzielił oceny prawnej, uznając że zachodzi konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a nie pkt 2 tegoż art. 51 ust. 1.
W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Wskazać należy, że zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego
z prawem, określając termin ich wykonania.
Postępowanie naprawcze, o jakim mowa w art. 51 p.b. polega na wydaniu jednej z decyzji określonych w ust. 1 przywołanego przepisu. W sytuacji, gdy zachodzi brak możliwości naprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, organ obowiązany jest nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeśli natomiast możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie jest to przypadek odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa), organ orzeka o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2).
Decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazujące m.in. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powinny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego, po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego,
w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. W judykaturze wielokrotnie wyrażone było stanowisko, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - Prawa budowlanego, oznacza niewątpliwie zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei z art. 51 ust. 7 p.b. wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 (oraz ust. 3) stosuje się odpowiednio również wówczas, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1, zostały już wykonane, z czego można wnioskować, że w związku z tym nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1, że decyzja musi być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, wydania decyzji na podstawie tego przepisu nie poprzedza, bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2008 r., II SA/Po 617/2007, Lexis.pl nr 3920406; wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., II OSK 165/2010, Lexis.pl nr 2580475).
Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wykonanie otworów drzwiowych w miejsce istniejących tam okien, co stwierdzono podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 lipca 2021 r. Organ I instancji doszedł do wniosku, że roboty budowlane wykonane przez inwestora nie zostały wymienione w art. 29 ust. 3 i ust. 4 p.b., zatem należało uznać, że wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W rezultacie powyższe roboty budowlane zakwalifikowano jako przebudowę przegrody zewnętrznej budynku, na co inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, nadto należało zastosować art. 50 i 51 p.b.
Jednocześnie ustalono, że budynek mieszkalno-usługowy położony jest w W. na działce nr ew. [...] (powstałej z podziału działki nr ew. [...] w dniu 04.08.1993 r.) w ostrej granicy z działką o nr ew.[...](która powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...] w dniu 30.01.2008 r.). Ustalenia stanu faktycznego organ nadzoru budowlanego oparł o zdjęcie przesłane przez K.K., z którego miało wynikać, że już w 1999 r. istniały otwory okienne wychodzące na obecny teren działki
o nr ew. [...]w W., ponadto pisemne stanowisko inwestora i współmałżonka oraz pismo Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej Komunalnej
i Mieszkaniowej w W. z 18 października 2021 r.
Na tej podstawie PINB stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawą do wydania wobec omawianego obiektu decyzji mającej oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazujący zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku w terminie natychmiastowym. Z kolei MWINB uznał, że opisany stan faktyczny należy zakwalifikować na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.
Analizując decyzje organów obu instancji, Sąd doszedł do przekonania, że wbrew stanowisku organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie ustalono należycie stanu faktycznego. Organy oparły się jedynie na cząstkowych informacjach, czy dokumentach nie dokonując przy tym pogłębionej analizy.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że nie ustalono daty wybudowania budynku mieszkalno-usługowego na działce [...], nie wynika również aby organy podjęły jakiekolwiek próby ustalenia powyższego. Po drugie nie ustalono czy
w pierwotnej wersji wybudowania budynku były usytuowane okna na parterze od strony podwórka (działka ew. [...]).
W tym zakresie organy oparły się jedynie zdjęciu przesłanym przez zainteresowana stronę Katarzynę Kamińską (strona 4 decyzji PINB), a mianowicie że okna istniały już w 1999 r. Sąd stwierdza, że zdjęcie nie zawiera daty, a zatem jest jedynie jednym z dowodów w sprawie.
W aktach znajduje się jeszcze pismo Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej Komunalnej i Mieszkaniowej, stwierdzające, że z przeprowadzonej inwentaryzacji wynika, iż otwór okienny istniał w 2014 r. (strona 45 akt adm.). Z kolei
z pisma skarżącej z 28 października 2021 r. wynika, że otwory okienne powstały podczas budowy obiektu, okna były już w latach 70-tych (strona 48 akt adm.).
Ustalenie powyższego jest o tyle istotne, że organ nadzoru budowlanego powinien ustalić czy okna istniały od początku wybudowania budynku, czy zmieniał się stan prawny nieruchomości, czy w dacie budowy budynku – w ówczesnym stanie prawnych przepisy dopuszczały usytuowanie okien od strony oficyny. Ponadto jaki był stan prawny budynku w dacie jego wybudowania i czy był ten sam właściciel nieruchomości (budynek mieszkalno-usługowy) z obecną działką [...].
Również wydaje się istotne do ustalenia czy sporny budynek był zawsze w ostrej granicy, zatem należy ustalić jak kształtowały się granice nieruchomości. Pomocne byłoby także ustalenie w jakiej dacie wybudowane były poszczególne budynki,
w szczególności budynek naprzeciwko otworu drzwiowego.
Z powierzchownych ustaleń organu wynika (np. na podstawie zdjęcia), że budynek mieszkalno-usługowy jest dość stary, nie mniej brak jest ustaleń co do daty jego wybudowania, a w szczególności ustalenia czy okna istniały od początku wybudowania budynku. Trudno zatem jedynie na podstawie nieprecyzyjnych
i wątpliwych dokumentów przyjmować, że sporne pierwotne okna (przed zamontowaniem drzwi) powstały później niż budynek, a przy braku dokumentacji technicznej, że powstały nielegalnie. Tym samym organy nadzoru budowlanego wyciągnęły przedwczesne i pochopne wnioski.
Zebrany w aktach materiał dowodowy nie daje podstaw do bezspornego przyjęcia, że przedmiotowych otworów okiennych nie było w dacie budowy budynku mieszkalno-usługowego w W.. Ma to kluczowe znaczenie dla ewentualnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 czy pkt 1 p.b.
W tym zakresie niewątpliwie zarzut skargi jest zasadny, bowiem kluczowe dla zastosowania prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji będzie ustalenie prawidłowego stanu faktycznego.
W odniesieniu do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 139 k.p.a. należy przypomnieć, że powołany przepis art. 139 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy.
O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem, które ma zamiar wydać organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r., II OSK 2491/21; wyrok NSA z 21 października 2021 r., II OSK 3517/19; wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II OSK 2077/16; wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 1085/17; wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 509/17). Istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu jest stworzenie stronie odwołującej gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Strona odwołująca się powinna pozostawać
w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1357/18; wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 1455/18; wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., II OSK 28/19). Wprowadzone w art. 139 k.p.a. in fine k.p.a. odstępstwa od zakazu reformationis in peius, odnoszone do sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się. Ich znaczenie normatywne należy postrzegać w sposób zakładający, że jeżeli uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, to organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy takie wadliwe w ocenie tego organu rozstrzygnięcie, które jest korzystniejsze dla odwołującej się strony (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., II OSK 2633/13).
Ponownie rozstrzygając organy nadzoru budowlanego powinny mieć ma uwadze kwestię prawną wynikającą z ar. 139 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) w oparciu
o zebrane i właściwie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn,
z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
Skoro strona postępowania stawia konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej mają prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.
W ocenie Sądu nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy, uwzględniając przedstawione wyżej uregulowania, w niniejszej sprawie wydanie powyższych rozstrzygnięć przez organy znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.
Organy nadzoru budowlanego rozpoznając ponownie sprawę powinny uzupełnić materiał dowodowy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie rozważyć celowość prowadzenia postepowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy czy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Zaznaczyć należy, że skoro strona (inwestor) jest reprezentowana w toku postępowania przez pełnomocnika, to organy w świetle przepisów k.p.a. winny to uwzględnić, umożliwiając pełnomocnikowi możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych.
Organy powołując § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...)
z 2002 r., powinny szczegółowo podać jednostkę redakcyjną zastosowanego przepisu, co zasadnie zostało podniesione w skardze. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska zawartego w skardze co do "umiejscowieniu zagłębionych w ścianę główną budynku okien czy drzwi" (str. 2 skargi dotycząca naruszenia § 12 rozporządzenia).
Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta
z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego przeprowadzą uzupełniające postępowanie wyjaśniające oraz poddadzą ocenie zebrane dowody
w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu powyższych rozważań.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 i 206 powołanej ustawy, uwzględniając miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego należnych pełnomocnikowi skarżącej z uwagi na tożsamość zagadnień prawnych rozpatrywanych w nieniniejszej sprawie oraz w sprawie VIII SA/Wa 13/23, co powodowało zmniejszony nakład pracy pełnomocnika.