VIII SA/Wa 135/23

VIII SA/Wa 135/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Owsińska-Gwiazda
Iwona Szymanowicz-Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2655/23 - Wyrok NSA z 2024-09-03
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 161
art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji (dalej: organ I instancji, KGP) rozkazem personalnym z 10 października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 1
i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm., dalej: ustawa o Policji), z dniem 14 października 2019 r. odwołał z delegowania
i z dniem 15 października 2019 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby
w Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R. (dalej: KWP), pozostającego w dyspozycji KGP, delegowanego z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP, insp. D. B. (dalej: policjant, funkcjonariusz, strona, skarżący). Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Pismem z 4 listopada 2019 r. funkcjonariusz złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego KGP, zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w tym: art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1467, dalej: p.p.s.a.), art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 87 § 1 pkt 4, art. 108 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy o Policji. Wniósł o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia
i umorzenie postępowania w sprawie przed organem I instancji, ewentualnie
o uchylenie w całości ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ odwoławczy, Minister, organ II instancji) decyzją z 18 grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu odwołania policjanta z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP oraz orzekł, że odwołanie z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP nastąpiło z dniem 29 października 2019 r.,
a przeniesienie do dalszego pełnienia służby w KWP z dniem 30 października 2019 r.; w pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji Minister w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że rozkazem personalnym z 20 września 2018 r. KGP, działając na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, z dniem 14 października 2018 r. zwolnił funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska - zastępcy Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji i z dniem następnym przeniósł do swojej dyspozycji. Organ odwoławczy decyzją z 23 listopada 2018 r. utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny organu I instancji. Następnie decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi wniesionej przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 80/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z 23 listopada 2018 r. oraz poprzedzający ją rozkaz personalny KGP z 20 września 2018 r.
W następstwie powyższego, zarówno Minister, jak i funkcjonariusz, od ww. wyroku Sądu wnieśli skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Niezależnie od powyższego KGP rozkazem personalnym z 10 października 2019 r. odwołał policjanta z delegowania do czasowego pełnienia służby w KWP oraz przeniósł go z urzędu do dalszego pełnienia służby w KWP.
Minister, rozpoznając odwołanie od ww. rozkazu personalnego, zauważył, że wydane na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Podstawą decyzji o przeniesieniu policjanta do dalszego pełnienia służby
w KWP był dotychczasowy przebieg służby strony. Funkcjonariusz bowiem, przed przeniesieniem z dniem 2 listopada 2017 r. do Komendy Głównej Policji, przez kilkanaście lat pełnił służbę w jednostkach i komórkach organizacyjnych podległych KWP. Ponadto w okresie od 24 maja 2018 r. do 23 maja 2019 r. oraz od 27 maja 2019 r. do 14 października 2019 r. w ramach delegowania do czasowego pełnienia służby realizował zadania i czynności służbowe w KWP.
Powyższe okoliczności stanowiły istotny argument przemawiający za wzmocnieniem struktur KWP poprzez przeniesienie tam policjanta, posiadającego bogate doświadczenie w pełnieniu służby właśnie w tej jednostce organizacyjnej Policji, co leżało w interesie społecznym, tożsamym w tej sprawie z interesem służby. Nie bez znaczenia pozostawał również stosunkowo krótki okres rzeczywistej realizacji przez stronę zadań w Komendzie Głównej Policji (niespełna 7 miesięcy). Uwzględniono także słuszny interes policjanta, mając na uwadze jego obecne miejsce zamieszkania, co wiąże się z pełnieniem przez funkcjonariusza służby w bliższej niż dotychczas odległości od miejsca zamieszkania. Wieloletnia służba policjanta w KWP daje też gwarancję szybkiego wdrożenia się w nowy zakres obowiązków na powierzonym stanowisku służbowym.
Minister podniósł, że sprawa dotycząca zwolnienia funkcjonariusza
z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia go do dyspozycji KGP jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, które toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mimo wydania nieprawomocnego wyroku uchylającego decyzję o zwolnieniu policjanta, decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i zachowuje walor decyzji ostatecznej, czego nie zmienia art. 152 p.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.
Minister, wbrew twierdzeniom strony, uznał, że treść ww. przepisu nie przesądza o tym, że już nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego wywiera skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Bezsprzecznie bowiem ów wyrok zawiesza jedynie w czasie skutki prawne objętej nim decyzji. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie w każdym przypadku możliwym będzie wstrzymanie wykonania skutków prawnych wywołanych danym aktem. Nie jest bowiem możliwe zawieszenie wykonania aktu, który został już wykonany (którego skutki już nastąpiły).
W ocenie organu odwoławczego fundamentalne znaczenie ma fakt, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 80/19 jest nieprawomocny. Z kolei rozkaz personalny KGP z 20 września 2018 r., utrzymany w mocy decyzją Ministra z 23 listopada 2018 r., wywołał już
w administracyjnym toku instancji określone skutki prawne w postaci zwolnienia policjanta z dotychczasowego stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji KGP. Decyzja ta została wykonana w ten sposób, że funkcjonariusz przestał zajmować stanowisko, na które był mianowany. Nie sposób więc uznać, że w związku
z uchyleniem ww. decyzji przez Sąd nieprawomocnym wyrokiem nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku w tym rozumieniu, że z mocy prawa następuje niejako automatyczny powrót policjanta na stanowisko zajmowane przed przeniesieniem do dyspozycji KGP.
Brak jest również podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie. Postępowanie w przedmiocie przeniesienia
z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji jest postępowaniem samodzielnym, a jego zakończenie poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest zależne od rozstrzygnięcia innego organu czy sądu.
Ustosunkowując się w obszerny sposób do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, Minister uznał je za niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ustawy o Policji wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie przeniesienia policjanta do innej jednostki organizacyjnej Policji. Wyjaśnił przy tym, że dopiero analiza rozkazu personalnego o mianowaniu policjanta na konkretne stanowisko umożliwi ocenę, czy jest ono równorzędne do stanowiska poprzednio przez niego zajmowanego.
W ocenie Ministra materiał dowodowy sprawy zebrany został w stopniu wystarczającym do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia, a jego uzasadnienie jest wystarczające z punktu widzenia interesu służby oraz wyjaśnienia przyczyn jego podjęcia. Odnośnie zaś do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy zauważył, że w orzeczeniach sądów administracyjnych wielokrotnie przyjmowano pogląd, zgodnie z którym decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego policjantów można nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia, Minister podkreślił, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków,
o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Organ I instancji, nadając swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, który wymaga zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i realizacji zadań przez KWP. W kontekście powyższego decyzja KGP, w ocenie organu odwoławczego, spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.
W konkluzji swojego rozstrzygnięcia Minister, przywołując przepisy art. 130 § 1, 2 i 4 k.p.a. wyjaśnił, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Jeśli więc policjant wnosi odwołanie od decyzji o przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, to oznacza, że wydana decyzja nie jest zgodna z jego żądaniem, a nadto, że godzi się on na ewentualne późniejsze określenie daty jego przeniesienia do dalszego pełnienia służby, wynikające ze wszczęcia postępowania odwoławczego. Dlatego też należało uchylić decyzję organu I instancji
w zakresie terminu przeniesienia policjanta i określić nową datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby w jednostce organizacyjnej Policji. Utrzymane zaś w mocy zostają wszystkie pozostałe elementy decyzji.
Pismem z 2 lutego 2020 r. funkcjonariusz wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji ww. decyzję Ministra. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie rozkazu personalnego KGP jedynie
w części dotyczącej terminu odwołania skarżącego z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby oraz utrzymanie w pozostałej części w mocy rozkazu personalnego KGP, pomimo że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem Ministra było uchylenie w całości tego rozstrzygnięcia oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez uchylenie rozkazu personalnego KGP i umorzenie postępowania przed organem I instancji, bowiem rozstrzygnięcie to naruszało art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1-3, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz 39 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
a także przepisy prawa materialnego, co zostało wykazane w odwołaniu;
b) art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. przez brak samodzielności rozstrzygnięcia i oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji - z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady przekonywania i budowania zaufania do organów Państwa - jedynie na treści uzasadnienia rozkazu personalnego KGP oraz stanowiska tego organu w sprawie odwołania, nierozpatrzenie i niezebranie żadnych dowodów we własnym zakresie przez organ odwoławczy, pominięcie wszystkich wniosków dowodowych sformułowanych w odwołaniu strony oraz jego uzupełnieniu,
a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ograniczające się de facto do przepisania lub sparafrazowania uzasadnienia decyzji organu I instancji i stanowiska
w sprawie odwołania, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie własnych ustaleń
w ramach postępowania dwuinstancyjnego, a także utrudnia weryfikację poprawności
i zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia;
c) art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniająco-dowodowego, a tym samym brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także odstąpienie od zasady prawdy obiektywnej i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu służbowego Policji oraz słusznego interesu strony;
d) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia
w uzasadnieniu decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy;
e) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4 i art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezebranie i - w konsekwencji - nierozpatrzenie w sposób wystarczający materiału dowodowego, a także zaniechanie podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji;
f) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w odwołaniu i wypowiedzeniu się strony w sprawie materiału dowodowego;
g) art. 108 § 1 k.p.a. przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy nie zostały wykazane w uzasadnieniu decyzji ustawowe przesłanki takiego rozstrzygnięcia;
h) art. 152 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji, pomimo że wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 80/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w całości zarówno decyzję Ministra z 23 listopada 2018 r., jak i poprzedzający ją rozkaz personalny KGP z 20 września 2018 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego
z dniem 14 października 2018 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego
i przeniesienia z dniem 15 października 2018 r. do dyspozycji KGP oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;
i) art. 37a ust. 1 (powinno być art. 37a pkt 1 – przypis Sądu) w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji przez brak odniesienia się do zarzutów naruszenia tych przepisów, w sytuacji gdy zarzut dotyczył wydania przez KGP decyzji z rażącym naruszeniem prawa; z przepisów tych jednoznacznie bowiem wynika, że nie można przenieść policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, jeżeli pozostaje on w dniu wydania takiej decyzji w dyspozycji KGP. Regulacja, stanowiąca podstawę faktyczną oraz prawną decyzji KGP, przewiduje jedynie możliwość przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko, a takiego nie da się określić, jeżeli policjant pozostaje w dniu orzekania w dyspozycji przełożonego po uprzednim zwolnieniu go ze stanowiska zajmowanego wcześniej;
j) art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji przez dowolne przyjęcie, że w przypadku uchylenia (nieprawomocnym) wyrokiem sądu administracyjnego rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji KGP na podstawie tych przepisów i z zachowaniem wynikających z nich zasad możliwe było przeniesienie strony do pełnienia służby w KWP;
k) art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy o Policji wskutek przeniesienia skarżącego do KWP, w której nie ma wakatów na stanowiskach równorzędnych do zajmowanego przez skarżącego stanowiska, co oznaczało konieczność mianowania go na stanowisko niższe od poprzednio zajmowanego, a w praktyce spowodowało przeniesienie skarżącego do dyspozycji KWP.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego KGP z 10 października 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął postawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również jako: WSA, Sąd
I instancji) wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 128/20 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzający ją rozkaz personalny KGP nr [...]
z 10 października 2019 r. Sąd wskazał, że organy obu instancji nie mogły obecnie orzekać z uwagi na nieprawomocny wyrok WSA z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 80/19 w przedmiocie odwołania skarżącego z delegowania i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w KWP. Rozstrzygnięcie skarg kasacyjnych od powyższego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowi bowiem zagadnienie wstępne
w niniejszej sprawie. Dlatego też wszczęte przez KGP postępowanie administracyjne
w przedmiotowej sprawie winno zostać przez organ I instancji zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Tym samym WSA w sprawie VIII SA/Wa 128/20 podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro bowiem nie zakończyła się jeszcze kontrola sądowa decyzji wydanych w stosunku do skarżącego o zwolnieniu go z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji KGP, decyzje te nie mogą wywoływać skutków prawnych. Sąd I instancji nie uznał więc stanowiska organów Policji, że sprawa dotycząca zwolnienia skarżącego
z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia go do dyspozycji KGP jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, które toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Wyrokiem z 27 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 4085/21 Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na skutek skargi kasacyjnej Ministra, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 128/20 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
NSA uznał, że na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. nie dochodzi do sytuacji, że uchylony w postępowaniu sądowoadministracyjnym akt nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę na ten akt wówczas, jeśli akt ten
w chwili wyrokowania został już wykonany. Taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do skarżącego, wobec którego w dacie orzekania przez WSA wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. w sprawie VIII SA/Wa 80/19 rozkaz personalny z 20 września 2018 r.
o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji KGP był już wykonany. Upłynęła wówczas ponad połowa okresu, w jakim funkcjonariusz może przebywać w dyspozycji. Stąd jego uchylenie przez Sąd nie mogło doprowadzić do odwrócenia dokonanych już czynności w zakresie stosunku służbowego skarżącego.
Nie można zatem przyjąć, że wyrok ten uniemożliwiał podejmowanie właściwym organom Policji dalszych decyzji służbowych określających status służbowy skarżącego, tym bardziej, że termin pozostawania w dyspozycji jest ograniczony do 12 miesięcy, kończył się w przypadku funkcjonariusza 14 października 2019 r., więc organ I instancji był zobowiązany do określenia statusu służbowego skarżącego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji postępowanie w przedmiocie odwołania skarżącego
z delegowania do czasowego pełnienia służby w KWP i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w KWP nie mogło zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż po upływie 12 miesięcy funkcjonariusz pozostawałby bez przydziału służbowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę po raz drugi, zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Poza tym zgodnie z art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 4085/21.
Oceniając zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzający ją rozkaz personalny organu I instancji według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie weryfikacji pod względem legalności podlegała decyzja Ministra z 18 grudnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy rozkaz personalny KGP z 10 października 2019 r. nr [...] oraz zmieniająca termin odwołania
z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP, jak również termin przeniesienia do dalszego pełnienia służby w KWP.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Według art. 36 ust. 1 tej ustawy policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Stosownie do ust. 2 ww. artykułu do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są wymienieni w tym przepisie przełożeni, tj. KGP na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta).
Z treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wynika m.in., że do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: KGP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.
Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny
w sprawie przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji jest podejmowany przez właściwego przełożonego z urzędu lub na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza w ramach uznania administracyjnego.
W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest uprawniony do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne.
Sąd w procesie kontroli przedmiotowej decyzji uznaniowej może więc zbadać, czy organy Policji nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzje nie są arbitralne lub podjęte przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie może natomiast wkraczać
w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.
Przyznanie organowi uprawnienia do wydania decyzji uznaniowej o przeniesieniu funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Właściwy przełożony, wydając stosowny rozkaz personalny, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też organ zobligowany jest do m. in.: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również zobowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron
o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami (art. 107 § 3 k.p.a.).
Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. Ocena, czy przy podejmowaniu rozkazu personalnego o przeniesieniu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego
a słusznym interesem strony.
Na gruncie art. 32 ustawy o Policji z interesem społecznym niewątpliwie utożsamiać należy interes Policji, którego atrybutami są: potrzeby służby i konieczność zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji jako formacji (art. 1 ust. 2 ww. ustawy). Ustawa o Policji nie określa żadnych warunków przeniesienia policjanta, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Decyzja ta podlega uznaniu organu, który powinien kierować się kryteriami potrzeb służby, jej interesem i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Tak zdefiniowany interes społeczny przeważa nad indywidualnym interesem policjanta. Służba w Policji wiąże się bowiem z większą dyspozycyjnością i koniecznością podporządkowania się poleceniom przełożonych.
W kontrolowanej decyzji powyższe kryteria zostały zastosowane, co wynika
z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (strona 12). Minister jasno wskazał, że podstawą przeniesienia policjanta do dalszego pełnienia służby w KWP był dotychczasowy przebieg jego służby. Skarżący bowiem, przed przeniesieniem go z dniem 2 listopada 2017 r. do Komendy Głównej Policji, przez kilkanaście lat pełnił służbę w jednostkach
i komórkach organizacyjnych podległych Komendantowi Wojewódzkiemu Policji
z siedzibą w R., w tym od 1 lutego 2003 r. w Wydziale Kadr i Szkolenia. Poza tym w okresie pozostawania do dyspozycji KGP realizował zadania i czynności służbowe w KWP w ramach delegowania do czasowego pełnienia służby w tej jednostce organizacyjnej Policji (tj. w okresie od 24 maja 2018 r. do 23 maja 2019 r. oraz od 27 maja 2019 r. do 14 października 2019 r.). Natomiast w Komendzie Głównej Policji funkcjonariusz pełnił służbę przez stosunkowo krótki czas (niespełna 7 miesięcy). Minister zwrócił też uwagę na okoliczność, że wieloletnia służba strony w KWP daje gwarancję szybkiego wdrożenia się w nowy zakres obowiązków na powierzonym stanowisku służbowym, a posiadana wiedza teoretyczna będzie pomocna młodszym służbą policjantom.
Uzasadniona jest więc ocena organów, że powyższe argumenty przemawiają za wzmocnieniem struktur KWP poprzez przeniesienie tam policjanta, posiadającego bogate doświadczenie w pełnieniu służby właśnie w tej jednostce organizacyjnej Policji, a nie w strukturach Komendy Głównej Policji.
Ponadto organy orzekające przy podejmowaniu decyzji o przeniesieniu skarżącego do KWP wzięły pod uwagę również interes policjanta poprzez wskazanie miejsca pełnienia służby w bliższej niż dotychczas odległości od miejsca zamieszkania ([...]). Tym samym, zdaniem Sądu, ocena interesu społecznego (interesu służby) nie jest w tej sprawie arbitralna i dowolna, ale wszechstronnie uzasadniona, uwzględniająca również słuszny interes policjanta, ponieważ skarżący został przeniesiony do pełnienia służby w miejscowości, w której ma swoje centrum życiowe.
Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie ustaliły i rozważyły wszystkie istotne okoliczności, które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Rozstrzygając sprawę nie naruszyły przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Istotne jest w tego rodzaju sprawach, że Sąd nie może wkraczać w politykę kadrową Policji, ani oceniać decyzji podjętych przez jej organy na zasadzie celowości czy słuszności.
Sąd administracyjny nie jest również uprawniony do ingerowania w zasadność działań KGP, polegających na przeniesieniu z urzędu skarżącego na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji do dalszego pełnienia służby w KWP bez wskazywania konkretnego stanowiska w tej Komendzie. Domaganie się sprecyzowania stanowiska służbowego zajmowanego w KWP byłoby, zdaniem Sądu, wkroczeniem przez KGP
w zakres kompetencji komendanta KWP. Sąd podziela przy tym stanowisko Ministra, że zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie przeniesienia skarżącego do innej jednostki organizacyjnej Policji. Natomiast szczegółowe parametry dotyczące stanowiska, na które zostanie mianowany, winny znaleźć się w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R., jako organu właściwego do określenia stanowiska, które ma zająć skarżący, a który obecnie nie jest przedmiotem zaskarżenia. Taka ocena ma swoje uzasadnienie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1330/07, wyrok WSA w Warszawie
z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 276/09, oba publ. cbosa). Tym samym niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra przepisów dotyczących postępowania dowodowego przez pominięcie w ocenie rozkazu personalnego z 4 listopada 2019 r. wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R..
W odniesieniu do zarzutów merytorycznych skargi należy podkreślić w tym miejscu, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o Policji, ponieważ organy orzekające w tej sprawie nie stosowały tego przepisu. Poza tym zaskarżona decyzja nie została wydana na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, tylko na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy. Dlatego nie mogło dojść do naruszenia art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, ani organy nie były zobligowane przeprowadzać dowodów na okoliczności objęte tym przepisem.
NSA w wiążącym w tej sprawie wyroku III OSK 4085/21 jednoznacznie stwierdził, że przywoływane przez stronę okoliczności dotyczące przeniesienia strony do dyspozycji przełożonego na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie odnoszą się do niniejszej sprawy. W dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych znajdują się policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie służbowym. Jest to szczególna grupa kadrowa, która stanowi przejściowe ujęcie ewidencyjne funkcjonariuszy do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe lub zwolnienia ze służby w Policji.
Z rozkazu personalnego wydanego na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji wynika, że funkcjonariusz został zwolniony z zajmowanego stanowiska z dniem 14 października 2018 r., a przeniesiony do dyspozycji KGP z dniem następnym. Tak więc termin pozostawania skarżącego w dyspozycji przełożonego kończył się 14 października 2019 r., dlatego organ I instancji był zobowiązany do określenia jego statusu, co uczynił w rozkazie personalnym z 10 października 2019 r.
Sąd orzekający w tej sprawie podziela w całości stanowisko NSA zawarte
w wyroku III OSK 4085/21, że postępowanie w przedmiocie odwołania strony
z delegowania do czasowego pełnienia służby w KWP i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w KWP nie mogło zostać zawieszone, gdyż po upływie 12 miesięcy skarżący pozostawałby bez przydziału służbowego. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jednocześnie nie było przeszkód prawnych w wydaniu zaskarżonej decyzji
w sytuacji uchylenia przez WSA wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. w sprawie VIII SA/Wa 80/19 rozkazu personalnego z 20 września 2018 r. (zwolnienie skarżącego
z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji KGP), a tym samym nie został naruszony przepis art. 152 p.p.s.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. nie dochodzi do sytuacji, że uchylony w postępowaniu sądowoadministracyjnym akt nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę na ten akt, wówczas gdy akt ten w chwili wyrokowania został już wykonany (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VI; R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wybrane zagadnienia), PiP 2004 nr 8; postanowienie NSA z 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 5362/21; postanowienie NSA z 30 września 2016 r., sygn. akt I OZ 976/16, wyrok NSA z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 4085/21).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy Policji zebrały i wyczerpująco rozważyły zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w następstwie czego prawidłowo zastosowały w sprawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest postępowaniem samodzielnym, a jego zakończenie poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest zależne od rozstrzygnięć innego organu czy sądu. W uzasadnieniach kontrolowanych decyzji organy Policji wskazały okoliczności faktyczne, będące podstawą rozstrzygnięcia, przedstawiły swój tok rozumowania i powody, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę nie znajdują uzasadnienia. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69; wyrok NSA z 2 marca 2017 r., sygn. akt
I GSK 1855/15, publ. cbosa). W niniejszej sprawie znaczenie mają jedynie fakty skutkujące podstawą do przeniesienia funkcjonariusza z urzędu do dalszego pełnienia służby w KWP, niezależnie od tego, że nie może się on zgodzić z tą oceną.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy Policji nie naruszyły przepisów procesowych w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego, jak również sporządzenia uzasadnienia decyzji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia organów znajdują oparcie w materiale dowodowym, a podjęte rozstrzygnięcia mieszczą się w granicach uznania administracyjnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 136 § 1, art. 15 k.p.a. należy stwierdzić, że Minister – działając jako organ II instancji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję co do istoty, uznając prawidłowość decyzji organu I instancji
w zakresie zarówno ustaleń faktycznych, jak i prawnych. Natomiast uchylił jedynie decyzję organu I instancji w zakresie terminu odwołania z delegacji i w tym zakresie orzekł o nowym terminie, jak również o nowej dacie przeniesienia skarżącego do dalszego pełnienia służby w KWP, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie wszczęciem postępowania odwoławczego.
Organ odwoławczy, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności, ponownie merytorycznie rozpatrzył sprawę w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego (bez konieczności jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a.), dokonał analizy rozkazu personalnego organu I instancji oraz zarzutów odwołania, przedstawiając własną ocenę w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzję
w imieniu Ministra wydał i podpisał Zastępca Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia
i Organizacji w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie
z upoważnieniem z 21 sierpnia 2018 r. (k. 106 akt administracyjnych).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister w toku postępowania odwoławczego 21 listopada 2019 r. zapoznał stronę z dokumentami przesłanymi przez KGP. Ponadto skarżący w uzupełnieniu do odwołania z 28 listopada 2019 r. ustosunkował się do podjętego przez KGP rozstrzygnięcia oraz wypowiedział się
w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.
Nie można zatem uznać, że Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 2, art. 136 oraz art. 15 k.p.a. w stopniu skutkującym uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdza również naruszenia przez organy art. 10 § 1-3 k.p.a. (w toku postępowania przed organem
I instancji strona wypowiedziała się w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w piśmie z 27 września 2019 r.).
W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zrealizowały zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a., ponieważ wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi się kierowano przy załatwieniu sprawy, wyjaśniły jej okoliczności oraz odniosły się na obu etapach postępowania administracyjnego do zarzutów strony. Ze skargi natomiast wynika, że skarżący nie zaakceptował oceny organów Policji, wchodząc z nimi
w polemikę, co nie oznacza, że został naruszony w sprawie art. 11 k.p.a.
Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., tj. nadania decyzji organu I instancji (rozkazowi personalnemu) rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku wykazania przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji Minister zawarł uzasadnienie zastosowania ww. przepisu, wskazując na ważny interes społeczny, który w tym przypadku jest tożsamy z interesem służby, wymagającym zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i realizacji zadań przez KWP. Szczególny status i zadania Policji, w tym jej zhierarchizowana struktura, zasada dyspozycyjności funkcjonariusza, dyscyplina służbowa, determinują konieczność niezwłocznego dostosowywania sytuacji kadrowej do potrzeb służby
i przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak
w sentencji wyroku.