VIII SA/WA 114/23

VIII SA/Wa 114/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2424/23 - Wyrok NSA z 2024-09-03
VII SA/Wa 114/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-18
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 37a pkt. 1, art. 121 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby oddala skargę.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji (dalej: organ I instancji, KGP) rozkazem personalnym z 20 września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm., dalej: ustawa o Policji) zwolnił z dniem 14 października 2018 r. insp. D. B. (dalej: policjant, funkcjonariusz, strona, skarżący) z zajmowanego stanowiska – zastępcy Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji i z dniem 15 października 2018 r. przeniósł do dyspozycji KGP. Na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że jest to kolejny rozkaz personalny o zwolnieniu i przeniesieniu funkcjonariusza do dyspozycji KGP. Poprzedni rozkaz personalny z 22 maja 2018 r. został bowiem uchylony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 18 lipca 2018 r. Nr [...],
a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji
z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (ogólne i lakoniczne uzasadnienie decyzji KGP, brak wszczęcia postępowania). W konsekwencji strona dopiero na etapie postępowania odwoławczego mogła skorzystać z prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Ponownie rozpoznając sprawę KGP pismem z 23 sierpnia 2018 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również wypowiedzenia się co do zebranych w przedmiotowej sprawie dowodów i materiałów. Następnie, powołując się na stosowne regulacje ustawy Policji oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, w którym strony mogą kształtować i modyfikować określone elementy tego stosunku na zasadzie ich woli, a więc zasadzie równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza oraz przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu. Oznacza to także dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć czy potrzeb policjanta. Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji.
Z kolei cytując przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji KGP zauważył, że w decyzji podejmowanej na ich podstawie organ nie musi wskazywać,
w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Poza tym żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych
w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji nie wymaga zgody policjanta i pozostaje w gestii właściwych przełożonych, co wynika z charakteru stosunków służbowych w Policji, cechujących się podporządkowaniem i hierarchicznością.
Organ I instancji wskazał, że stanowisko zastępcy dyrektora biura w Komendzie Głównej Policji jest jednym z najwyższych stanowiskach kierowniczych w Policji, porównywalnym pod względem przypisanych do tego stanowiska stopnia etatowego oraz stawki uposażenia zasadniczego wyrażonej w postaci mnożnika kwoty bazowej do stanowiska zastępcy komendanta wojewódzkiego Policji. Osoba na takim stanowisku staje się jednym z najbliższych współpracowników KGP. Stąd też oczekiwania przełożonego co do efektów pracy wykonywanej na takim stanowisku są bardzo wysokie. Może zatem dochodzić do sytuacji, w której policjant poprawnie wykonujący zadania na takim stanowisku zostanie z niego zwolniony, bowiem właściwy przełożony stwierdzi, że poziom zaufania do danego policjanta jest niewystarczający do kontynuowania bliskiej i efektywnej współpracy, bądź też uzna, że realizując określone zadania w danym okresie można było osiągnąć lepsze rezultaty. Nieuzasadnione jest
w takim przypadku czynienie przełożonemu, który odpowiedzialny jest za całokształt spraw realizowanych w danej jednostce Policji, a w przypadku KGP w całej formacji, zarzutu, że wyraża wolę dokonania zmiany na danym stanowisku.
KGP podniósł, że taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zajmujący od 2 listopada 2017 r. stanowisko zastępcy dyrektora Biura Kadr, Szkolenia
i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji funkcjonariusz niewątpliwie na wskazanym stanowisku podejmował działania, które miały służyć poprawie sytuacji przynajmniej
w niektórych nadzorowanych przez niego obszarach funkcjonowania Policji. Osiągnięte efekty nie spełniają jednak oczekiwań KGP w przedmiotowym zakresie. Nie oznacza to oczywiście, że policjant nie wywiązywał się ze swoich obowiązków, a jedynie że
w ocenie KGP celowe jest zastąpienie go osobą, która będzie wykazywała się większą dynamiką i efektywnością działań, a przy tym cieszącą się jako najbliższy współpracownik pełnym zaufaniem KGP.
Organ I instancji zaznaczył, że z wystąpień funkcjonariusza znajdujących się
w materiałach niniejszej sprawy wynika, że szczególnie podkreśla on znaczenie dokumentu z 14 listopada 2017 r. pn. "Analiza doboru do służby w Policji oraz propozycje działań ukierunkowanych na zapewnienie realizacji limitów przyjęć", jak również swój udział w jego opracowaniu. Zostały w nim przedstawione propozycje rozwiązań (dotyczące przede wszystkim zmiany kryteriów selekcyjnych w testach psychologicznych przeprowadzanych wobec kandydatów do służby w Policji), mające na celu zwiększenie liczby osób przyjmowanych do służby w Policji. Jednocześnie wnosił o przeprowadzenie szeregu dowodów (z dokumentów, z przesłuchania świadków), które miałyby potwierdzić, jaka była jego rola w opracowaniu przedmiotowych rozwiązań, jak przebiegał proces ich akceptacji przez przełożonych oraz wdrażania, a także jakie przyniosły one efekty i jak zostały ocenione. W ocenie KGP prowadzenie wnioskowanego w tym zakresie postępowania dowodowego jest zbędne, bowiem powyższe okoliczności aktualnie nie są sporne. KGP nie kwestionuje bowiem ani udziału policjanta w opracowaniu i wdrożeniu przedmiotowej koncepcji, ani też jej pozytywnej oceny czy dotychczasowych korzyści dla służby, które przyniosło zastosowanie danych rozwiązań (okresowy wzrost wskaźników procentowych dotyczących liczby osób, które w postępowaniu kwalifikacyjnym do służby w Policji pozytywnie przeszły etap testów psychologicznych, co skutkuje większym odsetkiem kandydatów przyjmowanych do służby).
Organ I instancji zauważył jednak, że konieczne jest ciągłe poszukiwanie nowych rozwiązań zmierzających do poprawy sytuacji, nie tylko w zakresie doboru do służby
w Policji, ale też między innymi w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi w Policji, projektowania struktur organizacyjno-etatowych, szkolenia oraz doskonalenia zawodowego w Policji, czy też opieki psychologicznej i psychoedukacji, a więc
w obszarach bezpośrednio nadzorowanych przez stronę jako zastępcę dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji. Oczekiwania KGP wobec zastępcy dyrektora tegoż Biura, nadzorującego oraz koordynującego między innymi przedmiotowe kwestie, są bardzo wysokie. Dlatego też KGP przedstawienie przez funkcjonariusza w listopadzie 2017 r. propozycji rozwiązań w omówionym wyżej obszarze, przy późniejszym braku innych propozycji nowych rozwiązań, nie zaspokaja powyższych oczekiwań i nie stanowi dostatecznego uzasadnienia do pozostawienia strony na zajmowanym stanowisku.
Jeżeli natomiast policjant oczekiwał stosownych poleceń czy sugestii KGP w tym zakresie, to takie zachowanie może świadczyć o niewystarczającej na stanowisku zastępcy dyrektora biura w Komendzie Głównej Policji samodzielności i kreatywności. Jednocześnie niedopuszczalnym byłoby przyjęcie, że na skutek opracowania
w listopadzie 2017 r. wskazanej koncepcji, wymienionemu przysługuje uzasadnione roszczenie o pozostanie przez czas nieokreślony na danym stanowisku służbowym,
a KGP nie ma możliwości powierzenia wykonywania zadań na tym stanowisku innemu oficerowi Policji, który w jego ocenie daje większą rękojmię realizacji określonych celów
i oczekiwań przełożonego.
Organ I instancji wskazał, że nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie pozostaje sytuacja, która zaistniała w związku ze skierowaniem przez funkcjonariusza
w dniach 9 i 14 maja 2018 r. do komendantów wojewódzkich (Stołecznego) Policji korespondencji informującej o dokonanych modyfikacjach terminów i limitów przyjęcia do służby w Policji na rok 2018 (pisma [...] z 9 maja 2018 r.), jak również wskazującej na działania, jakie należy podjąć w związku z prowadzonym doborem do służby w Policji (pismo [...] z 14 maja 2018 r.). Szczególnie pismo z 14 maja 2018 r. mogło stwarzać wrażenie, że określone przez KGP i zakomunikowane komendantom wojewódzkim (Stołecznemu) Policji limity przyjęcia do służby w Policji mają charakter sztywny, tj. nie mogą zostać zwiększone. Świadczy o tym prośba
o "zobowiązanie kierowników komórek organizacyjnych ds. doboru w tych komendach wojewódzkich Policji, w których liczba kandydatów znacząco przewyższa limity przyjęć, do informowania kandydatów, którzy ze względu na liczbę punktów uzyskanych w toku postępowania kwalifikacyjnego, a także przyznany limit nie zostaną przyjęci do służby,
o możliwości przeniesienia postępowania do jednostek organizacyjnych Policji,
w których występują znaczne braki kadrowe". Realizacja tak sformułowanej prośby mogłaby prowadzić do rezygnacji pozytywnie zweryfikowanych kandydatów z przyjęcia do służby w Policji w sytuacji, gdyby właściwi komendanci Policji, zamiast występować
o zwiększenie określonego limitu przyjęć, "przekierowywali" kandydatów do innych garnizonów.
Z tych względów uzasadnione było zaniepokojenie KGP omawianą korespondencją. W rezultacie niezbędnym było wystosowanie do komendantów wojewódzkich (Stołecznego) Policji przez dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji korespondencji wyjaśniającej zaistniałą sytuację,
w której wyraźnie zaznaczono, że określone limity przyjęć do służby stanowią wyłącznie prognozowane, minimalne wartości liczbowe, natomiast w przypadku wystąpienia możliwości przyjęcia do służby w Policji w danych terminach większej liczby osób należy niezwłocznie wystąpić z wnioskiem o zwiększenie limitu przyjęć (pisma [...] z 15 maja 2018 r.).
Organ I instancji przyznał jednocześnie, że konieczność opracowania przez stronę przedmiotowej korespondencji wynikała z dokumentacji zaakceptowanej przez KGP, stąd też zbędnym było przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, które miałyby potwierdzić tę okoliczność. Gdyby bowiem wskazana korespondencja pozostawała w sprzeczności z poleceniami KGP, jej przygotowanie byłoby przedmiotem stosownego postępowania dyscyplinarnego.
Niezależnie od wątpliwości, które wywołała wspomniana korespondencja policjanta, istotnym jest sposób jego podejścia do zaistniałej sytuacji, świadczący
o zasadności zastrzeżeń KGP w zakresie możliwości dalszej współpracy
z wymienionym jako zastępcą dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji. Ze zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy wystąpień strony wynika, że zaistniała w związku z omawianą korespondencją sytuacja jest co najmniej niezrozumiała dla strony. Funkcjonariusz tłumaczy bowiem, że omawiana korespondencja stanowiła jedynie wykonanie poleceń służbowych zwierzchników,
a inne polecenia w tym zakresie nie zostały przecież wydane. Skarżący nie analizuje zatem danej sytuacji pod kątem możliwych własnych błędów w zakresie szczegółów realizacji określonego zadania, lecz skupia się wyłącznie na przedstawieniu siebie jako osoby, która jedynie realizowała polecenia przełożonych. Taka postawa, biorąc pod uwagę złożoność problematyki, którą musi zajmować się zastępca dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji, jest niepożądana na tym stanowisku kierowniczym i nie przemawia za pozostawieniem na nim funkcjonariusza.
W ocenie organu I instancji rola zastępcy dyrektora biura w Komendzie Głównej Policji, który ma sprawować nadzór nad realizacją zadań umożliwiających KGP zarządzanie Policją i kierowanie Komendą Główną Policji, nie może polegać na bezrefleksyjnym, biernym wykonywaniu poleceń (pomimo ciążącego na każdym policjancie obowiązku wykonania poleceń przełożonych), ale przede wszystkim na wskazywaniu ewentualnych zagrożeń, czy negatywnych konsekwencji związanych
z wykonaniem danego polecenia w danym czasie i w określonych okolicznościach. Przy czym nie chodzi tu o kwestionowanie poleceń przełożonego, ale o informowanie o ich możliwych następstwach. Z formułowanych przez policjanta wywodów wynika, że albo w ogóle nie zastanawiał się nad możliwymi zagrożeniami wynikającymi z realizacji określonego polecenia, albo wynik tych przemyśleń zachował dla siebie. Tymczasem funkcjonariusz mógł i powinien przewidzieć, że wobec silnego w ostatnim czasie akcentowania (zarówno przez KGP, jak i przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych
i Administracji) konieczności zapełniania wszystkich wakatów w Policji i zwiększenia liczby osób przyjmowanych do Policji, jak też wobec możliwych zarzutów o celowym utrzymywaniu wakatów w Policji (dla zabezpieczenia środków finansowych z tych wakatów na inne potrzeby), niezbędnym jest takie redagowanie przekazywanych do poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji informacji o limitach doboru, aby nie stwarzać wrażenia, że limity te są sztywne, a osoby chętne do przyjęcia w danym garnizonie muszą z powodu tych limitów albo szukać miejsca w innych garnizonach, albo zrezygnować z przyjęcia do służby w Policji. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że funkcjonariusz jako zastępca dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji nie wykazał się dostateczną ostrożnością i zdolnością przewidywania skutków określonych działań.
Organ I instancji wskazał, że rozważając możliwość zwolnienia policjanta
z zajmowanego stanowiska KGP uwzględnił również bardzo istotny aspekt, jakim
w przedmiotowej sprawie jest budowanie właściwych relacji na płaszczyźnie służbowej pomiędzy KGP a podległą mu bezpośrednio lub pośrednio kadrą kierowniczą poszczególnych komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji. Relacje takie muszą opierać się między innymi na pełnym zaufaniu i zrozumieniu oraz właściwej komunikacji, bowiem tylko wówczas możliwa jest prawidłowa organizacja pracy, jak też tworzenie pozytywnej atmosfery pracy, wpływającej na wzrost efektywności oraz
w konsekwencji na właściwą i na wysokim poziomie realizację powierzonych zadań. Brak natomiast dobrych relacji między przełożonym a podwładnym, w szczególności niedostateczny poziom zaufania, może znacznie utrudnić, bądź wręcz uniemożliwić, prawidłową współpracę, prowadząc do dezorganizacji i zaburzeń w funkcjonowaniu danej struktury, której członkowie, zamiast skupiać się przede wszystkim na realizacji zadań, będą koncentrować się głównie na wzajemnych podejrzeniach i zarzutach.
KGP zauważył, że charakterystyczna w stosunku służbowym policjanta jest możliwość występowania podwójnej relacji (więzi) między tym policjantem a jego przełożonym. Z jednej bowiem strony występuje typowy stosunek podległości służbowej (relacja przełożony - podwładny), ale jednocześnie występuje stosunek o charakterze administracyjnym (relacja organ administracji publicznej - strona postępowania administracyjnego). Aktywność policjanta jako strony postępowania administracyjnego ma również wpływ na jego ocenę w kontekście właściwych relacji i możliwości dobrej współpracy, jako podwładnego KGP, który to podwładny jako zastępca dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji ma umożliwiać KGP zarządzanie Policją i kierowanie Komendą Główną Policji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że policjant, zwłaszcza jako strona postępowania administracyjnego, ma prawo kwestionować podjęte wobec niego przez KGP rozstrzygnięcia personalne
(w tym decyzje administracyjne), w szczególności te, które odbiera jako niekorzystne dla siebie. Należy jednak zauważyć, że odwołując się od decyzji administracyjnej
o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska funkcjonariusz, kwestionuje jednocześnie rozkaz wyższego przełożonego, który to rozkaz stanowi w istocie o zmianie dotychczasowych obowiązków służbowych. Podważanie takiej decyzji jest wejściem
w spór z przełożonym, w którym podwładny zarzuca, że przełożony nie ma racji
i dopuścił się wobec niego nieprawidłowości, co stanowi jednocześnie przejaw podważania kompetencji przełożonego do doboru najbliższych współpracowników
i w efekcie słuszności prowadzonej polityki kadrowej.
Powyższe podważa zaufanie KGP do funkcjonariusza jako jednego
z najbliższych współpracowników, a przy tym lojalnego podwładnego, jak też w sposób oczywisty nie wpływa pozytywnie na relacje pomiędzy KGP a stroną jako zastępcą dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji. W takiej sytuacji kontynuowanie przez wymienionego oficera służby na zajmowanym stanowisku nie pozwalałoby na pracę w atmosferze, która sprzyja prawidłowej, niezakłócanej
i sprawnej realizacji zadań.
Organ I instancji podkreślił również, że posiada autonomiczne prawo w zakresie doboru kadr, bez konieczności wykazywania braku stosownych kwalifikacji, zasług, osiągnięć czy dokonywania ocen. W takiej sytuacji również interes służby polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostek Policji przeważać będzie nad indywidualnym interesem policjanta. Każdy policjant winien jest podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej, wyrażającej się w potrzebie pełnienia służby
w tej jednostce i na takim stanowisku, na którym, w ocenie przełożonych, jego umiejętności i osiągnięcia zawodowe zostaną najlepiej wykorzystane dla potrzeb służby.
Jednocześnie gwarancją ochrony interesu policjanta w sytuacji zastosowania wobec niego instytucji określonej w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji jest ograniczony do 12 miesięcy czas pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia (art. 121 ust.1 ustawy o Policji). Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby.
Niezależnie od powyższego organ I instancji zauważył, że doświadczenie, wiedza i kwalifikacje policjanta mogą zostać wykorzystane przy realizacji innych zadań służbowych. Decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza Policji do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych wywiera bowiem ten skutek, że właściwy przełożony może na nowo ukształtować stosunek służbowy policjanta poprzez przeniesienie go na inne stanowisko, co na gruncie ustawy o Policji może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na stanowisko równorzędne lub na przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Tak więc przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego samo w sobie nie pogarsza sytuacji policjanta.
W odniesieniu do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ
I instancji wyjaśnił, że jest to konieczne dla niezwłocznego dostosowywania sytuacji kadrowej w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych do potrzeb służby. Poza tym w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki czynności dotyczących stosunku służbowego policjantów.
Od decyzji KGP skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie
i przywrócenie na dotychczasowe stanowisko, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzji KGP zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37a pkt 1 i art. 121 ustawy o Policji. Nadto wniósł
o przeprowadzenie wyszczególnionych w odwołaniu dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków. W obszernym uzasadnieniu odwołania strona podniosła szereg okoliczności uzasadniających - w jej ocenie - słuszność uchylenia decyzji organu
I instancji. Natomiast w piśmie z 23 października 2018 r. policjant, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o uchylenie decyzji KGP i umorzenie postępowania przed organem I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ odwoławczy, Minister, organ II instancji) decyzją z 23 listopada 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: Kpa), utrzymał
w mocy decyzję KGP.
W uzasadnieniu Minister co do zasady podtrzymał w całości argumentację zawartą w rozstrzygnięciu organu I instancji. Zauważył, że z treści art. 37a pkt 1 ustawy o Policji wynika, że wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego KGP z 20 września 2018 r. w sposób obszerny i wyczerpujący przedstawia konkretne okoliczności, które przemawiały za przyjętym rozstrzygnięciem. Podkreślił, że każdy funkcjonariusz służb mundurowych winien podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej, wyrażającej się w potrzebie pełnienia służby w tej jednostce i na takim stanowisku, na którym – w ocenie przełożonych – jego umiejętności i osiągnięcia zawodowe zostaną najlepiej wykorzystane dla aktualnych potrzeb służby.
Organ odwoławczy wskazał, że policjant w ramach realizacji zadań służbowych największy nacisk położył na kwestie związane z doborem do służby w Policji. Biorąc jednak pod uwagę zakres zadań realizowanych przez bezpośrednio podległe mu komórki organizacyjne nie stanowiło to takiej aktywności, która spełniałaby oczekiwania przełożonego w zakresie kreatywności, innowacyjności, różnorodności i ilości konkretnych propozycji rozwiązań, obejmujących różne obszary działalności nadzorowanych komórek organizacyjnych. Potwierdzenie powyższego stanowi ujęte przez policjanta w złożonym odwołaniu z 4 października 2018 r. stwierdzenie, że obecnie nie ma potrzeby opracowywania nowych koncepcji.
Minister podniósł, że w świetle argumentów przedstawionych przez KGP utrata przez policjanta przymiotów niezbędnych, w ocenie przełożonego, do dalszego pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym uniemożliwia pozytywne relacje oparte na wzajemnym zaufaniu, a co za tym idzie dobrą, bliską i efektywną współpracę KGP z podwładnym. Pozostawienie więc funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku nie pozwoliłoby na pracę w atmosferze, która sprzyja prawidłowej, niezakłóconej i sprawnej realizacji zadań. Policjant, jako współpracownik KGP, mający umożliwiać mu zarządzanie Policją i kierowanie Komendą Główną Policji, musi liczyć się z tym, że KGP dokona oceny stopnia wywiązywania się przez policjanta z powyższego zadania. W omawianym stanie faktycznym okazała się ona niewystarczająca do pozostawienia go na tym stanowisku.
W ocenie organu odwoławczego nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że policjantowi decyzja o zakończeniu współpracy na dotychczasowych zasadach nastąpiła przy niezmienionych warunkach finansowych. Jednocześnie podjęte przez KGP rozstrzygnięcie nie wyklucza wykorzystania doświadczenia, wiedzy i kwalifikacji policjanta - zgodnie z potrzebami służby przy realizacji innych zadań.
Ustosunkowując się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 § 1 i § 4 Kpa oraz art. 10 § 1 - 3 Kpa, Minister stwierdził, że zawiadomienie
o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronie realizację uprawnień procesowych określonych przepisami Kpa przez podejmowanie przez nią czynności mających wpływ na ustalenie stanu taktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu istotnym jest ustalenie, czy strona powzięła wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego, co w określonej sprawie umożliwia jej podjęcie stosownych działań i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych.
W niniejszym postępowaniu, o którym strona miała już wiedzę z doręczonego jej rozkazu personalnego KGP z 22 maja 2018 r., a następnie decyzji Ministra z 18 lipca 2018 r., stronie doręczono pismo z 23 sierpnia 2018 r., w którym KGP wprost powołał się na prowadzone postępowanie administracyjne w danym przedmiocie, poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również wypowiedzenia się co do zebranych w przedmiotowej sprawie dowodów i materiałów oraz wyznaczył termin zakończenia postępowania. Z informacji tej jednoznacznie wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte. Ponadto 4 września 2018 r. policjant zapoznał się
z aktami przedmiotowego postępowania oraz wykonał fotokopie wybranych kart tych akt, a w piśmie z 7 września 2018 r. przedstawił swój pogląd oraz zarzuty odnoszące się do gromadzenia przez KGP materiału dowodowego, jak też ponowił zgłoszone wcześniej wnioski dowodowe oraz żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 89 § 1 Kpa. Z akt sprawy bezsprzecznie więc wynika, że strona miała zapewniony i brała czynny udział w tym postępowaniu.
W kontekście zarzutów o naruszenie w toku prowadzonego postępowania przez organ I instancji art 6, art. 7 i art. 8 § 1 oraz art. 24 § 3 Kpa poprzez brak wyłączenia od udziału w postępowaniu insp. J. S. - dyrektora Biura Kadr Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji Minister wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie nie wynika, jakoby wobec ww. osoby zaistniała okoliczność, o której mowa w art 24 § 3 Kpa, tj. uprawdopodobnienie, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jej bezstronności. W ocenie Ministra w niniejszej sprawie w stosunku do ww. osoby nie zaistniała przesłanka,
o której mowa w przywołanym przepisie, brak było zatem podstaw, by wyłączyć wymienionego oficera od udziału w omawianej sprawie z urzędu. Natomiast strona nie składała wniosku w tym zakresie. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że ewentualne wyłączenie insp. J. S. od udziału w przedmiotowym postępowaniu skutkowałoby jego zakończeniem w inny sposób. W niniejszej sprawie decydował KGP, który osobiście podpisał korespondencję i decyzję skierowaną do strony.
Ustosunkowując się do zawartych w odwołaniu zarzutów związanych
z naruszeniem przepisów regulujących kwestię prowadzenia postępowania dowodowego, Minister zauważył, że zgodnie z art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W niniejszym postępowaniu znaczenie mają wyłącznie te okoliczności, które przemawiają za zwolnieniem albo pozostawieniem policjanta na zajmowanym stanowisku.
W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, że KGP dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kpa. Ponadto w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia w przedmiotowej sprawie oparto się na wszechstronnej ocenie materiałów
z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy. Jednocześnie KGP wskazał fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, co stanowi podstawę faktyczną rozstrzygnięcia i co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji. Organ
I instancji wykazał zarówno okoliczności przemawiające za zwolnieniem policjanta
z dotychczasowego stanowiska, jak i te, które wskazywałyby na pozostawienie go na tym stanowisku służbowym. Jednak dokonany przez KGP bilans dokonań funkcjonariusza na zajmowanym stanowisku służbowym przeważył za jego zwolnieniem z zajmowanego stanowiska.
W ocenie Ministra przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia wnikliwie
i gruntownie rozważono okoliczności sprawy, a nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony wynikało z faktu, że dotyczyły one okoliczności, które pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Istotnym bowiem jest to, że organy administracji publicznej mają obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, co nie oznacza jednak, że automatycznie powinny uwzględnić każdy wniosek dowodowy, zgłoszony przez stronę. Zasadność przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę powinna wynikać z uzasadnionych twierdzeń
i zarzutów dotyczących ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Dlatego też uznać należy, że włączanie do akt prowadzonej sprawy wszelkich materiałów dowolnie wskazywanych przez stronę byłoby niewątpliwie sprzeczne z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z Kpa.
Odnosząc się ponadto do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 Kpa organ odwoławczy stwierdził, że KGP wyjaśnił stan faktyczny
i prawny sprawy oraz biorąc pod uwagę interes społeczny tożsamy w tym przypadku
z interesem służby, podjął przedmiotowe rozstrzygnięcie. W ocenie Ministra uzasadnienie sprawy jest wystarczające z punktu widzenia interesu służby, bowiem wskazano w nim i przeanalizowano podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kpa). Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 1 Kpa. Organ I instancji nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kpa), wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 Kpa), w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy (art. 77 Kpa)
i ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zasadnym jest zastosowanie dyspozycji art. 37a ustawy o Policji (art. 80 Kpa).
Odnośnie do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy zauważył, że w orzeczeniach sądów administracyjnych wielokrotnie przyjmowano pogląd, zgodnie z którym decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego policjantów można nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji
w życie. Minister podkreślił, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie
i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 Kpa. Organ I instancji, nadając swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, który wymaga zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i realizacji zadań przez Komendę Główną Policji.
W kontekście powyższego decyzja KGP, w ocenie organu odwoławczego, spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 Kpa, gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes stron.
Końcowo Minister stwierdził, że zarzuty strony należy uznać za nieuzasadnione, gdyż KGP w sposób prawidłowy skorzystał z przysługującego mu na podstawie art 37a pkt 1 ustawy o Policji uprawnienia do przeniesienia funkcjonariusza do swojej dyspozycji na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.
Pismem z 3 stycznia 2019 r. skarżący wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczną w administracyjnym toku instancji ww. decyzję Ministra. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego KGP, pomimo że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem Ministra było uchylenie
w całości tego rozstrzygnięcia oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez uchylenie rozkazu personalnego KGP i umorzenie postępowania przed organem I instancji, bowiem rozstrzygnięcie to naruszało art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1-3, art. 11, art. 12 § 1, art. 24 § 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa, co zostało wykazane w odwołaniu;
b) art. 61 §1 i § 4 Kpa poprzez brak wszczęcia postępowania, a w konsekwencji tego brak zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania, w toku którego została wydana zaskarżona decyzja;
c) art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 Kpa poprzez brak samodzielnego rozstrzygnięcia i oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji - z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady przekonywania i budowania zaufania do organów Państwa - jedynie na treści uzasadnienia stanowiska KGP w sprawie odwołania (tj. odpowiedzi na odwołanie), nierozpatrzenie i niezebranie żadnych dowodów we własnym zakresie przez organ odwoławczy, pominięcie wszystkich wniosków dowodowych sformułowanych w odwołaniu strony oraz jego uzupełnieniach, nieodniesienie się do dowodów złożonych przez skarżącego przy pismach z 18 czerwca 2018 r. oraz z 26 listopada 2018 r., a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, sprowadzające się de facto do przepisania znacznych fragmentów uzasadnienia decyzji organu I instancji i odpowiedzi na odwołanie, co poddaje
w wątpliwość przeprowadzenie własnych ustaleń w ramach postępowania drugoinstancyjnego, a także utrudnia weryfikację poprawności i zgodności z prawem wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia;
d) art. 10 § 1-3 Kpa poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału
w postępowaniu (w wyniku zaakceptowania faktycznego odsunięcia przez organ
I instancji strony od czynności wyjaśniających, mieszczących się w zakresie kompetencji strony, wynikających z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z 17 listopada 2017 r. oraz niepoinformowania strony o zakończeniu postępowania
i możliwości wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego), a także pominięcie wniosków dowodowych strony, sformułowanych w pismach, składanych zarówno na etapie ponownego postępowania prowadzonego przez KGP, jak i postępowania odwoławczego, co nie tylko uniemożliwiło stronie przedstawienie przed wydaniem zaskarżonej decyzji pełnego stanowiska w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, ale także powoduje, że decyzja wymyka się obecnie spod kontroli sądowoadministracyjnej;
e) art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniająco-dowodowego, a tym samym brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także odstąpienie od zasady prawdy obiektywnej i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu służbowego Policji oraz słusznego interesu strony;
f) art. 11 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia
w uzasadnieniu decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy;
g) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4 i art. 80 oraz art. 81 Kpa poprzez niezebranie i - w konsekwencji - nierozpatrzenie w sposób wystarczający materiału dowodowego, a także zaniechanie podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji;
h) art. 136 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w odwołaniu strony;
i) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 24 § 3 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady sprawiedliwości i obiektywizmu wskutek zaakceptowania sytuacji, gdy postępowanie prowadzone było w I instancji przez pracownika tego organu podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu;
j) art. 108 § 1 Kpa poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo zastosował ten przepis oraz błędne uznanie, iż interes służby jest tożsamy z interesem społecznym w rozumieniu tego przepisu, co skutkowało bezpodstawnym nadaniem rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie;
k) art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 i art. 121 ustawy o Policji poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, że zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji KGP na podstawie tych przepisów
i z zachowaniem wynikających z nich zasad było uzasadnione, w sytuacji gdy działania skarżącego, opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiły realizację wytycznych bezpośrednich przełożonych strony, były zgodne z dotychczasową, przyjętą przez kierownictwo (organ I instancji) praktyką i podejmowane po akceptacji przez te osoby i w uzgodnieniu z nimi, a także bezsprzecznie służyły realizacji priorytetu zwiększenia przyjęć do służby w Policji, wyznaczonego przez Ministra, w zakresie,
w jakim KGP określił limity przyjęć i procentowy udział wakatów w poszczególnych garnizonach.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego KGP z 20 września 2018 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto wniósł również o zobowiązanie KGP do przedłożenia do akt postępowania sądowoadministracyjnego dokumentów mających istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, tj.:
1) informacji dotyczącej działań podjętych w sprawie wstrzymania wydawania opinii negatywnych na etapie - test psychologiczny,
2) informacji w sprawie podjętych działań zmierzających do realizacji limitów przyjęć do służby w Policji,
3) stanowiska w sprawie określenia przez KGP terminów i limitów przyjęć do służby w Policji na rok 2018 oraz ich rozdysponowania na komendy wojewódzkie/Stołeczną Policji, a także realizacji szkolenia zawodowego podstawowego w 2018 r. wraz z załącznikami,
4) stanowiska w sprawie modyfikacji limitów przyjęć do służby w Policji, określonych przez KGP na rok 2018 wraz z załącznikami,
5) wniosku strony o wyznaczenie dodatkowego terminu przyjęcia dla jednostek organizacyjnych Policji,
6) pisma l.dz. Krz - [...] z 12 lipca 2017 r. wraz z załącznikiem,
7) pisma l.dz. Kps - [...] z 9 maja 2018 r.,
8) stanowiska w sprawie określenia przez KGP terminów i limitów przyjęć do służby w Policji na lata 2015 - 2017 oraz ich rozdysponowania na komendy wojewódzkie/Stołeczną Policji, a także realizacji szkolenia zawodowego podstawowego w tych latach wraz z załącznikami,
9) stanowiska w sprawie modyfikacji limitów przyjęć do służby w Policji, określonych przez KGP na lata 2015 - 2017 wraz z załącznikami
10) pisma [...] Naczelnika Wydziału Psychologów Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej,
11) pisma SP.1941.8.18 Komendy Wojewódzkiej Policji w K.,
12) korespondencji strony, dokumentującej realizację wszystkich wniosków zawartych w Sprawozdaniu z prac Zespołu powołanego decyzją nr [...] KGP z 10 stycznia 2018 r. w sprawie powołania zespołu do opracowania propozycji działań zmierzających do realizacji limitów przyjęć do służby w Policji,
13) nagrania/zapisu wideokonferencji, w której uczestniczyła strona oraz kierownicy komórek psychologów z 13 kwietnia 2018 r.,
14) nagrania/zapisu wideokonferencji, w której uczestniczyli m.in. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Komendant Główny Policji oraz Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej z 21 maja 2018 r.,
15) zestawienia wyników zdawalności testu psychologicznego za okres od
1 stycznia do 31 maja 2017 r. do analogicznego okresu 2018 r.,
16) danych dotyczących przenoszenia postępowań między garnizonami za lata 2015-2018.
Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z ww. dokumentów po ich przekazaniu przez KGP na okoliczności wskazane w niniejszej skardze. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął postawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Minister odniósł się do zarzutów w niej postawionych oraz wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd) na rozprawie
4 kwietnia 2019 r. oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze oraz
w piśmie procesowym z 11 marca 2019 r., ponieważ ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 80/19 WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie kwestionuje prawa KGP do swobodnego kształtowania polityki kadrowej. Wbrew zarzutom skargi uznał, że przekonująca jest przedstawiona przez organy obu instancji argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska. Jednak prawidłowe zastosowanie art. 37a ustawy o Policji, w ocenie WSA, wymagało wykazania powodów, dla których na chwilę wydawania rozstrzygnięcia nie było możliwe mianowanie skarżącego na inne stanowisko służbowe, a jedyną ewentualnością było przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Taka analiza nie wynika zarówno z treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jak również z akt osobowych funkcjonariusza. W ocenie Sądu organy obu instancji w powyższym zakresie nie sprostały obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia powodów swoich rozstrzygnięć. Kontrolowane decyzje są dowolne i nieprzekonujące, czyli zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Naruszają więc art. 80 w związku z art. 11 i art. 107 § 3 Kpa
w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Poza tym Sąd ocenił, że na organie II instancji ciąży obowiązek ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że organ powinien rozpatrzyć wszystkie żądania strony, a także, niezależnie od tego, czy obejmują to zarzuty, podać motywy wydanego rozstrzygnięcia. Powyższego zabrakło jednak
w zaskarżonej decyzji, dlatego – w ocenie Sądu - organ odwoławczy dodatkowo uchybił art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) nie może bowiem ograniczać się jedynie do podzielenia w całości argumentacji zawartej
w rozstrzygnięciu organu I instancji oraz do omówienia zasadności zarzutów odwołania.
Na skutek skarg kasacyjnych wniesionych od powyższego wyroku zarówno przez skarżącego, jak i przez Ministra, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 stycznia 2023 r. w sprawie sygn. akt III OSK 1570/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponowionego rozpoznania przez WSA, odstępując w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
NSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że WSA nie dokonał oceny prawidłowości ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów i nie odniósł się do podstawowych zarzutów skargi. Jednocześnie w swoim uzasadnieniu zawarł dwa wzajemnie sprzeczne stanowiska przez to, że z jednej strony uznał, że argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska, wbrew zarzutom skargi, jest przekonująca, a w innym miejscu stwierdził, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, co oznacza, że organ powinien rozpatrzyć wszystkie żądania strony, a także, niezależnie od tego, czy obejmują to zarzuty, podać motywy wydanego rozstrzygnięcia, czego zabrakło w zaskarżonej decyzji. NSA stwierdził również, że brak jest uzasadnienia, dlaczego zdaniem Sądu doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. Sąd nie wskazał, czego konkretnie nie zawiera decyzja odwoławcza, ani też nie zbadał wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy. NSA zawarł przy tym ocenę, że domaganie się przez Sąd wyjaśnienia w motywach decyzji zagadnienia dotyczącego braku możliwości mianowania strony na inne stanowisko służbowe stanowi przejaw nieuprawnionej ingerencji w realizowaną przez Policję politykę kadrową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę po raz drugi, zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje
w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Poza tym zgodnie z art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1570/21.
Oceniając zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzający ją rozkaz personalny organu I instancji według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 powyższej ustawy do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Brzmienie art. 32 ust. 1 może wskazywać, iż jest to przepis wyłącznie
o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, nie określono natomiast żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach.
Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por. wyroki NSA z: 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1118/10, publ. LEX nr 951934, z 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1736/12, publ. cbosa).
Stosownie zaś do treści art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.
W niniejszej sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni wyżej wskazanych przepisów prawa oraz właściwie je zastosowały. W skardze skarżący sformułował zarzut, że brak jest w zaskarżonej decyzji rozważań co do tego, czy było możliwe mianowanie skarżącego na inne stanowisko służbowe, a jedyną ewentualnością było przeniesienie do dyspozycji przełożonego.
W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wiążącym wyroku z 27 stycznia 2023 r. w sprawie sygn. akt III OSK 1570/21, że domaganie się przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia w motywach decyzji zagadnienia dotyczącego braku możliwości mianowania strony na inne stanowisko służbowe stanowi przejaw nieuprawnionej ingerencji w realizowaną przez Policję politykę kadrową. Pogląd ten znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie NSA, zgodnie z którym decyzja podejmowana na podstawie przepisu art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby. Wskazany przepis art. 37a ustawy o Policji, ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa, nie zobowiązuje bezpośredniego przełożonego do informowania policjanta
o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych
w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego jest uzasadnione potrzebami organizacyjnymi służby mundurowej (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 435/21, publ. LEX nr 3332247). To przecież właściwy organ decyduje o tym, komu powierzyć określone stanowisko, ma też wyłączne prawo do zdecydowania, jak długo dana osoba pozostanie na tym stanowisku. Funkcjonariusz w czasie całej służby pozostaje w dyspozycji przełożonych, którzy - w zależności od potrzeb - mogą kształtować warunki służby. O ile wystąpią rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie można przypisać cechy dowolności.
W wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2962/15, publ. LEX nr 2296503). Tak więc sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny polityki kadrowej organu Policji (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2017 r., sygn. akt
I OSK 2773/15, publ. LEX nr 2296501, z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 818/17, publ. LEX nr 2463177).
Co istotne, przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego samo w sobie nie pogarsza sytuacji finansowej policjanta, bowiem zachowuje on dotychczas należne uposażenie na podstawie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Zwalnianie i przenoszenie policjantów do dyspozycji komendanta mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych, składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant musi się podporządkować (por. wyroki WSA w Warszawie: z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2126/16, publ. LEX nr 2468896, z 9 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2476/19, publ. LEX nr 3071990).
Sama możliwość podjęcia przez przełożonych działania na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 6391/21, publ. LEX nr 3450012). Osiągnięcie tego celu
w realiach służby mundurowej, jaką jest Policja, charakteryzującej się podporządkowaniem i hierarchicznością, wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku.
Zastosowanie art. 37a ustawy o Policji nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2962/15, LEX nr 2296503). W postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres badania zgodności decyzji uznaniowej z prawem ogranicza się do sprawdzenia, czy zebrany
w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia: czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 i art. 80 Kpa, czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki oraz czy dokonana ocena mieści się
w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.
Zatem w realiach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że do wyłącznej kompetencji właściwych organów, tj. KGP i Ministra, należy ocena, czy skarżący powinien piastować dalej swoje stanowisko jako zastępca dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji. Natomiast rola Sądu ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska nie jest arbitralna, dowolna, podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów (por. wyroki NSA:
z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2129/19, publ. LEX nr 3024943, z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1952/21, sygn. akt LEX nr 3504759). Kontrola sądowa decyzji uznaniowych nie polega więc na ocenie słuszności wybranego przez organ rozwiązania, lecz na prawidłowości samego procesu decyzyjnego, czy nie jest on dowolny, czy prawidłowo ustalono stan faktyczny, czy uzasadnienie decyzji jest przekonujące.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego organu I instancji nie pozostawiają wątpliwości co do powodów ich podjęcia. Decyzja nie jest dowolna czy też pozorna, jak zarzuca strona, ale zawiera szeroką argumentację wskazującą na przyczyny zastosowania wobec funkcjonariusza przez organy trybu
z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. W toku postępowania administracyjnego oraz na etapie skargi i w piśmie procesowym z 11 marca 2019 r. (k. 55-59 akt sądowych) skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów na okoliczność wykazania, że jego działania opisane szeroko w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji, a dotyczące pism skierowanych przez niego do komendantów wojewódzkich, datowanych na 9 i 14 maja 2018 r., stanowiły realizację wytycznych bezpośrednich przełożonych, były zgodne z dotychczasową praktyką przyjętą przez kierownictwo oraz po akceptacji przez te osoby i w uzgodnieniu z nimi, a także bezsprzecznie służyły realizacji priorytetu zwiększenia przyjęć do służby w Policji, wyznaczonego przez Ministra, w zakresie,
w jakim KGP określił limity przyjęć i procentowy udział wakatów w poszczególnych garnizonach.
Z akt administracyjnych wynika jednak, że działanie strony nie znalazło akceptacji i zrozumienia u bezpośrednich przełożonych, czego skarżący, jak się wydaje, nie przyjmuje do wiadomości. Treść pism sporządzonych i podpisanych przez skarżącego z 9 i 14 maja 2018 r. zaniepokoiła KGP w tym zakresie, że mogła doprowadzić do rezygnacji pozytywnie zweryfikowanych kandydatów z przyjęcia do służby w Policji, w sytuacji gdyby właściwi komendanci Policji, zamiast występować
o zwiększenie określonego limitu przyjęć, "przekierowywali" kandydatów do innych garnizonów. W konsekwencji pisma strony zostały skorygowane dwoma pismami wyjaśniającymi dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji z 15 maja 2018 r., w których wyraźnie zaznaczono, że określone limity przyjęć do służby stanowią wyłącznie prognozowane, minimalne wartości liczbowe, natomiast
w przypadku wystąpienia możliwości przyjęcia do służby w Policji w danych terminach większej liczby osób należy niezwłocznie wystąpić z wnioskiem o zwiększenie limitu przyjęć.
Z powyższego wynika więc, że skarżący nie przewidział możliwych skutków sporządzonych i rozesłanych przez siebie pism w sytuacji – jak wskazują organy -silnego akcentowania w tamtym czasie przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych
i Administracji konieczności zapełniania wszystkich wakatów w Policji i zwiększenia liczby osób przyjmowanych do Policji (komunikat opublikowany 8 stycznia 2018 r. na oficjalnej stronie internetowej Policji dotyczący trwającej wówczas narady rocznej z jej kierownictwem). Jako zastępca dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji skarżący nie wykazał się dostateczną ostrożnością w zakresie wykonywania swoich obowiązków, ponieważ na takim stanowisku powinien raczej zachęcać do występowania o zwiększenie ustalonych limitów przyjęć, a nie stwarzać wrażenie swoją korespondencją, że uzupełnienie wakatów w Policji nie jest priorytetem.
W odniesieniu do zasadności przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę postępowania dowodowego, to organy uznały za zbędne wykazywanie okoliczności, które nie są sporne. KGP nie kwestionuje bowiem treści tych dokumentów, ani udziału strony w opracowaniu i przydatności dotychczasowych rozwiązań skutkujących zwiększeniem ilości kandydatów przyjmowanych do służby. Natomiast żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 Kpa).
Przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego we wnioskowanym zakresie na etapie postępowania sądowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. również jest zbędne, ponieważ Sąd nie ma kompetencji do oceny, czy skarżący powinien nadal piastować dotychczasowe stanowisko, czy słuszne jest rozwiązanie wybrane przez organy (por. wyrok NSA z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 736/20, pub. LEX nr 3173792). Sąd nie dokonuje bowiem oceny wydanego rozstrzygnięcia
z punktu widzenia słuszności czy sprawiedliwości, tylko sprawdza, czy nie zostało wydane z przekroczeniem granic uznania. Decyzja o przeniesieniu policjanta zajmującego stanowisko kierownicze (jak w przypadku skarżącego) opiera się na określonej, przyjętej koncepcji kierowania, a także na potrzebach interesów służbowych w szerokim ujęciu, tj. dotyczących nie tylko bezpośrednio jednej komórki organizacyjnej, lecz funkcjonowania całej jednostki organizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2126/16, publ. LEX nr 2468896). Skarżący, jako bliski współpracownik KGP, mający umożliwiać mu zarządzanie Policją i kierowanie Komendą Główną Policji (jak to wynika z karty opisu stanowiska pracy strony zawartej w aktach osobowych), musi liczyć się z tym, że KGP dokona oceny stopnia wywiązywania się z powyższego zadania. Znamienne jest, że KGP podjął wobec strony decyzję w trybie art. 37a ust. 1 ustawy o Policji już 22 maja 2018 r., a więc w ciągu tygodnia od skorygowania pism sporządzonych przez funkcjonariusza, które nie znalazły akceptacji u jego przełożonych.
W uzasadnieniu kontrolowanych decyzji organy Policji powołały się m.in. na okoliczności związane z wysłaniem przez skarżącego pism z 9 i 14 maja 2018 r., dlatego należy wnioskować, że były one bezpośrednią przyczyną zastosowania wobec niego trybu z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Rację więc mają organy, że skoro KGP wykonuje swoje zadania przy pomocy podległej mu komendy (art. 6g ustawy o Policji), to nie byłoby możliwe realizowanie przez niego przypisanych mu zadań, gdyby nie miał możliwości powierzania funkcji kierowników poszczególnych komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji osobom, które darzy pełnym zaufaniem, tj. takim, co do których nie będzie miał żadnych wątpliwości, że realizują swoje obowiązki, w tym wykonując polecenia, nie doprowadzą do sytuacji, która wiązałaby się z negatywnym odbiorem działań KGP. Relacje między KGP a podległą mu bezpośrednio lub pośrednio kadrą kierowniczą poszczególnych komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji muszą się opierać na pełnym zaufaniu i właściwej komunikacji.
W tych okolicznościach i kontekście sprawy, zdaniem Sądu, nie jest dowolna ocena, że KGP ma prawo zastąpienia skarżącego osobą, która będzie wykazywała się większą dynamiką i efektywnością działań, a przy tym cieszącą się jako najbliższy współpracownik pełnym jego zaufaniem. Jak już wyżej wskazano, sąd administracyjny nie może oceniać słuszności realizowanej przez KGP polityki kadrowej i w tym zakresie wkraczać w jego kompetencje. W ocenie Sądu wykazane przez organy orzekające kryteria doboru pracowników na stanowiska kierownicze Komendy Głównej Policji (kreatywność, efektywność, zaufanie) nie są niedozwolone, a kontrolowane rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności i arbitralności. Przedstawiona przez organy obu instancji argumentacja dotycząca przyczyn samego zwolnienia skarżącego
z dotychczas zajmowanego stanowiska jest przekonująca oraz uzasadnia utratę zaufania KGP do skarżącego jako zastępcy dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zastosowanie instytucji z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji może nastąpić w związku z "utratą zaufania" do osoby pełniącej funkcje kierownicze (wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt
I OSK 2129/19, publ. cbosa). Bezsporne jest bowiem, że relacje między KGP
a podległą mu bezpośrednio lub pośrednio kadrą kierowniczą komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji muszą się opierać na pełnym zaufaniu i zrozumieniu prowadzonej polityki oraz właściwej komunikacji na linii podwładny – przełożony.
Należy też zauważyć, że organy nie kwestionują udziału policjanta
w opracowaniu i wdrożeniu dokumentu z 14 listopada 2017 r. pn. "Analiza doboru do służby w Policji oraz propozycje działań ukierunkowanych na zapewnienie realizacji limitów przyjęć", ani też pozytywnej oceny dotychczasowych rozwiązań. Jednak uprawnienia do zastosowania art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie pozbawia okoliczność, że wcześniej policjant właściwie wypełniał obowiązki służbowe i z tego tytułu był wyróżniany i odznaczany (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2962/15, publ. LEX nr 2296503). Rozstrzygnięcie na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie wyklucza wykorzystania doświadczenia, wiedzy i kwalifikacji strony – zgodnie
z potrzebami służby – przy realizacji innych zadań.
W tym miejscu warto powtórzyć za organem I instancji, że rodzaj i ranga zadań realizowanych przez Policję czynią koniecznym przedkładanie interesu służby, który jest tożsamy z interesem społecznym, nad indywidualny interes poszczególnych policjantów. Jest to szczególnie istotne przy obsadzie stanowisk służbowych, zwłaszcza wysokich stanowisk kierowniczych, gdzie decydujące znaczenie, oprócz oczywiście spełnienia prawnych kryteriów wymaganych do służby na danym stanowisku (art. 34 ustawy o Policji), ma wola współpracy przełożonego właściwego w sprawach osobowych z konkretnym policjantem, który ma w imieniu tego przełożonego zarządzać określonym zasobem ludzkim, realizując przy tym przypisane kierowanej przez niego komórce organizacyjnej zadania.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy Policji zebrały i wyczerpująco rozważyły zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w następstwie czego prawidłowo zastosowały w sprawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Wskazały w swoich uzasadnieniach okoliczności faktyczne, które uzasadniały przedmiotowe rozstrzygnięcie, przedstawiły swój tok rozumowania i powody, dla których zarzuty
i argumenty podnoszone przez stronę nie są zasadne. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69; wyrok NSA z 2 marca 2017 r., sygn. akt
I GSK 1855/15, publ. cbosa). W niniejszej sprawie znaczenie mają fakty skutkujące utratą zaufania KGP do skarżącego i podjęciem rozstrzygnięcia w trybie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, niezależnie od tego, że nie może się on zgodzić z tą oceną, co z kolei przebija z treści uzasadnienia skargi.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy Policji nie naruszyły przepisów procesowych w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1
i art. 80 Kpa), jak również sporządzenia uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 Kpa)
w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy wykazały okoliczności przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze stanowiska zastępcy dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji, jak również miały na uwadze dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza oraz jego zasługi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Dokonanie takiej oceny okazało się niekorzystne dla skarżącego, jednak dopuszczalne w świetle okoliczności sprawy i rozstrzygnięcia
w trybie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Organy nie podważyły przy tym umiejętności
i kwalifikacji skarżącego, tylko wskazały, że nie będą one mogły być wykorzystane podczas realizacji dalszych zadań przez Biuro Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji. Ustalenia organów znajdują oparcie w materiale dowodowym, a podjęte rozstrzygnięcia mieszczą się w granicach uznania administracyjnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 Kpa należy stwierdzić, że Minister – działając jako organ II instancji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, co oznacza, że uznał prawidłowość decyzji organu I instancji
w zakresie ustaleń faktycznych jak i prawnych. Organ odwoławczy, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności, ponownie merytorycznie rozpatrzył sprawę w oparciu
o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego (bez konieczności jego uzupełnienia w trybie art. 136 Kpa), dokonał analizy rozkazu personalnego organu
I instancji oraz zarzutów odwołania, przedstawiając własną ocenę w sentencji
i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów, ale to nie oznacza, że jego ocena, po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być tożsama, co znajduje odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Nie można zatem uznać, że Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 w związku z art. 15 Kpa w stopniu skutkującym uchylenie zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zrealizowały zasadę przekonywania z art. 11 Kpa, ponieważ wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi się kierowano przy załatwieniu sprawy, wyjaśniły jej okoliczności oraz odniosły się na obu etapach postępowania administracyjnego do zarzutów strony. Ze skargi natomiast wynika, że skarżący nie zaakceptował oceny organów Policji, wchodząc z nimi
w polemikę, co nie oznacza, że został naruszony w sprawie art. 11 Kpa.
Sąd stwierdza, że w istocie brak jest w sprawie formalnego wszczęcia postępowania wydanego na podstawie art. 61 § 1 Kpa, a w konsekwencji zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 Kpa). To uchybienie zauważył organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od pierwotnego rozkazu personalnego z 22 maja 2018 r., wskutek czego zapadła decyzja Ministra z 18 lipca 2018 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę KGP w tym zakresie wystosował do strony pismo z 23 sierpnia 2018 r. (k. 117 akt administracyjnych), doręczone jej 31 sierpnia 2018 r. (k. 119 akt administracyjnych),
w którym wprost powołał się na prowadzone przedmiotowe postępowanie administracyjne, poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz wyznaczył termin zakończenia postępowania.
Sąd podziela ocenę organów, że z tej informacji jednoznacznie wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte, a więc uchybienie z początkowego etapu postępowania zostało konwalidowane w formie odpowiadającej stanowi sprawy. Ponadto 4 września 2018 r. skarżący zapoznawał się z aktami przedmiotowego postępowania oraz wykonał fotokopie wybranych kart tych akt (protokół z 4 września 2018 r. – k. 118 akt administracyjnych), w piśmie z 7 września 2018 r. (k. 120-122 akt administracyjnych) przedstawił swój pogląd oraz zarzuty odnoszące się do gromadzenia przez KGP materiału dowodowego, jak też ponowił zgłoszone wcześniej wnioski dowodowe oraz żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, natomiast
24 października 2018 r. zapoznawał się z aktami w siedzibie organu odwoławczego
(k. 163 akt administracyjnych), a w piśmie z 26 listopada 2018 r. uzupełnił zarzuty odwołania i zgłosił wnioski dowodowe (k. 165-167 akt administracyjnych).
Powyższe świadczy o tym, że zarzut naruszenia art. 61 § 1 i § 4 Kpa nie miał
w okolicznościach tej sprawy wpływu na jej wynik. Poza tym z akt sprawy bezspornie wynika, że strona miała zapewniony i brała czynny udział w tym postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 24 § 3 Kpa przez brak wyłączenia od udziału w postępowaniu insp. J. S. - dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji. Przepis art. 23 § 3 Kpa przewiduje, że bezpośredni przełożony pracownika jest zobowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału
w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika.
Z analizy akt sprawy nie wynika, aby skarżący żądał wyłączenia swojego bezpośredniego przełożonego z przedmiotowego postępowania, brak jest również takiego wniosku od insp. J. S., natomiast wszelką korespondencję kierowaną do strony, w tym pismo z 23 sierpnia 2018 r. i rozkaz personalny z 20 września 2018 r., podpisywał KGP, który zatwierdzał również stanowisko przygotowane przez pracowników organu I instancji z 15 października 2018 r., tj. insp. M. R. i nadkom. M. P. w sprawie odwołania złożonego przez stronę od rozkazu personalnego z 20 września 2018 r. (k. 154-160 akt administracyjnych). Wynika z tego, że przedmiotowym postępowaniem kierował osobiście KGP.
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 108 § 1 Kpa, tj. nadania decyzji organu I instancji (rozkazowi personalnemu) rygoru natychmiastowej wykonalności.
W tym zakresie organy wskazały, że takie działanie uwzględnia ważny interes społeczny, utożsamiany w tym wypadku z interesem służby, który wymaga zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i realizacji zadań przez Komendę Główną Policji. Szczególny status i zadania Policji determinują konieczność niezwłocznego dostosowywania sytuacji kadrowej do potrzeb służby.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak
w sentencji wyroku.