VIII SA/Wa 1078/11

VIII SA/Wa 1078/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kot
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z [...] marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARIMR) w B., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji o przyznaniu płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 3, § 17 ust. 2, § 26, § 27 ust. 2, 3 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262, ze zm., zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym) w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 i Nr 214 ze zm.), art. 10 ust. 3, art. 16 ust. 2, 5 i 6, art. 18 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23 grudnia 2006 r., str. 74 ze zm.), art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 26 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16), art. 12 ust. 1 lit. d i ust. 3, art. 23 i art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu dla zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, ze zm.), § 2 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów (Dz. U. z 2010 r. Nr 67, poz. 434 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie [...], powiecie ś., gminie Ł., obrębie G. oraz o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. dla [...] spółka z o.o. z siedzibą w F..
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż [...] maja 2010 r. ww. spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. deklarując do wariantu 2.2 i wariantu 6.1 działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha (działki: A o powierzchni [...] ha, B o powierzchni [...] ha i C o powierzchni [...] ha). Następnie wnioskiem z [...] lipca 2010 r. strona złożyła oświadczenie dotyczące cofnięcia pierwotnej deklaracji dotyczącej gruntów o powierzchni [...] ha położonych na działce B nr ewidencyjny [...]. W dalszym toku postępowania [...] lipca 2010 r. strona złożyła korektę wniosku dla działki A (zwiększając powierzchnię użytkową na działce [...] z [...] ha na [...] ha i zmniejszając powierzchnię użytkową na działce [...] z [...] ha na [...] ha, bez zmiany łącznej powierzchni użytkowej tej działki) i B (zmniejszając powierzchnię użytkową na działce [...] z [...] ha na [...] ha, zmieniając deklarację łącznej powierzchni tej działki z [...] ha na [...] ha.
Organ pierwszej instancji stwierdził, iż realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego opiera się na wykonaniu założeń dotyczących sposobu uprawy i korzystania z gruntów rolnych objętych zobowiązaniem w sposób określony
w planie działalności rolnośrodowiskowej. Plan ten jest podstawowym dokumentem stanowiącym wytyczne dla realizacji podjętego zobowiązania. W planie działalności rolnośrodowiskowej na 2010 r. powierzchnia zadeklarowana dla wariantu 2.2 i 6.1 wynosiła [...] ha. Powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę w ramach ww. wariantów wynosiła [...] ha, zaś po wycofaniu części wniosku [...] ha.
W konsekwencji organ stwierdził, iż beneficjent realizuje zobowiązanie niezgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej i tym samym nie spełnia warunków przyznania przedmiotowej płatności określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
W odniesieniu do części działki B o powierzchni [...] ha, co do której wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej został wycofany [...] lipca 2010 r. organ działając na podstawie art. 105 Kpa orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w tym zakresie.
W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wskazując jej niezasadność
w zakresie naruszenia § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Podkreśliła, iż zgodnie z obowiązującym prawem, w przypadku zmniejszenia powierzchni, na której realizowany jest program rolnośrodowiskowy i istnienia obowiązku wprowadzenia zmian w planie działalności rolnośrodowiskowej oraz nie dokonania stosownej aktualizacji przez rolnika, jedyną sankcją jaką przewidział prawodawca jest sankcja określona § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Brak natomiast podstaw do odmowy płatności za realizację zobowiązania na zmniejszonej powierzchni.
Odwołująca za błędną uznała, dokonaną przez organ pierwszej instancji interpretację warunku wynikającego z § 2 ww. rozporządzenia stwierdzając, że przepis ten nie ustanawia generalnej zasady dotyczącej odmowy przyznania pomocy w przypadku każdej niezgodności realizacji zobowiązania z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zwrot bowiem "zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej" odnosi się do dwóch poprzednich członów zdania. Odnosi się on więc do wymogów wykraczających ponad podstawowe wymagania, dla poszczególnych określonych pakietów i wariantów oraz stanowi odesłanie w zakresie wymagań realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego do zapisów samego planu. Zgodnie z tym przepisem warunkiem przyznania płatności jest, aby realizacja zobowiązania obejmowała wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania dla poszczególnych pakietów i wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Nie oznacza to jednak ustanowienia dodatkowego warunku generalnego, tj. ścisłej zgodności samej realizacji zobowiązania zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.
Decyzją Nr [...] z [...] października 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., biorąc za podstawę art. 138 § 2 Kpa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zakresie wyczerpującej analizy posiadanego materiału dowodowego w sprawie oraz jego wartości dla udowodnienia stawianych tez, poprzez stwierdzenie czy dana okoliczność została udowodniona.
Organ podniósł, że złożony przez beneficjenta w 2010 r. wniosek jest deklaracją kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego rozpoczętego przez spółkę w 2009 r. Fakt ten jednak zdaniem organu odwoławczego nie jest oczywisty, nie można bowiem uznać, że strona kontynuuje realizację zobowiązania, gdyż na podstawie decyzji organu pierwszej instancji nr [...] odmówiono jej przyznania przedmiotowej płatności za 2009 r. oraz nałożono sankcje wieloletnie. Jak wynika z decyzji odmawiającej przyznania płatności za 2009 r. w roku tym strona nie podjęła zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie może więc zobowiązania tego kontynuować w 2010 r. Wprawdzie wskazać należy, że strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, nie wstrzymuje to jednak jej wykonania. Nadto, organ drugiej instancji zawiesił na wniosek strony postępowanie odwoławcze w sprawie płatności za 2009 r.
Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie zweryfikował całości posiadanej w sprawie dokumentacji, przez co wyciągnął błędne wnioski w sprawie kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Bez przeprowadzenia całościowej analizy zobowiązania zgłoszonego przez spółkę w 2009 r. nie jest zaś możliwe stwierdzenie, że beneficjent w 2010 r. nie realizuje 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że w 2009 r. strona nie podjęła zobowiązania rolnośrodowiskowego. Dopiero zaś po ustaleniu daty rozpoczęcia realizacji przedmiotowego zobowiązania organ pierwszej instancji może dokonać analizy dotyczącej uchybień w podjętym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym.
Odnosząc się do argumentów odwołania organ podniósł, że stosownie do treści rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik, aby otrzymać płatność powinien realizować pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Nie można zaś jednoznacznie zgodzić się z interpretacją strony zawartą w odwołaniu, że jedyną przewidzianą przez prawodawcę sankcją za niedochowanie podjętego zobowiązania, której beneficjent nie realizuje jest wezwanie do zwrotu pobranych kwot za część zobowiązania, co zostało przewidziane w § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ dodał, że w przypadku programu rolnośrodowiskowego ocenie podlega całe zobowiązanie. Dlatego też, w celu stwierdzenia czy odwołująca się spółka dochowała zobowiązania, organ pierwszej instancji powinien tego dokonać rozpatrując każdy kolejny złożony przez beneficjenta wniosek.
Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] spółka
z o.o. z siedzibą w F., wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy nie zważył, iż art. 138 § 2 Kpa został od dnia 11 kwietnia 2011 r. znowelizowany, a nowelizacja ta zmienia fundamentalnie sferę wydawania decyzji kasacyjnych. Zmieniły się bowiem całkowicie przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy takich decyzji. Zgodnie z nowym brzmieniem ww. przepisu organ może wydać decyzję kasacyjną gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kpa wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, tj. stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została
z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo zaś stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W konkluzji skargi spółka podniosła zarzut rażącego naruszenia § 21 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazując, iż na gruncie prawa krajowego i wspólnotowego brak przepisu, który uzależniałby realizację zobowiązania i określał bieg okresu tegoż zobowiązania od władczej woli organów administracji, o ile sama realizacja zobowiązania spełnia wymogi merytoryczne i cele programu rolnośrodowiskowego. Skarżąca wskazała także, iż wedle § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia, rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Prawodawca nie uzależnia biegu zobowiązania od wydania przez organ decyzji. W sferze prawa regulującego program rolnośrodowiskowy w ramach nowego PROW, przepisu regulującego tę kwestię po prostu nie ma.
Za nieuprawnione skarżąca uznała twierdzenie organu odwoławczego, że na odmowę przyznania płatności za 2010 r. wpływ miało postępowanie dotyczące płatności za 2009 r., a w sprawie występuje w potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Spór sprowadza się do stosowania prawa materialnego, nie występują zaś braki postępowania, które winny być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Dlatego też, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną, a nie kasacyjną jak to uczynił w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 29 lutego 2012 r. skarżąca spółka reprezentowana przez prokurenta popierając skargę wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Dokonana bowiem przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję organu odwoławczego uchylającą w całości decyzję o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu który obowiązywał już w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] października 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Trafnie więc wskazuje skarżąca, że aby mogło dojść do wydania takiej decyzji spełnione muszą być dwie przesłanki, tj. nie tylko stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale również uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo zaś stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek niewątpliwie jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą do wydania takiej decyzji. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W związku z powyższym, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną o której mowa w art. 138 § 2 Kpa musi zawrzeć w niej wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowi "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Zwłaszcza kwestia szerokiego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) ma przy zastosowaniu omawianej regulacji zasadnicze znaczenie, bowiem tylko wówczas się ją stosuje, kiedy postępowanie wyjaśniające musi być w całości lub w znacznej części przeprowadzone od nowa.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie zawarł jednak precyzyjnych, jasnych i konkretnych wskazań dla organu pierwszej instancji, a tym samym uchybił treści ww. przepisu. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Stwierdził więc naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, niemniej jednak jak podniesiono już wyżej nie stanowi to przesłanki wystarczającej do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa. Organ nie wykazał bowiem w wystarczający i przekonywujący sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności organ odwoławczy nie wykazał, że nie jest możliwe ewentualne uzupełnienie przez ten właśnie organ materiału dowodowego niezbędnego do wydania w niniejszej sprawie merytorycznej, a nie jedynie kasacyjnej decyzji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazuje na swoje wątpliwości czy zobowiązanie rolnośrodowiskowe jakie realizowała skarżąca w 2010 r. jest kontynuacją, czy też nie stanowi kontynuacji zobowiązania podjętego przez nią w 2009 r. Jego zdaniem, organ pierwszej instancji nie zweryfikował całości posiadanej w sprawie dokumentacji, przez co wyciągnął błędne wnioski w sprawie kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Bez przeprowadzenia całościowej analizy zobowiązania zgłoszonego przez spółkę w 2009 r. nie jest zaś możliwe stwierdzenie, że skarżąca w 2010 r. nie realizuje 5 - letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.
W ocenie Sądu, organ drugiej instancji nie wykazał jednak, że na podstawie przedstawionej przez organ pierwszej instancji, po ewentualnym uzupełnieniu w niezbędnym zakresie w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego, nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zarówno plan, jak i rejestr działalności rolnośrodowiskowej skarżącej. Z dokumentów tych wynika z kolei, że skarżąca realizację programu rolnośrodowiskowego rozpoczęła od [...] marca 2009 r. Wbrew zaś temu co podnosi organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, organ pierwszej instancji wcale nie uznał, że w 2009 r. skarżąca nie podjęła zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ pierwszej instancji odmówił bowiem skarżącej wnioskowanej przez nią płatności z uwagi na fakt realizowania ww. zobowiązania niezgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.
Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zaś decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147).
Jak wynika z uchylonej przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji zawiera ona dwa rozstrzygnięcia. Jedno dotyczy umorzenia postępowania w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie [...], powiecie ś., gminie Ł., obrębie G. w związku z wycofaniem przez skarżącą ww. działki z wniosku o przyznanie płatności. Drugie rozstrzygnięcie dotyczy zaś odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. dla skarżącej. Tymczasem zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchyla w całości decyzję organu pierwszej instancji, a więc zarówno co do umorzenia postępowania w części dotyczącej wycofanej przez skarżącą działki rolnej, jak i co do odmowy przyznania jej płatności. Organ odwoławczy, pomimo ciążącego na nim takiego obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 oraz art. 138 Kpa, nie wyjaśnił zaś w ogóle dlaczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie umorzenia postępowania w części wniosku skarżącej jest nieprawidłowe i w związku z powyższym podlega uchyleniu.
Zauważyć również wypada, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podejmując próbę udzielenia wskazań dla organu pierwszej instancji co do dalszego postępowania pomija zupełnie kwestię ewentualnego rozważenia przez ten organ zawieszenia postępowania z wniosku o przyznanie płatności za 2010 r. w związku z odmową przyznania skarżącej płatności za 2009 r. Poddanie pod rozwagę przez organ pierwszej instancji tej kwestii byłoby zaś niewątpliwie uzasadnione w związku z tym co wskazuje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podnosi bowiem, że nie zostało jeszcze zakończone postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r., a jego wynik może mieć znaczenie prejudycjalne dla postępowania za 2010 r.
Ponownie rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji, mając na względzie powyższe uwagi Sądu oraz treść art. 153 p.p.s.a winien rozważyć wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, albo w wyczerpujący i przekonywujący sposób wykazać, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero bowiem w takiej sytuacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy musi przy tym mieć na uwadze, że przekazując sprawę, winien w jak najbardziej konkretny i precyzyjny sposób - nie pozostawiający żadnych wątpliwości - wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W związku z powyższym za przedwczesne należało uznać odnoszenie się przez Sąd do argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu jak i skardze, a dotyczących interpretacji poszczególnych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Z wyżej powołanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.