VIII SA/Wa 1069/11

VIII SA/Wa 1069/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kot
Leszek Kobylski /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
art. 20 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
par. 3 ust. 1,2 i 3
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 16 ust. 2, art. 24
Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E.C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego E. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w R. działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, ze zm.), art. 16 ust. 2, art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) orzekł o przyznaniu E. C. – po potrąceniu kwoty [...] zł, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2010 r. w łącznej wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu [...] września 2009 r. w gospodarstwie rolnika przeprowadzona została przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu – K., kontrola na miejscu metodą GPS,
o której wnioskodawca został telefonicznie powiadomiony [...] września 2009 r. i był przy niej obecny. W wyniku podjętych czynności stwierdzono zawyżenie powierzchni działki rolnej o symbolu D, położonej na działce ewidencyjnej o nr [...]
w województwie [...], powiecie o., gminie T., obrębie P.. Deklarowana we wniosku powierzchnia ww. działki rolnej wynosi [...] ha, natomiast powierzchnia zmierzona ogółem wynosiła [...] ha, a po odliczeniu wyłączeń ([...] ha – rowy, [...] ha – płyta betonowa, [...] – oczka wodne, [...] – wybieg dla zwierząt, [...] – zadrzewienia – łącznie [...] ha) powierzchnia stwierdzona działki rolnej wynosi [...] ha. Jednocześnie stwierdzono, że zadrzewienie na działce D przekraczało 50 sztuk na hektar. Działce rolnej o symbolu D zadeklarowanej we wniosku odpowiada w protokole z kontroli na miejscu działka rolna o symbolu C. Beneficjent odmówił podpisania protokołu z kontroli oświadczając, że wyłączenie z powierzchni deklarowanej działki pastwisk, które są porośnięte drzewami w liczbie nieprzekraczającej 50 sztuk na hektar jest sprzeczne z ustawą o dobrostanie zwierząt.
Organ stwierdził, że do płatności na obszarze ONW strefa nizinna I rolnik zadeklarował grunty rolne o powierzchni [...] ha. Powierzchnia stwierdzona
w wyniku kontroli na miejscu wyniosła [...] ha. Wobec ustalenia, iż różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW,
a stwierdzoną wyniosła ([...] %) powyżej 3% lub 2 ha, nie więcej jednak niż 30% powierzchni deklarowanej, organ zastosował sankcję pomniejszającą powierzchnię uprawnioną do płatności, zgodnie z regulacjami art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006.
We wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie odwołaniu E. C. wniósł o przeprowadzenie przez kompetentnych pracowników ARiMR ponownej kontroli działki nr [...]. Podniósł, iż nie zgadza się wynikami pomiaru działki dokonanego [...] września 2009 r. Wskazał, iż całkowita powierzchnia przedmiotowej działki wynosi [...] ha, według zaś ARiMR [...] ha. Jako właściciel z działki wyłączył [...] ha (kontrola wyłączyła [...] ha), a pozostała część działki, czyli [...] ha to trwałe użytki zielone o bardzo nieregularnych kształtach częściowo graniczące z lasami. W związku z powyższym na części granicy działki z lasami występują 20-letnie i starsze drzewa tzw. samosiejki, ale w nieprzekraczającej ustawowo ilości dopuszczalnej na 1 ha.
Odwołujący się wskazał, iż ostatnie dwie kontrole różnią się wynikami, żadna nie określa całkowitej powierzchni działki nr [...]. Prowadzone przez organ pomiary odbywają się komputerowo, na podstawie starych map. W pomiarach przedmiotowej działki występują rozbieżności pomiędzy powierzchnią działki wykazaną w kontroli za poszczególne lata (za 2007 r. – [...] ha, za 2009 r. – [...] ha, za 2010 r. – [...] ha, za 2011 r. – [...] ha) pomimo tego, że faktycznie powierzchnia działki nie uległa zmianie od 2004 r. Powyższe świadczy o niedokładności i nierzetelności inspektorów dokonujących kontroli. Odwołujący się zaznaczył, że wyłączenia pokontrolne nie były i nie są przedmiotem sporu z uwagi na nieznaczne różnice mieszczące się w granicach błędu, zaś sporna jest powierzchnia całkowita spornej działki.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ szczegółowo przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny. Wskazał, że [...] września 2009 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzona została kontrola metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni, podczas której stwierdzono nieprawidłowości. W dniu zaś [...] maja 2010 r. przeprowadzono ponowną taką kontrolę, która z kolei potwierdziła zgodność w deklaracji powierzchni ze stanem stwierdzonym w czasie inspekcji terenowej.
Następnie organ podniósł, że po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego w myśl art. 77 i art. 80 Kpa oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie stwierdził zmiany stanu faktycznego i prawnego, które to dały podstawę do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.
Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o której mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Organ wyjaśnił, że korzysta się przy tym z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza (PEG) działki wyznaczana jest na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnia PEG stanowi powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnie całkowitą działki ewidencyjnej, a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska mieszkalne itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy.
Organ stwierdził, iż kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadzane są w celu skutecznej weryfikacji zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Podczas weryfikacji wniosku odwołującego stwierdzono rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłaszanej do płatności przez rolnika z danymi będącymi w posiadaniu ARiMR zawartymi w zintegrowanym Systemie Zarządzania
i Kontroli, będącym jednym z podstawowych narzędzi służących do wykonywania kontroli. Kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości,
w szczególności za pomocą narzędzi informatycznych. W związku z tym organ uznał, że kontrole w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy i rzetelny, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, zaś stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości jednoznacznie obrazują zdjęcia podczas nich wykonane. Kontrole na miejscu przeprowadzane są przez upoważnione do tego, wyspecjalizowane (spełniające określone warunki) podmioty, co świadczy o wadze dowodu z protokołu kontroli.
Organ zauważył nadto, że przedłożenie wniosku zgodnego ze stanem faktycznym oraz uwzględniającego obowiązujące w tym zakresie przepisy należy do obowiązków wnioskodawcy, a organ dokonuje jedynie weryfikacji złożonego wniosku. Składając wniosek o przyznanie płatności producent rolny winien wskazać powierzchnię rzeczywistą, a nie ustaloną w oparciu o dane historyczne, które uległy dezaktualizacji.
Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że łąki
i pastwiska mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli nie wpływa to na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Wystąpienie na gruncie rolnym sukcesji naturalnej
(w postaci skupisk drzew i krzewów) świadczy o braku długotrwałej działalności rolniczej na gruncie. Organ wskazał, iż [...] września 2009 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie beneficjenta w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrolerzy terenowi sporządzili z wykonanych kontroli materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej. Organ wskazał, że dokonując kontroli dokonał pomiaru powierzchni po granicy terenu kwalifikującego się do płatności (bez zadrzewień
i zakrzaczeń przekraczających dozwolone normy ilościowe – 50 szt. na hektar), a nie po granicy działki ewidencyjnej. I dopiero od tak ustalonej powierzchni działki odjął wyłączenia wewnętrzne wyszczególnione w protokole z kontroli na miejscu. Stąd wynikła różnica pomiędzy pomiarem powierzchni kwalifikującej się do płatności dokonanym przez stronę, a pomiarem dokonanym przez organ. Organ zwrócił uwagę na różnicę pomiędzy powierzchnią ewidencyjną, a powierzchnią kwalifikująca się do płatności.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył E. C. wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji zarzucając, że decyzje obu instancji zapadły z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa wobec całkowicie dowolnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy z nieuwzględnieniem stanowiska skarżącego i jego słusznego interesu.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że argumenty, jakie zgłaszał w toku dotychczasowego postępowania przed organami obu instancji zachowują aktualność. Przeprowadzone pomiary gruntu dają bowiem jedynie przybliżony, nieprecyzyjny wynik, nie pozwalający na dokonanie pewnych ustaleń umożliwiających weryfikację powierzchni deklarowanej działki. Wskazał, iż nie wie, jakich metod pomiarowych i sposobów stwierdzenia rzeczywistego stanu zadrzewienia użyli kontrolujący sporządzając protokoły, ale sądząc po sposobie działania, jaki był prezentowany podczas ich czynności było to działanie "na oko". Dlatego też nie podpisał protokołu i nie zgodził się z dokonanymi przez organ wyłączeniami części gruntów ze spornej działki rolnej. Dodał, iż wielkości i stanu swoich gruntów uprawniających do otrzymania płatności nie podał w sposób dowolny, a w oparciu o dane wynikające z dokumentów, tj. z księgi wieczystej, ewidencji gruntów oraz aktu notarialnego, na podstawie którego nabył własność działki nr [...]. Dane te są aktualne, rzeczywiste i wbrew temu, co podnosi organ odwoławczy, nie są to dane historyczne.
Skarżący stwierdził, iż dokonane w kontroli pomiary świadczą o braku rozeznania w sytuacji faktycznej i nierzetelności organu. Pomiary wykonane zostały
z góry przyjętym założeniem dotyczącym zmniejszenia powierzchni deklarowanej. Samowolnie wyrosłe drzewa i krzewy są dopuszczalne, jeżeli nie wpływają na prowadzoną na danym gruncie produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Występujące na jego gruncie drzewa nie obniżają produkcyjności gruntu, nie przekraczają także dopuszczalnych norm zadrzewienia.
Podniósł, że wielokrotnie wskazywał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest wielkość wyłączeń terenów niekwalifikujących się do płatności, ale powierzchnia całkowita spornej działki. Wyeksponował, że kontrolujący podczas czynności kontroli na miejscu w 2007 r. i w 2009 r. nie dokonali pomiarów całości działki, a jedynie wyłączeń, które nie są i nigdy nie były w sprawie sporne.
Skarżący podniósł, że w dniu [...] maja 2010 r. odbyła się w gospodarstwie skarżącego kolejna kontrola na miejscu metodą GPS, przeprowadzona przez ARiMR Oddział Regionalny w W., która potwierdziła zgodność deklaracji powierzchni zadeklarowanych we wniosku z powierzchniami stwierdzonymi w czasie inspekcji terenowej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących rozbieżności pomiędzy pomiarami z 2007 r. z 2009 r. i z 2010 r. organ wskazał, że różnice miały charakter rzekomy i wynikały z przyjęcia przez skarżącego innego sposobu obliczania powierzchni kwalifikującej się do płatności z uwzględnieniem terenów, które organ uznał za wyłączone, jako nie utrzymane zgodnie z normami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżone decyzje kwalifikują się do uchylenia jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
Sporna w rozpoznawanej sprawie pozostaje kwestia, czy organy ARiMR zasadnie pomniejszyły skarżącemu przedmiotową płatność ze względu na stwierdzone nieprawidłowości dotyczące działki D nr ew. [...].
W ocenie Sądu argumentacja organów ARiMR dotycząca tej działki jest chaotyczna, niespójna i wewnętrznie sprzeczna.
Organy powołują się na kontrole z [...] września 2009 r. i ustaloną powierzchnię kwalifikowaną tej działki na [...] ha. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych znajduje się protokół z kontroli z [...] maja 2010 r., z którego wynika, że kontrola potwierdziła zgodność deklaracji powierzchni zadeklarowanych we wniosku z powierzchniami stwierdzonymi w czasie kontroli. Należy z tego wnioskować, że powierzchnia działki wynosi [...] ha (jak we wniosku). Takie też dane znajdują się na stronie [...] i [...] protokołu z tej kontroli, który znajduje się w aktach administracyjnych (brak oznaczenia numeru karty – akta nieponumerowane).
Są to wyniki wewnętrznie sprzeczne, a do ustalenia kwoty płatności organy przyjmują wyniki kontroli z 2009 r.
Wywody dotyczące podstaw prawnych i sposobów przeprowadzenia kontroli nie usuną sprzeczności w zakresie ustalonego stanu faktycznego. Na marginesie zauważyć należy, że zamieszczona w decyzji ONW organu I instancji tabela nie pozwala stwierdzić z czego wynika różnica [...] ha.
W tym kontekście nie do obrony są argumenty ARiMR podniesione
w odpowiedzi na skargę, że wobec prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezasadne są żądania skarżącego przeprowadzenia ponownej kontroli, która ze względu na upływ czasu nie miałaby znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego (powierzchnia działki).
Takie oceny są niezasadne, ponieważ organy po pierwsze powinny jednoznacznie wyjaśnić przyczyny różnic dotyczących powierzchni spornej działki,
a po drugie kontrola taka byłaby może i bezcelowa, gdyby następowała zmiana wykorzystania rolniczego tej działki, ale taka sytuacja nie ma miejsca, bo działka przez cały czas jest użytkowana jako pastwisko.
Organy powinny przede wszystkim jednoznacznie wyjaśnić przyczyny różnic dotyczących powierzchni spornej działki rolnej wynikające z dotychczasowych ustaleń organów ARiMR.
Należy stwierdzić, że w odniesieniu do przedmiotowej płatności za 2010 r. organy nie usunęły uchybień, które stały się powodem uchylenia decyzji dotyczących płatności ONW i OB za 2009 r. wyrokami z dnia 2 października 2011 r.
(sygn. akt VIII SA/Wa 448/11 i VIII SA/Wa 449/11).
Ponownie rozpoznając sprawę organy, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winny dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, przede wszystkim w zakresie wskazanych wyżej różnic dotyczących powierzchni działki nr ew. [...]. W tym celu powinny dokonać ponownych pomiarów przedmiotowej działki z użyciem aktualnych danych oraz map.
Uzupełnione w ten sposób postępowanie i zebrany materiał dowodowy powinien stać się podstawą wydania rozstrzygnięcia, które zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11
i art. 107 § 3 kpa powinno w sposób należyty i przekonujący, a nie szablonowy jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, orzekać o kwocie przyznanej płatności.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku orzeczono
na podstawie art. 152 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym na zwrot ten składa się uiszczony przez skarżącego wpis.