VII U 273/09

POSTANOWIENIE z dnia 8 lipca 2011 r. Sygn. akt Ts 266/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Adam Jamróz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Czesława W. w sprawie zgodności: art. 7, art. 10a ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 27 października 2009 r. skarżący zarzucił sprzeczność z art. 2 i art. 32 Konstytucji następującym przepisom ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS): art. 7 w zakresie, w jakim nie zalicza okresu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy do okresów nieskładkowych, art. 10a ust. 1 w zakresie, w jakim wyłącza możliwość uwzględnienia okresu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy w stażu ubezpieczeniowym niezbędnym do nabycia prawa do wcześniejszej emerytury, oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim ustanawia co najmniej 35-letni okres składkowy i nieskładkowy jako warunek nabycia prawa do wcześniejszej emerytury. Decyzją z 19 listopada 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Wałbrzychu (znak: EM-334348/15) odmówił skarżącemu prawa do emerytury na podstawie art. 29 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in. na nieosiągnięcie wieku emerytalnego oraz brak wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych. Organ rentowy nie uwzględnił przy tym okresów pobierania przez skarżącego renty z tytułu niezdolności do pracy przy obliczaniu okresu składkowego lub nieskładkowego. Wyrokiem z 4 marca 2009 r. (sygn. akt VII U 273/09) Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Świdnicy, Wydział VII Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie wniesione od powyższej decyzji. Apelacja wniesiona od orzeczenia sądu I instancji została oddalona przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 16 lipca 2009 r. (sygn. akt III AUa 929/09). Skarżący zarzuca zakwestionowanemu art. 10a ustawy o emeryturach i rentach z FUS w zakresie, w jakim zawęża możliwość zaliczania okresu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy wyłącznie do przypadków nabywania emerytury w tzw. powszechnym wieku emerytalnym i to wyłącznie w sytuacji utraty prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, naruszenie zasady równości i zakazu dyskryminacji, jak też naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem skarżącego wcześniejsza emerytura nie ma na tyle wyjątkowego i nadzwyczajnego charakteru, aby oprócz spełnienia dodatkowych i obostrzonych wymagań przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wymagała jeszcze innych ograniczeń, tj. wynikających z zaskarżonego przepisu. W ocenie skarżącego niezasadne jest także twierdzenie, zgodnie z którym art. 27a ustawy rekompensuje ograniczenie wprowadzone przez zaskarżony przepis, jakim jest konieczność odzyskania zdolności do pracy; nie dotyczy on bowiem osób, którym prawo do renty wygaśnie przed osiągnięciem podstawowego wieku emerytalnego, tj. 65 lat. W ocenie skarżącego osoby niezdolne do pracy – przez to, że okresu pobierania renty nie zalicza się chociażby do okresów nieskładkowych – są dyskryminowane w zakresie prawa nabycia wcześniejszej emerytury. Wskazuje on, że za okresy składkowe przyjmuje się okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a za nieskładkowe – okresy pobierania zasiłku emerytalnego i świadczenia emerytalnego. Oznacza to – zdaniem skarżącego – że bardziej opłacalne jest bycie bezrobotnym i pobieranie zasiłku dla bezrobotnych niż „ujawnienie” swojej niezdolności do pracy i pobieranie renty z tytułu tej niezdolności. Fakt niezaliczenia okresu pobierania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do okresów nieskładkowych przez art. 7 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzasadnia – jak twierdzi skarżący – postawienie temu przepisowi zarzutu naruszenia zasady równości. Także ostatniemu z zaskarżonych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, skarżący zarzuca naruszenie zasady równości, niedyskryminacji i sprawiedliwości społecznej. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie zachował właściwych, racjonalnie uzasadnionych i akceptowalnych społecznie proporcji pomiędzy warunkami nabycia prawa do tzw. wcześniejszej emerytury – określonymi w art. 29 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – a nabyciem prawa do emerytury w powszechnym wieku emerytalnym (art. 27 ustawy). Skarżący wskazuje na fakt wydłużenia o 10 lat stażu ubezpieczeniowego, wymaganego do uzyskania prawa do wcześniejszej emerytury, podczas gdy wymagany wiek emerytalny został obniżony tylko o 5 lat (w stosunku do wieku wymaganego przy tzw. powszechnej emeryturze). Skarżący dla uzasadnienia tezy o dyskryminujacym charakterze zaskarżonych przepisów opisuje dwie sytuacje faktyczne: w jednej z nich na podstawie obowiązującego ustawodawstwa przysługuje ubezpieczonemu prawo do świadczenia emerytalnego (powszechnej emerytury), w drugiej (skarżącego) nie ma prawa do tzw. wcześniejszej emerytury, pomimo tego, że względy słuszności i zasady sprawiedliwości społecznej przemawiają za tym, aby to przede wszystkim w drugiej z sytuacji istniała możliwość nabycia świadczenia emerytalnego. Skarżący wskazuje także na brzmienie art. 31 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który to przepis przewiduje znacznie korzystniejsze zasady przyznania świadczenia emerytalnego dla osób niezdolnych do pracy z tytułu wypadku przy pracy i innych opisanych tam przyczyn. Powoduje to – w ocenie skarżącego – dyskryminację części ubezpieczonych ze względu na okoliczności, w jakich doszło do utraty zdolności do pracy. Zarządzeniem z 8 stycznia 2010 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez wskazanie, jakie konstytucyjne prawa skarżącego o charakterze podmiotowym lub konstytucyjne wolności zostały naruszone na skutek wydania rozstrzygnięcia opartego na kwestionowanych przepisach oraz określenie sposobu, w jaki zaskarżone przepisy naruszają te prawa lub wolności. W piśmie procesowym nadesłanym w celu uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej skarżący ponownie wskazał na naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz niedyskryminowania w życiu społecznym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji). W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzył argumenty podniesione w skardze konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować w trybie skargi konstytucyjnej zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się – z powołaniem na art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – że to na skarżącym ciąży obowiązek wskazania, jakie konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone, ale także określenia, w jaki sposób prawa te lub wolności doznały uszczerbku na skutek wydania na podstawie kwestionowanych przepisów ostatecznego rozstrzygnięcia. Nie ulega przy tym wątpliwości – w świetle ugruntowanego orzecznictwa TK – że w trybie skargi konstytucyjnej wykluczone jest dochodzenie zbadania zgodności z Konstytucją przepisów, którym zarzucić można wyłącznie naruszenie wynikających z Konstytucji zasad przedmiotowych, adresowanych przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczających sposób, w jaki normowane powinny być poszczególne dziedziny życia publicznego. Celem skargi konstytucyjnej jest bowiem ochrona konstytucyjnych praw podmiotowych lub konstytucyjnych wolności. Skarżący z wydaniem wskazanych w skardze rozstrzygnięć wiąże naruszenie zasady równości (zakazu dyskryminacji) oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Na temat możliwości dochodzenia ochrony powyższych zasad przedmiotowych Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się niejednokrotnie w tym najbardziej wyczerpująco w rozstrzygnięciach wydanych w pełnym składzie w sprawach o sygnaturach: Ts 105/00 – w zakresie zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji (postanowienia z 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i 60) oraz SK 10/01 – w zakresie zasady równości (postanowienie z 24 października 2001 r., OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Uzasadniając niedopuszczalność ujmowania zasady równości jako źródła konstytucyjnych praw lub wolności, których naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny podniósł w powołanym już postanowieniu z 24 października 2001 r., że wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości stanowi samodzielnie jedynie zasadę ogólną, mającą charakter niejako prawa „drugiego stopnia”, tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich – „samoistnie”. Teza ta – jak podkreślał Trybunał – znajduje swoje uzasadnienie w specyfice przyjmowanego na gruncie Konstytucji rozumienia „równości”, która nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, ale „funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup)”. W związku z powyższym dopuszczalność powołania się w skardze konstytucyjnej na naruszenie zasady równości, czy też zakazu niedyskryminacji, winna zostać ograniczona wyłącznie do przypadków, w których zostanie wskazane konkretne podmiotowe prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona. Badając dopuszczalność powoływania się na art. 2 Konstytucji, jako źródło konstytucyjnych praw lub wolności, których ochrony można dochodzić w trybie skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny wskazuje w pierwszej kolejności na konieczność precyzyjnego określenia wolności lub prawa podmiotowego, wyinterpretowanych z tego przepisu, których naruszenie uzasadnić ma legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej. Podkreśla przy tym, że chodzi tu tylko o prawa lub wolności przyjmujące normatywną postać praw podmiotowych. Oznacza to, że ich adresatem jest obywatel (lub inny podmiot prawa), kształtują one jego sytuację prawną, ma on możność wyboru zachowania się, tj. spełnienia lub niespełnienia normy prawnej. Nie stanowi podstawy do wniesienia skargi powołanie się przez skarżącego na naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji norm prawnych, które ze względu na charakter zasad przedmiotowych adresowane są przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczają sposób, w jaki normowane być powinny poszczególne dziedziny życia publicznego. Odwołanie się do tych zasad, w tym do zasady sprawiedliwości społecznej, może mieć znaczenie tylko w sytuacji, w której skarżący wskaże równocześnie wolność lub prawo podmiotowe mające swoje źródło w przepisie Konstytucji, które doznały uszczerbku na skutek naruszenia powyższych zasad (zob. także postanowienia z 19 grudnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272 oraz 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w skardze konstytucyjnej skarżący nie sprecyzował prawa konstytucyjnego, w zakresie którego doszło do naruszenia zasady równości oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Analiza uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że skarżący wykazuje nierówność w zakresie przyznawania tzw. prawa do wcześniejszej emerytury. Prawo to jednak, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie wchodzi w zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest bowiem zagwarantowanie obywatelowi odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania spowodowanej niezdolnością do pracy (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170; por. również L. Garlicki, teza 7 do art. 67, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe 1999–2007). Prawo to było wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału art. 67 ust. 1 Konstytucji stanowi podstawę rozróżnienia – po pierwsze, minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który to zakres ustawodawca ma zagwarantować, oraz – po drugie, sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa (wyroki TK z: 29 kwietnia 2008 r., P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006; 1 kwietnia 2008 r., SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15). Zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy zatem „minimalnego standardu wymagań” (tak też TK w wyroku z 24 października 2005 r., P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102). Nawet pobieżna analiza orzecznictwa Trybunału daje podstawy do przyjęcia, że istnieją świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego, które zdają się ze swojej istoty przynależeć do minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, podlegającego konstytucyjnej ochronie. Takim świadczeniem niewątpliwie jest emerytura, która ma zagwarantować środki utrzymania w razie zaprzestania pracy w związku z osiągnięciem określonego wieku (zob. wyroki TK z 12 lutego 2008 r., SK 82/06, gdzie jednoznacznie stwierdzono, iż „składnikiem prawa do zabezpieczenia społecznego jest prawo do emerytury”, a także 13 grudnia 2007 r., SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157), czy też prawo do waloryzacji świadczeń emerytalnych, które tradycyjnie uznawane jest za jeden z elementów prawa do zabezpieczenia społecznego (wyroki TK z 1 kwietnia 2008 r., SK 96/06 oraz 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165). Pośrednio za element tego „minimum” uznał Trybunał prawo do renty (wyrok TK z 29 kwietnia 2008 r., P 38/06; por. jednak wyrok z 11 marca 2008 r., SK 58/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 26). Za nienależące do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego Trybunał uznał natomiast prawo do świadczeń emerytalno-rentowych w ramach systemu „mundurowego” (wyrok TK z 29 kwietnia 2008 r., P 38/06), jak również uprawnienie do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem (zob. wyrok z 4 stycznia 2000 r., K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). W postanowieniu z 14 października 2008 r. (Ts 152/06, OTK ZU nr 5/B/2008, poz. 196) Trybunał przyjął, że w sytuacji, w której przedmiotem rozstrzygnięcia jest prawo do świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego, co do którego nie można prima facie przyjąć (biorąc pod uwagę chociażby orzecznictwo TK), że mieści się ono w chronionym konstytucyjnie zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, należy we wniesionej skardze dokładnie wskazać na przesłanki, które potwierdzają zasadność tezy o konstytucyjnym charakterze naruszonego prawa. Innymi słowy: należy wykazać, że świadczenie nie należy tylko do sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa, ale mieści się w tej konstytucyjnie gwarantowanej sferze „minimum”. Oznacza to oczywiście de facto konieczność wykazania, że w konkretnej sytuacji realizacja prawa do zabezpieczenia społecznego nie nastąpiła przez pomoc społeczną (zob. wyrok TK z 11 marca 2008 r., SK 58/06). Spełnienie tego wymogu stanowi warunek konieczny przyjęcia, że skarżący określił sposób, w jaki zaskarżony przepis, stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, narusza przysługujące mu prawo do zabezpieczenia społecznego. Należy podkreślić, że skarżący ani w skardze konstytucyjnej, ani w piśmie procesowym nadesłanym w celu jej uzasadnienia, nie wykazał, że prawo do wcześniejszej emerytury, w zakresie którego dochodzi do naruszenia zasady równości czy zakazu dyskryminacji, mieści się w zakresie konstytucyjnie chronionego „minimum”. Na marginesie należy wskazać na brak wykazania, że podmioty, których uprawnienia zostały odmiennie uregulowane w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, mają status podmiotów podobnych, które powinny – zgodnie z zasadą równości – być tak samo traktowane. Przykładowo: w ocenie Trybunału teza skarżącego, zgodnie z którą ubezpieczeni, którzy osiągnęli tzw. podstawowy wiek emerytalny i ubezpieczeni, którzy ukończyli wiek stanowiący przesłankę przyznania prawa do tzw. wcześniejszej emerytury, są podmiotami podobnymi, budzi poważne wątpliwości. Brak uprawdopodobnienia, że zarzut nierównego traktowania wynika z odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych stanowi argument za tezą, że skarżący nie wykazał, iż w jego przypadku doszło do naruszenia zasady równości. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 pkt 2 ustawy o TK.