III UZP 2/12

Sygn. akt III UZP 2/12 
 
 
 
UCHWAŁA 
 
Dnia 13 lipca 2012 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący) 
SSN Zbigniew Hajn (sprawozdawca) 
SSN Jerzy Kwaśniewski 
 
w sprawie z odwołania R. K. 
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w S. 
o prawo do emerytury, 
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw 
Publicznych w dniu 13 lipca 2012 r., 
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego z dnia 
12 kwietnia 2012 r.,  
 
 
Czy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których 
wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego o przyznaniu 
(odmowie przyznania) prawa do świadczenia emerytalnego lub 
rentowego 
z 
uwzględnieniem 
postanowień 
rozporządzeń 
wspólnotowych dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia 
społecznego (Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 
czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia 
społecznego od pracowników najemnych, osób prowadzących 
działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin 
przemieszczających się w obrębie Wspólnoty, Dz. U. UE L. nr 149, 
poz. 2 ze zm. oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 
marca 1972 r. ustalającego sposób stosowania Rozporządzenia 
Rady nr 1408/71 i aktualnie obowiązującego Rozporządzenia 

 
 
2 
Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 
kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia 
społecznego, Dz. U. UE.L. nr 166, poz. 1 ze zm. oraz 
Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 
z 
dnia 
16 
września 
2009 
r. 
dotyczącego 
wykonywania 
rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów 
zabezpieczenia społecznego) właściwy miejscowo jest sąd miejsca 
siedziby 
organu 
rentowego 
jako 
jednostki 
organizacyjnej 
wyznaczonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do 
rozpoznania wniosku o przyznanie prawa (art. 461 § 22 k.p.c.), czy 
sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania strona odwołująca 
się od decyzji wydanej przez organ rentowy (art. 461 § 2 k.p.c.)? 
 
 
podjął uchwałę: 
 
W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których 
wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego - jednostki 
organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonej 
przez Prezesa Zakładu jako właściwej w sprawach związanych z 
unijną koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, o 
odmowie lub przyznaniu prawa do emerytury lub renty właściwy 
miejscowo jest sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania 
strona odwołująca się od tej decyzji (art. 461 § 2 i 22 k.p.c.). 
 
UZASADNIENIE 
 
Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wyłoniło się przy 
rozpoznawaniu zażalenia organu rentowego na postanowienie Sądu Okręgowego – 
Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia 21 listopada 2011 r., […], 
którym sprawę przekazano do rozpoznania Sądowi Okręgowemu – Sądowi Pracy i 
Ubezpieczeń Społecznych w G. 

 
 
3 
W sprawie tej, ubezpieczony R. K. złożył w organie właściwym według 
swojego miejsca zamieszkania – ZUS Oddziale w G. wniosek o emeryturę. W 
kwestionariuszu dotyczącym okresów składkowych i nieskładkowych wykazał obok 
okresów zatrudnienia w Polsce, także okresy zatrudnienia w Norwegii. ZUS Oddział 
w G. przekazał ten wniosek do rozpatrzenia ZUS – Oddziałowi w S. Wydziałowi 
Realizacji Umów Międzynarodowych, który odmówił wnioskodawcy prawa do 
emerytury. Ubezpieczony za pośrednictwem ZUS – Oddziału w S. wniósł odwołanie 
od tej decyzji kierując je do Sądu Okręgowego w G. ZUS – Odział w S. przekazał 
odwołanie do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w S. 
Sąd Okręgowy w S. uzasadniając swoje postanowienie o przekazaniu 
sprawy Sądowi Okręgowemu w G. jako właściwemu miejscowo wskazał, że 
wnioskodawca zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do 
emerytury, jak i w dacie wniesienia odwołania od decyzji ZUS mieszkał w G, tj. w 
okręgu Sądu Okręgowego w G. Podstawą wydania decyzji odmownej co do jego 
prawa do emerytury stanowił brak dowodów na wykonywanie przez okres 15 lat 
pracy w warunkach szczególnych. W odwołaniu R. K. wnioskował o przesłuchanie 
na tę okoliczność dwóch świadków zamieszkałych w R. i G. 
Sąd Okręgowy podniósł, że zgodnie z art. 461 § 2 k.p.c. w sprawach z 
zakresu ubezpieczeń społecznych właściwy do rozpoznania sprawy jest sąd, w 
którego okręgu ma miejsce zamieszkania strona odwołująca się od decyzji wydanej 
przez organ rentowy, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej. Takim przepisem 
jest art. 461 § 22 k.p.c. stanowiący, że w sprawach, w których nie można określić 
właściwości sądu według przepisów paragrafów poprzedzających, jak również w 
sprawach, w których ubezpieczony zamieszkały na terytorium Rzeczypospolitej 
Polskiej otrzymuje świadczenie wypłacane przez wyznaczoną przez Prezesa 
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jednostkę organizacyjną tego Zakładu, 
właściwy jest sąd, w którego okręgu ma siedzibę organ rentowy. W ocenie Sądu 
Okręgowego w niniejszej sprawie brak było jednak podstaw do zastosowania tego 
przepisu szczególnego, gdyż jako wyjątek od ogólnej zasady nie może on być 
interpretowany rozszerzająco. Przepis ten zaś odnosi się tylko do spraw, w których 
istnienie samego prawa do świadczenia zostało już przesądzone i obecnie dana 
osoba już to świadczenie otrzymuje. Jeśli zaś prawo do świadczenia jest nadal 

 
 
4 
sporne, ewentualny proces powinien się toczyć przed sądem właściwym na 
zasadach ogólnych. Zdaniem Sądu Okręgowego pogląd ten jest tym bardziej trafny, 
że istotne problemy wywołujące potrzebę przeprowadzenia przez sąd dowodów z 
przesłuchania stron czy też zeznań świadków występują najczęściej wówczas, gdy 
sporne jest samo prawo do świadczenia, a nie gdy spór dotyczy np. tego jaka 
powinna być aktualna wysokość już wypłacanego świadczenia.  
Sąd Apelacyjny, przedstawiając do rozpoznania Sądowi Najwyższemu 
rozpatrywane zagadnienie prawne wskazał, że wykładnia semantyczna art. 461 § 
22 k.p.c. ustanawiającego wyjątek od ogólnej reguły określania właściwości 
miejscowej sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie pozostawia 
wątpliwości, że przepis ten odwołuje się wyłącznie do spraw, w których 
ubezpieczony zamieszkały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej otrzymuje 
świadczenie wypłacane przez wyznaczoną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń 
Społecznych jednostkę organizacyjną tego Zakładu, co oznacza, że chodzi tu 
jedynie o tę kategorię spraw, w których istnienie samego prawa do świadczenia 
zostało już uprzednio przesądzone i obecnie ubezpieczony już to świadczenie 
otrzymuje. Na korzyść tej wykładni przemawiają także pozostałe regulacje odrębne, 
do których odwołuje się art. 461 § 2 k.p.c., a które odmienną właściwość miejscową 
sądu wiążą jedynie z rodzajem sprawy ubezpieczeniowej, względnie organem 
wydającym decyzję, nie uzależniając ustalenia właściwości miejscowej sądu od 
wypłaty świadczenia. I tak, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w 
których 
wniesiono 
odwołanie 
od 
decyzji 
Zakładu 
Emerytalno-Rentowego 
Ministerstwa 
Spraw 
Wewnętrznych 
i 
Administracji, 
wojskowego 
organu 
emerytalnego 
albo 
organu 
emerytalnego 
właściwego 
w 
stosunku 
do 
funkcjonariuszy Służby Więziennej, właściwy jest sąd, w którego okręgu ma 
siedzibę ten organ (art. 461 § 21 k.p.c.). 
Sąd Apelacyjny podkreślił, że gdyby jednak przyjąć taką interpretację, to 
należałoby dojść do wniosku o dychotomicznej właściwości miejscowej sądu, 
albowiem sprawy tego samego ubezpieczonego – o przyznanie prawa do 
świadczenia z ubezpieczenia społecznego i o jego wysokość podlegałyby 
rozpoznaniu przez różne miejscowo sądy. Dla Sądu Apelacyjnego nie jest także w 
pełni przekonujący argument wskazany przez Sąd Okręgowy, że istotne problemy 

 
 
5 
wywołujące potrzebę przeprowadzenia przed sądem dowodów osobowych 
występują najczęściej w związku z ustalaniem prawa do świadczeń, a 
zdecydowanie rzadziej, gdy spór dotyczy wysokości świadczenia. Sąd Apelacyjny 
zauważył jednak również, że posiadanie – tak, jak to ma miejsce w analizowanej 
sprawie – okresów zagranicznych, których uwzględnienie wymaga analizy przez 
pryzmat przepisów o wspólnotowej koordynacji zabezpieczenia społecznego jest 
obojętne dla samego ustalenia prawa, wywierając co najwyżej wpływ na jego 
wysokość. 
Jednocześnie Sąd Apelacyjny podniósł, że w analizowanej sprawie nie 
można abstrahować od tego, że rozporządzenia wspólnotowe obowiązujące Polskę 
w związku z członkostwem w Unii Europejskiej w ramach koordynacji systemów 
zabezpieczenia społecznego określają zakres różnej rangi działań i konkretnych 
obowiązków, 
których 
wykonanie 
jest 
konieczne 
dla 
sprawnej 
realizacji 
wspólnotowej koordynacji. Do podejmowania stosownych działań w tym zakresie 
zobowiązane są zaś właściwe organy każdego państwa członkowskiego, na 
których 
spoczywa 
obowiązek 
stosowania 
ustawodawstwa 
podlegającego 
koordynacji. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w 
sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników 
najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich 
rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149, s. 2 ze zm.), 
które ze względu na okresy ubezpieczenia w Norwegii mają zastosowanie w 
sprawie, zawiera w art. 1 wykładnię autentyczną pojęć „właściwa instytucja”. 
Przepis art. 1 lit. o rozporządzenia 1408/71 stanowi, że „określenie "instytucja 
właściwa" oznacza: i) instytucję, w której zainteresowany jest ubezpieczony w 
chwili składania wniosku o świadczenie; lub ii) instytucję, od której zainteresowany 
ma prawo uzyskać świadczenia lub miałby prawo do uzyskania świadczeń, gdyby 
on sam lub członkowie jego rodziny zamieszkiwali terytorium Państwa 
Członkowskiego, w którym znajduje się ta instytucja; lub iii) instytucję, określoną 
przez właściwą władzę danego Państwa Członkowskiego; lub iv) w przypadku 
systemu dotyczącego obowiązków pracodawcy w zakresie świadczeń określonych 
w art. 4 ust. 1, pracodawcę bądź ubezpieczyciela zastępczego bądź, w przypadku 
ich braku, organ lub władzę wyznaczoną przez właściwą władzę danego Państwa 

 
 
6 
Członkowskiego;”. Załącznik nr 2 do rozporządzenia wykonawczego do 
rozporządzenia 1408/71 (rozporządzenie Rady (EWG) NR 574/72 z dnia 21 marca 
1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie 
stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, 
osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin 
przemieszczających się we Wspólnocie, Dz. Urz. WE L 74, s. 1) pod literą T – 
Polska wskazuje jednoznacznie, które oddziały ZUS w poszczególnych miastach są 
instytucjami właściwymi. Analogicznie pojęcie instytucji właściwej definiuje 
rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 
kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. 
Urz. UE L 166, s. 1 ze zm.) – art. 1 lit. q. W wykonaniu rozporządzeń EWG nr 
1408/71 i nr 574/72 oraz na podstawie art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy systemowej oraz 
statutu ZUS Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarządzeniem nr 20 z dnia 
11 lipca 2003 r. wyznaczył jednostki organizacyjne ZUS do realizacji wymienionych 
rozporządzeń. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 tego zarządzenia jednostką rozpatrującą 
wnioski o emerytury i renty podlegające koordynacji wspólnotowej właściwą w 
odniesieniu do osób zamieszkałych w Polsce lub za granicą, posiadających łączone 
okresy ubezpieczenia polskie i zagraniczne, w tym ostatnio przebyte w Danii, 
Estonii, Finlandii, Islandii, Litwie, Łotwie, Norwegii i Szwecji jest Oddział ZUS w S. 
Wydział Realizacji Umów Międzynarodowych. 
Uwzględniając powyższe Sąd Apelacyjny skłania się ku poglądowi, że 
jakkolwiek semantyczna wykładnia art. 461 § 22 k.p.c. może prowadzić do wniosku 
o uzależnieniu właściwości miejscowej sądu od tego czy świadczenie emerytalno-
rentowe zostało przyznane, czy też nie, to jednak nie to było celem ustawodawcy, 
który zmierzał raczej w kierunku powierzenia rozpoznawania sprawy przez sąd, w 
okręgu którego organ rentowy wydał merytoryczną decyzję z uwzględnieniem 
regulacji prawnych związanych z ubezpieczeniem osób migrujących. Skoro sprawy 
związane z wypłatą świadczenia zostały przekazane do prowadzenia przez 
wyspecjalizowane jednostki organizacyjne ZUS, to tym bardziej sprawy związane z 
nabyciem prawa do tych świadczeń winny być prowadzone przed sądem 
właściwym ze względu na wyznaczenie jednostki organizacyjnej przez Prezesa 

 
 
7 
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak podkreślił Sąd Apelacyjny w tym kierunku 
sprawa ta była dotychczas rozstrzygana przez Sąd zadający pytanie. 
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
 
Trafny jest pogląd, wyrażony przez Sądy rozpatrujące sprawę w pierwszej i 
drugiej instancji, że wykładnia językowa art. 461 § 22 k.p.c., prowadzi do wniosku, 
że wskazany w niej wyjątek od zasady ogólnej rozstrzygającej o właściwości 
miejscowej sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczy 
wyłącznie spraw, w których świadczenie z ubezpieczenia społecznego jest już 
wypłacane (nie obejmuje on zatem spraw o prawo do tego świadczenia). Ponieważ 
zaproponowana przez Sąd pytający wykładnia tego przepisu w istocie zmierza do 
wykazania, że w sprawie zachodzi wyjątek od zasady pierwszeństwa wykładni 
językowej, warto wskazać sytuacje w których wyjątek taki jest dopuszczany. W tym 
kontekście należy podkreślić, że ustalony przez zasadę pierwszeństwa wykładni 
językowej porządek preferencji jest jedynie porządkiem prima facie, a nie 
porządkiem absolutnym. W pewnych sytuacjach można zatem od niego odstąpić i 
przypisać pierwszeństwo wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Jednakże 
interpretator może odstąpić od wykładni językowej tylko wtedy, gdy uzasadni to 
powołaniem się na ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Nie 
każde zatem racje, a jedynie szczególnie istotne upoważniają do odstąpienia od 
literalnego znaczenia przepisu. Wykładnia, w której interpretator odchodzi od sensu 
językowego przepisu może być tolerowana tylko w wyjątkowych okolicznościach, 
bowiem w państwie prawa obywatele mają prawo polegać na tym, co ustawodawca 
w tekście prawnym rzeczywiście powiedział, a nie na tym, co chciał powiedzieć lub 
co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności (por. L. Morawski, Wykładnia w 
orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 100 – 101; zob. też: por. np. wyroki Sądu 
Najwyższego z dnia: 16 sierpnia 2005 r., I UK 378/04, OSNP 2006 nr 13 – 14, poz. 
218; 23 października 2006 r., I UK 128/06, OSNP 2007 nr 23 – 24, poz. 359; 29 
stycznia 2008 r., I UK 239/07, OSNP 2009 nr 7 – 8, poz. 103; 4 marca 2008 r., 
II UK 129/07, OSNP 2009 nr 11 – 12, poz. 155; 19 maja 2009 r., III UK 6/09, LEX nr 
509028; 7 lutego 2011 r., I UK 276/11, niepublikowany). 

 
 
8 
W ocenie Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie nie ma ważkich racji, które 
mogłyby jednoznacznie przesądzić o konieczności odstąpienia od wyników 
wykładni językowej. W szczególności Sąd Apelacyjny, przedstawiając argumenty 
przemawiające za wyspecjalizowaniem wyodrębnionych jednostek ZUS do 
załatwiania spraw z uwzględnieniem regulacji unijnych w zakresie zabezpieczenia 
społecznego, nie wskazał przekonujących powodów, które mogłyby przemawiać za 
koniecznością wyspecjalizowania się konkretnych sądów w zakresie rozstrzygania 
spornych spraw z tej dziedziny. Gdyby ustawodawcy zależało na takiej 
specjalizacji, to art. 461 § 22 k.p.c. w interesującym nas fragmencie powinien 
zredagować tak, jak to uczynił w art. 461 § 21 k.p.c., w którym wyjątek od 
generalnej zasady właściwości miejscowej sądu w sprawach z zakresu 
ubezpieczeń społecznych dopuścił w odniesieniu do wszystkich decyzji (z tego 
zakresu) organów w nim wskazanych, na rzecz właściwości sądu, w którego okręgu 
ma siedzibę ten organ. Z art. 461 § 22 k.p.c. wynika zaś zawężenie tego przepisu 
jedynie do spraw, w których ubezpieczony otrzymuje świadczenie. Z zakazu 
wykładni synonimicznej, czyli zakazu przyjmowania, że normodawca nadaje 
różnym zwrotom to samo znaczenie wynika, że działania art. 461 § 22 k.p.c. nie 
można rozciągać na wszystkie decyzje wydawane przez wyspecjalizowany oddział 
ZUS, lecz jedynie na te, które są wydawane już po przyznaniu świadczenia. Należy 
także podnieść, że wszelkie regulacje prawa unijnego, w tym wskazane przez Sąd 
Apelacyjny, odnoszą się do właściwości miejscowej organu rentowego, a nie sądu, 
który ma rozpoznawać ewentualną sprawę z elementem unijnym. Brak również 
uzasadnienia dla tezy, że sprawy o przyznanie świadczenia i sprawy wynikłe już po 
jego przyznaniu nie mogą być rozpoznawane przez różne miejscowo sądy. W 
sprawach tych zapadają osobne decyzje stanowiące osobny przedmiot odwołania 
do sądu i nie ma przeszkód, także funkcjonalnych, aby nie mogły być 
rozpoznawane przez różne miejscowo sądy. Warto także podkreślić, że nie tylko 
nie można się doszukać ważnych racji, które mogłyby przemawiać za odejściem od 
rezultatów wykładni językowej, ale na rzecz przyjęcia wyniku tej wykładni 
przemawiają względy systemowe i funkcjonalne. Ustawodawca ustanawiając w 
art. 461 § 2 k.p.c. generalną regułę, że właściwy w sprawach z zakresu 
ubezpieczenia społecznego jest sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania 

 
 
9 
strona odwołująca się od tej decyzji uznał, że elementem decydującym jest 
ułatwienie ubezpieczonym załatwiania ich spraw. Zważywszy, że są to często 
osoby mające z powodu wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej lub stanu 
majątkowego ograniczoną mobilność, umożliwienie im załatwiania spraw w sądzie 
właściwym ze względu na miejsce zamieszkania ubezpieczonego jest w pełni 
uzasadnione. Za zakazem rozszerzania ustalonego w art. 461 § 22 k.p.c. wyjątku 
od tej reguły przemawiają zatem istotne względy społeczne. 
 
Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. 
rozstrzygnął jak w sentencji uchwały.