III SO/Kr 13/09

III SO/Kr 13/09 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2010-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Piotr Lechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Wołek
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Wymierzenie grzywny
Sygn. powiązane
I OZ 495/10 - Postanowienie NSA z 2010-06-30
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
wymierzono grzywnę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Art. 55 par. 1, art. 54 par. 1 i par. 2, art. 154 par. 2, 63, 64 par. 3, 223 par. 2 , 230 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. W. w przedmiocie wniosku o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy postanawia : I . wymierzyć Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie 1000 zł ( jeden tysiąc złotych ) , II . nakazać ściągnąć od Wójta Gminy kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem nie uiszczonego wpisu .
Uzasadnienie
A. W. działająca przez pełnomocnika – matkę, M. W., wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2009 r. (data nadania) skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domaga się wymierzenia Wójtowi Gminy grzywny za nieprzekazanie w terminie temu Sądowi skargi na bezczynność Wójta Gminy wraz z aktami sprawy. Uzasadniając wniosek skarżąca podniosła, że w dniu 27 kwietnia 2009 r. za pośrednictwem Wójta Gminy złożyła adresowaną do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Wójta, która do organu wpłynęła dnia 4.05.2009 r. Zdaniem skarżącej Wójt Gminy nie przekazał sprawy w terminie 30 dni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skarżąca podniosła, iż następstwem nieprzekazania sprawy było złożenie przez nią kolejnej skargi do WSA na bezczynność Wójta Gminy w dniu 27 lipca 2009 r., w której nadto wezwała Wójta o przekazanie Sądowi sprawy dotyczącej jej skargi z 27 kwietnia 2009 r.
Dnia 5.10.2009 r. doręczono Wójtowi Gminy wniosek o wymierzenie grzywny z wezwaniem do złożenia odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy.
W dniu 13.10.2009 r. (data nadania) Wójt Gminy złożył odpowiedź na skargę A. W. z dnia 27 kwietnia 2009r. (doręczoną 4.05.2009r.) w przedmiocie bezczynności z wnioskiem o jej odrzucenie, wraz z aktami sprawy zawierającymi skargę. Nie ustosunkowując się do wniosku w przedmiocie nałożenia grzywny, w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wyjaśnił z jakich przyczyn, nie przedstawił pisma skarżącej z dnia 27 kwietnia 2009 r. wraz z aktami sprawy Sądowi wcześniej. W szczególności Organ wskazał, że dnia 4 maja 2009 r. wpłynęło do Urzędu Gminy adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Wójt Gminy datowane na 27 kwietnia 2009 r. pismo M. W. działającej imieniem córki A. W. określone jako skarga na bezczynność Wójta Gminy. Treść pisma dotykała kilku spraw, oraz zarzucała niezakończenie postępowania rozgraniczeniowego wszczętego postanowieniem z dnia [...] 2008 r.
Podniósł organ dalej, że w dniu 8 maja 2009 r. wpłynęło do Wójta Gminy pismo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Nr [...] z 5 maja 2009 r. przy którym przekazano, określone jako "mylnie złożona skarga z dnia 27.04.2009 r.", identyczne w treści pismo (wraz z załącznikami), z tym, że miało ręczny dopisek "skarga".
Przedmiotowe pisma zakwalifikowane zostały przez Organ jako skarga na działalność Wójta Gminy złożona w trybie art. 227, 229 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, i przekazane Radzie Gminy do rozpoznania.
Rada Gminy po uzyskaniu opinii stałych komisji na sesji Rady w dniu [...] 2009 r. rozpatrzyła przesłaną skargę i uchwałą Nr [...] uznała skargę za bezzasadną. Uchwałę tę wraz z jej uzasadnieniem doręczono pełnomocnikowi skarżącej "27 lipca 2009 r."
Wyjaśnił Wójt Gminy dalej, że wówczas pełnomocnik A. W. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, datowaną na 27 lipca 2009 r., kolejną skargę na bezczynność Wójta Gminy mimo złożonej skargi z 27 kwietnia 2009 r.
Na tę drugą skargę Wójt Gminy złożył odpowiedź pismem z dnia 21 sierpnia 2009 r. znak [...] z zachowaniem terminu.
Te okoliczności uzasadniały zdaniem organu wniosek o odrzucenie skargi.
Z przedstawionych przy odpowiedzi z dnia 13.10.2009 r. (data nadania) Wójta Gminy na skargę z dnia 27 kwietnia 2009 r., akt sprawy wynika m.in. co następuje:
• pełnomocnik A. W. adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wójta Gminy datowane na 27 kwietnia 2009 r. i zatytułowane jako skarga na bezczynność Wójta Gminy pismo złożył (w dwóch egzemplarzach) w Urzędzie Gminy w dniu 4 maja 2009 r.,
• w tym samym dniu 4 maja 2009 r., pełnomocnik A. W. złożył bezpośrednio w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym dwa dalsze egzemplarze tego samego pisma z dnia 27 kwietnia 2009r., które od złożonych w Urzędzie Gminy różniły się odręcznym dopiskiem w nagłówku "skarga" oraz zamieszczonych na końcu skargi wykazem dowodów – dokumentów, które załączono jako załączniki,
• wniesione bezpośrednio do WSA w Krakowie w dniu 4.05.2009 r. skargi, dnia 27 kwietnia 2009 r., stanowiły załącznik do datowanego na 30.04.2009 r. pisma pełnomocnika skarżącej, w którym informowała, że oprócz dwóch egzemplarzy skargi wniesionych do Wójta Gminy, składa do Sądu dwa kolejne egzemplarze, gdyż "w ustawowym terminie skarga może nie wpłynąć do Sądu",
• Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy piśmie z dnia 5.05.2009 r. [...], które wpłynęło do Urzędu Gminy dnia 8.05.2009 r., przekazał Wójtowi Gminy skargę A. W. wraz z załącznikami jako "mylnie" wniesioną, oraz pismo pełnomocnika skarżącej z 30.04.2009 r. (k. 28 akt admin.) wyjaśniające powód bezpośredniego także złożenia skargi do Sądu,
• z załączników dołączonych do skargi na bezczynność wynika, iż dotyczy ona wszczętego z urzędu postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r. znak [...] postępowania o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej działkę 175 (droga) z nieruchomościami stanowiącymi działki 171/1, 170/4 i 170/5, oraz działkę 170/10. A. W. jest współwłaścicielem działki 170/5 i właścicielem działki 170/10,
• z przedstawionych akt nie wynika w jakiej dacie Wójt Gminy przekazał Radzie Gminy skargi A. W. na bezczynność wniesione do tego Organu jak i przekazaną przez WSA w Krakowie,
• z uzasadnienia Uchwały Rady Gminy z [...] 2009 r. wynika, iż dysponowała skargą wniesioną za pośrednictwem Wójta Gminy i przekazaną Wójtowi przez Sąd.
Na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. pełnomocnik Wójta Gminy wnosił o umorzenie postępowania o nałożenie grzywny jako bezprzedmiotowego wskazując, że dnia 15.10.2009 r. (data wpływu) wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 27 kwietnia 2009 r., przedstawił akta sprawy wraz ze skargą. Z ostrożności procesowej pełnomocnik Wójta Gminy podnosił, że nie można Organowi przypisać winy i umyślności w niedochowaniu terminu do przekazania skargi Sądowi. Wyjaśnił, że wobec wielowątkowości skargi oraz pisma Sądu przekazującemu Wójtowi skargę jako "mylnie" wniesioną, została ona zakwalifikowana jako skarga na działalność organu podlegająca rozpatrzeniu przez Radę Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Wniosek skarżącej A. W. o wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny w trybie przepisu art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn.zm.) – dalej ustawa ppsa – jest uzasadniony.
Zgodnie z przepisem art. 54 § 1 ppsa skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przepis § 2 art. 54 ppsa stanowi, że organ, o którym mowa w § 1 przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.
W myśl natomiast przepisu art. 55 § 1 zd. I ppsa w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej art. 154 § 2.
W świetle przedstawionych akt postępowania, dnia 4 maja 2009 r. do Urzędu Gminy wpłynęło, datowane na 27.04.2009 r. pismo M. W. działającej jako pełnomocnik skarżącej A. W. adresowane do "Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Wójta Gminy", w którym stwierdzono, że "na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) wnoszę skargę na bezczynność Wójta Gminy".
Treść tak zaadresowanego pisma nie może budzić żadnych wątpliwości, iż jego adresatem jest Wojewódzki Sąd Administracyjny, oraz że jego przedmiotem jest skarga na bezczynność Wójta Gminy.
W takiej sytuacji do kompetencji Wójta Gminy nie należała ocena czy przedmiotowa skarga podlega, czy też nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a w szczególności ocena czy ze względu na treść skargi może ona być potraktowana wyłącznie, jako wniesiona w trybie przepisów Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących "skargi i wnioski", skarga, dotycząca działalności Wójta Gminy i podlegająca rozpatrzeniu stosownie do przepisu art. 229 pkt 3 kpa przez radę gminy. Brak kompetencji wójta do oceny czy adresowana do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarga na bezczynność podlega kognicji sądu administracyjnego, podkreślił w identycznej jak niniejsza sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 października 2008 r. sygn. I OZ 688/08 (niepubl.).
Z uzasadnienia treści skargi z dnia 27.04.009 r., rzeczywiście wielowątkowego, wynikało m.in., że zarzut bezczynności dotyczy niezakończenia postępowania rozgraniczeniowego wszczętego postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r. Nawet uznając, iż inne wątki podniesione w uzasadnieniu skargi dotyczą "działalności" organu wykonawczego Gminy, żaden przepis prawa nie przydawał Wójtowi Gminy kompetencji, do oceny kto powinien być prawidłowym adresatem pisma, wobec wskazania tego adresata.
Należy też mieć na uwadze, że przekazana przy piśmie WSA w Krakowie z dnia 5 maja 2009 r. [...], z datą wpływu do Urzędu Gminy 8.05.2009 r. korespondencja, obejmowała nie tylko przekazaną jako "mylnie" wniesioną w drugim egzemplarzu skargę z 27.04.2009 r. wraz z załącznikami, ale i pismo pełnomocnika (k. 28 akt) skarżącej wyjaśniające, dlaczego pomimo złożenia skargi na bezczynność we właściwym trybie, wniosła tę skargę także bezpośrednio do Sądu.
Powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., a przewidziany przepisami art. 54 § 1 i § 2 tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu, za pośrednictwem organu, którego skarga dotyczy nie doznaje obecnie ustawowych wyjątków i jest powszechnie obowiązujący.
Wobec wpływu w dniu 4 maja 2009 r. skargi na bezczynność Wójta Gminy skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Wójta jako organu którego skarga dotyczy, od dnia jej złożenia rozpoczął bieg przewidziany art. 54 § 2 ppsa trzydziestodniowy termin do przekazania Sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Termin ten stosownie do przepisu art. 83 § 1 ppsa w zw. z art. 111 § 1 i 2 kodeksu cywilnego upływał z końcem dnia 3 czerwca 2009 r.
Wójt Gminy przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu skargę z dnia 4 maja 2009 r. (data wniesienia) na bezczynność tego organu, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę dopiero dnia 13 października 2009 r. (data nadania przesyłki poleconej – k. 16 akt sprawy), a zatem po upływie terminu przewidzianego art. 54 § 2 ppsa, ale i zarazem po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny, doręczonego 5.10.2009 r. (k. 9 akt sad., k. 36 akt admin.).
Złożenie jednak po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny, skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, nie daje postawy do umorzenia postępowania o wymierzenie grzywny jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy ppsa, o co wnosił pełnomocnik Wójta.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09, Lex. Nr 530144, wiążącej sądy administracyjne na zasadach określonych art. 269 § 1 ppsa, zajął stanowisko, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ppsa nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa, organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko prawne tej uchwały oraz jej motywy a w szczególności, iż przewidziana przepisem art. 55 § 1 ppsa grzywna w razie niezastosowania się do obowiązków określonych art. 54 § 2 ppsa, pełni funkcję dyscyplinującą, represyjną i prewencyjną.
Funkcja represyjna grzywny przewidzianej art. 55 § 1 ppsa polega na wymierzeniu grzywny za samo uchybienie terminu, niezależnie od tego czy, wobec przesłania odpowiedzi na skargę wraz ze skargą i aktami sprawy przed posiedzeniem Sądu, ustały przesłanki dyscyplinującej funkcji grzywny. Podkreślono w uzasadnieniu powołanej uchwały NSA, iż funkcja represyjna grzywny, znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Jak wyjaśnił zaś Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2008 r. II OSK 338/08 (lex. 506003) datą wszczęcia postępowania sądowo administracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Czynności Wójta określone przepisem art. 54 § 2 ppsa mieściły się zatem już w ramach postępowania sądowo administracyjnego i miały wpływ na realizację prawa do sądu.
Wskazuje się także na prewencyjną funkcję wymierzenia grzywny opartej na przepisie art. 55 § 1 ppsa.
Wyżej wskazane okoliczności faktyczne i funkcje instytucji grzywny za niewykonanie obowiązków nałożonych przepisem art. 54 § 2 ppsa prowadzą do wniosku, iż zarzut Wójta Gminy, że nie można temu Organowi przypisać winy w niedotrzymaniu terminu, nie może być uznany za uzasadniony. Niespełnienie obowiązku wynikającego z jednoznacznej regulacji prawnej przewidzianej art. 54 § 2 ppsa, z powołaniem na odmienną ocenę treści pisma określonego jako skarga na bezczynność, adresowanego do wojewódzkiego sądu administracyjnego i wniesionego za pośrednictwem organu, którego skarga dotyczy, nie stanowi okoliczności niezależnej od organu i usprawiedliwiającej brak winy w opóźnieniu przedstawienia skargi z aktami sprawy.
Niewątpliwie natomiast, wobec złożenia odpowiedzi na skargę z dnia 27 kwietnia 2009 r. na bezczynność w dniu 13.10.2009 r. (data nadania) wraz z aktami sprawy zawierającymi tę skargę, odpadły przesłanki dyscyplinującej funkcji grzywny, co miało wpływ na jej wysokość.
Wskazany przepisem art. 55 § 1 ppsa przepis art. 154 § 6 ppsa, określa wysokość grzywny jaka może być wymierzona w razie niezastosowania się do obowiązków określonych w przepisie art. 54 § 2 ppsa. W myśl art. 154 § 6 grzywnę, o której mowa w § 1 wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepisy określają zatem tylko górną granicę grzywny. Wobec wniesienia wniosku o nałożenie grzywny w 2009 r., górna granica grzywny, którą można wymierzyć określona jest obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2008 r. i w drugim półroczu 2008 r. (Mon. Pol. Nr 11, poz. 138).
Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności, z których wynika, że przy ocenie wysokości wymierzanej grzywny mogła być brana pod uwagę tylko jej funkcja represyjna i prewencyjna, na wysokość grzywny wpływ miała i inna jeszcze okoliczność. Wprawdzie skargę z dnia 27 kwietnia 2009 r. na bezczynność w sprawie o rozgraniczenie wszczętej 9 kwietnia 2008 r., Wójt Gminy przekazał dopiero w dniu 13.10.2009 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami, jednakże z dokumentów znajdujących się przy sprawie III SAB/Kr 51/09 z kolejnej skargi A. W. na bezczynność w załatwieniu tej samej sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] 2009 r. znak [...], ostateczną od dnia 14.07.2009 r. z powołaniem na przepis art. 34 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) umorzono postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu o rozgraniczenie działki 175 (drogi) z nieruchomościami stanowiącymi działkę 170/10 własności skarżącej i działki 170/5 współwłasności skarżącej i w tym zakresie z urzędu przekazano sprawę Sądowi Rejonowemu do rozpoznania.
W tych okolicznościach za adekwatną dla represyjno-prewencyjnej funkcji grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 ppsa i okoliczności sprawy uznał Sąd kwotę jednego tysiąca złotych.
W myśl uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. II FPS1/08 (ONSA i WSA 2008/3/42, Lex. Nr 360881) wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. I ppsa, jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 ppsa, od którego na podstawie art. 230 § 1 ppsa pobiera się wpis sądowy.
Stosownie do przepisu § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis od wniosku o wszczęcie postępowania, bez względu na przedmiot sprawy wynosi 100 zł.
Sprawie z wniosku skarżącej nadano bieg, bez wezwania o uiszczenie wpisu.
Wobec uwzględnienia wniosku o nałożenie grzywny, skarżącej, w wypadku uiszczenia wpisu, służył od organu – Wójta Gminy – na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 ppsa zwrot kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis.
W takiej sytuacji jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15.10.2009 r. I OZ 880/09 (niepubl.), Sąd w oparciu o przepis art. 223 § 2 ppsa nakaże ściągnąć opłatę od innej strony niż ta, która obowiązana była ją uiścić, gdy z orzeczenia wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę.
Z tych przyczyn postanowienie oparto na przepisach art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 1 i § 2 w zw. z art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) co do rozstrzygnięcia w I punkcie sentencji. Orzeczenie w punkcie II-gim sentencji postanowienia oparto na przepisie art. 223 § 2 w zw. z art. 200 w zw. z art. 220 § 3 i w zw. z art. 64 § 3 powołanej ustawy.