VII SAB/Wa 977/25

VII SAB/Wa 977/25 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Nina Beczek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6141 Państwowe szkoły wyższe
658
Sygn. powiązane
III OSK 2238/25 - Wyrok NSA z 2026-03-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz P. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
W piśmie z 15 stycznia 2025 r. P. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego w rozpatrzeniu zażalenia z 30 września 2024 r. na opinię podjętą w formie uchwały przez Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2024 r. nr [...], wydaną w trybie art. 432 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa". Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został zaś określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Kognicja sądów administracyjnych określona została m.in. w art. 3 § 2 ppsa. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 ppsa).
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji, sprawy dotyczące aktów lub czynności organów, niewymienionych w art. 3 ppsa, nie są objęte właściwością sądu administracyjnego.
Zatem skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z powyższego wynika, że zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności.
Analiza treści skargi prowadzi do konstatacji, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego i dlatego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotowa skarga nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, dlatego zaskarżona bezczynność nie może być przedmiotem kontroli tegoż sądu. Kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu. Analizując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że nie wyczerpuje ona żadnego z kryteriów określonych powyżej, jak również nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Z tego powodu powyższa skarga nie przysługuje także na bezczynność organu, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 powyższej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego w rozpatrzeniu jego zażalenia z 30 września 2024 r. wniesionego na opinię podjętą w formie uchwały przez Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2024 r. nr [...], wydaną w trybie art. 432 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli rektor rażąco lub uporczywie narusza przepisy prawa, minister może go odwołać, po zasięgnięciu opinii RGNiSW oraz właściwej konferencji, o której mowa w art. 329 ust. 1 pkt 2-4. Opinie są przedstawiane w terminie 30 dni od dnia doręczenia wniosku o ich wydanie. W przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, wymóg zasięgnięcia opinii uważa się za spełniony. W przypadku odwołania rektora przez ministra, przepisy art. 24 ust. 7 i 8 stosuje się odpowiednio.". W ocenie Sądu, opinia ta nie jest wydawana w trybie uregulowanym w przepisie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje sposób współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji. Z powyższego wywieść trzeba, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Ministra Nauki w drodze decyzji administracyjnej, zaś RGNiSW nie jest organem administracji publicznej. Z art. 106 kpa wynika, że w ramach współdziałania organ wyraża opinię lub uzgodnienie. Rozróżnienie to jest o tyle ważne, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Stanowisko takie jest szeroko podzielane tak przez doktrynę, jak i judykaturę i nie budzi już wątpliwości brak mocy wiążącej opinii organu w ramach współdziałania. A skoro tak, to opinia taka nie musi być zbieżna z poglądem organu, który wystąpił o jej wydanie. Reasumując, w ocenie Sądu opinia, o której mowa w art. 432 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, nie jest wydawana w trybie współdziałania organów administracji publicznej na podstawie art. 106 kpa. Przepis art. 106 kpa nie znajduje zastosowania do opinii wydawanej przez RGNiSW w trybie art. 432 ust. 5 powołanej ustawy. A zatem opinia sformułowana w uchwale z 27 września 2024 r. nie jest opinią wydaną w trybie art. 106 kpa, a więc nie przysługiwał od niej środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Przepis art. 432 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 106 kpa. Istotne jest przy tym, że aktem, który ostatecznie rozstrzyga sprawę jest decyzja wydana na podstawie przepisu art. 432 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, natomiast uchwała opiniująca w tej sprawie jest elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu, opinia podjęta w formie uchwały przez Prezydium Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2024 r. nie ma charakteru aktu, w stosunku do którego ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza kontrolę sądową. Nie zawiera bowiem władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej skarżącego. Nie nakłada też na skarżącego żadnych konkretnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa. Wobec powyższego wniesiona skarga, jako niepodlegająca kognicji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.
Z uwagi na odrzucenie skargi, orzeczenie zamieszczone w punkcie 2. postanowienia uzasadnione jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 powyższej ustawy, który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.