VII SAB/Wa 465/24

VII SAB/Wa 465/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Wojciech Białogłowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35 art. 36 art. 37 art. 39 art. 57 art. 107 art. 109 art. 110 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1 pkt 8 art. 53 par. 2b art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1789
art. 21 ust. 2,29 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki
Dz.U. 2018 poz 1669
art. 179 ust. 1 i 10
Ustawa z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 art. 45 ust. 1 art. 77 ust. 2 art. 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Tezy
1. Stosownie do art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r. poz. 1789, ze zm.) w związku z art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669, ze zm.) w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Oznacza to, że w sprawach unormowanych w rozdziale 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego.
2. Ustawodawca nie przewidział odrębnych zasad odnośnie do rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w trybie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, co oznacza, że należy przyjąć, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o wymogach konstrukcyjnych decyzji oraz o ich doręczeniach mają w postępowaniu, o którym mowa w art. 21 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, zastosowanie wprost.
3. Decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracji publicznej i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Tym samym o decyzji Rady Doskonałości Naukowej, wydanej na zasadzie art. 21 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki w związku z art. 179 ust. 1 i 10 przepisów wprowadzających prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, można mówić dopiero po jej faktycznym sporządzeniu i – co najważniejsze – doręczeniu stronie; wówczas bowiem dopiero następuje załatwienie sprawy przez wskazany organ.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Rady Doskonałości Naukowej 1. stwierdza, że Rada Doskonałości Naukowej prowadziła w sposób przewlekły postępowanie z odwołania skarżącej od uchwały nr 1/6/2023 Rady Instytutu [...] Uniwersytetu [...] z dnia 13 czerwca 2023 r. w sprawie nieprzyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej; 2. stwierdza, że przewlekłość ta miała charakter rażący; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Rady Doskonałości Naukowej do wydania aktu; 4. wymierza Radzie Doskonałości Naukowej grzywnę w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych; 5. przyznaje od Rady Doskonałości Naukowej na rzecz skarżącej W. B. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 6. zasądza od Rady Doskonałości Naukowej na rzecz skarżącej W. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I
1. W dniu 28 listopada 2024 r. (data stempla pocztowego) W.B. (dalej: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady Doskonałości Naukowej wniosła skargę na bezczynność tego organu, w której wniosła o:
– "zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji";
– "stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa";
– "wymierzenie organowi grzywny w wysokości 80000 zł (osiemdziesiąt tysięcy złotych) oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 40000 zł (czterdzieści tysięcy złotych)";
– "zwrot kosztów postępowania".
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pomimo przekazania do Rady Doskonałości Naukowej w październiku 2023 r. odwołania od uchwały nr [...] Rady Instytutu [...] Uniwersytetu [...] z dnia 13 czerwca 2023 r. w sprawie nieprzyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej, Rada Doskonałości Naukowej do dnia wniesienia skargi nie doręczyła skarżącej decyzji wydanej w przedmiocie rzeczonego odwołania.
2. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 16 grudnia 2024 r., pełnomocnik Rady Doskonałości Naukowej wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu tego pisma podniesiono, że sześciomiesięczny termin na rozpoznanie odwołania przez Radę Doskonałości Naukowej, zawarty w – mającym zastosowanie w niniejszej sprawie – art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r. poz. 1789, ze zm.), miał charakter "instrukcyjny", a "[s]prawa mgr W.B. została rozpoznana na posiedzeniu Prezydium Rady Doskonałości Naukowej w dniu 24 czerwca 2024 roku, a więc z tą datą została podjęta merytorycznie decyzja. Samo zaś doręczenie przez Radę Doskonałości Naukowej [decyzji w przedmiocie – przyp. WSA] odwołania mgr W.B. przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, w realiach niniejszej sprawy wynikało z konieczności sporządzenia i doręczenia decyzji z uwagi, że postępowania prowadzone przez organy Rady Doskonałości Naukowej prowadzą wieloosobowe organy kolegialne, które nie działają w sposób permanentny, tylko podejmują formalne orzeczenia na posiedzeniach zwoływanych raz w miesiącu (z wyjątkiem miesięcy letnich). Posiedzenie Prezydium Rady Doskonałości Naukowej w sprawie mgr W.B. odbyło się w dniu 24 czerwca 2024 roku, a więc podlegało zatwierdzeniu na kolejnym posiedzeniu, które odbyło się z końcem września. Dopiero po zatwierdzeniu sprawy (na podstawie pisemnego protokołu) przez Prezydium 30 września 2024 roku, możliwe było sporządzenie pisemnej decyzji wraz z uzasadnieniem".
II
Stosownie do art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
III
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, co następuje:
1. W dniu 13 czerwca 2023 r. Rada Naukowa Instytutu [...] Uniwersytetu [...], na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r. poz. 1789, ze zm.; dalej: u.s.n.t.n.) w związku z art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669, ze zm.; dalej: p.w.p.s.w.n.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nieprzyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej skarżącej.
2. Skarżąca w przepisanym terminie, pismem z 9 sierpnia 2023 r., złożyła odwołanie od powyższej uchwały.
3. Odwołanie skarżącej wraz z uchwałą nr [...] Rady Naukowej Instytutu [...] Uniwersytetu [...] z dnia 10 października 2023 r. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zasadności odwołania oraz aktami postępowania zostały przekazane do Rady Doskonałości Naukowej przy piśmie przewodnim Dyrektora Instytutu [...] Uniwersytetu [...] z 24 października 2023 r.
4. Rzeczone pismo z 24 października 2023 r. wraz z załącznikami wpłynęło do Rady Doskonałości Naukowej w dniu 29 października 2023 r. (data prezentaty Działu Kancelaryjnego Rady Doskonałości Naukowej).
5. Pismem Sekretarza Rady Doskonałości Naukowej z 30 listopada 2024 r. (znak: [...]) zwrócono się do Dyrektora Instytutu [...] Uniwersytetu [...] o uzupełnienie akt postępowania.
6. Przy piśmie przewodnim Dyrektora Instytutu [...] Uniwersytetu [...] z 2 stycznia 2024 r. nadesłano do Rady Doskonałości Naukowej kompletne akta postępowania.
7. Pismo z 2 stycznia 2024 r. wraz z załącznikami wpłynęło do Rady Doskonałości Naukowej w dniu 4 stycznia 2024 r.
8. Pismem Dyrektora Biura Rady Doskonałości Naukowej z 23 lutego 2024 r. (znak: [...]) Rada Doskonałości Naukowej zwróciła się do rzeczoznawcy Rady Doskonałości Naukowej – dr hab. T.Z. z prośbą o opracowanie opinii dotyczącej odwołania skarżącej uchwały z 13 czerwca 2023 r.
9. W opinii z 24 kwietnia 2024 r., nadanej w dniu 30 kwietnia 2024 r. (data stempla pocztowego), rzeczoznawca uznał odwołanie skarżącej za zasadne.
10. Opinia rzeczoznawcy wpłynęła do Rady Doskonałości Naukowej w dniu 2 maja 2024 r. (data prezentaty Działu Kancelaryjnego Rady Doskonałości Naukowej).
11. W dniu 11 czerwca 2024 r. odbyło się posiedzenie Zespołu V Nauk Społecznych Rady Doskonałości Naukowej, podczas którego – po przeprowadzeniu głosowania tajnego – negatywnie zaopiniowano odwołanie skarżącej.
12. W dniu 24 czerwca 2024 r. odbyło się posiedzenie Prezydium Rady Doskonałości Naukowej, podczas którego – po przeprowadzeniu głosowania tajnego – "podjęło decyzję o odmowie poparcia odwołania" skarżącej.
13. Pismem z 14 listopada 2024 r. skarżąca wniosła do Rady Doskonałości Naukowej ponaglenie na zasadzie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) w związku z niewydaniem i niedoręczeniem decyzji w przedmiocie odwołania skarżącej.
14. Powyższe ponaglenie wpłynęło do Rady Doskonałości Naukowej w dniu 19 listopada 2024 r. (data prezentaty Działu Kancelaryjnego Rady Doskonałości Naukowej).
15. Pismem z 4 grudnia 2024 r. (znak: [...]) Rada Doskonałości Naukowej poinformowała skarżącą, iż decyzja w jej sprawie została wydana w dniu 24 czerwca 2024 r., ale dopiero po wrześniu 2024 r. możliwe było jej sporządzenie na piśmie, oraz że decyzja ta została wysłana do skarżącej w dniu 4 grudnia 2024 r.
16. Datowana na 24 czerwca 2024 r. decyzja Rady Doskonałości Naukowej (znak: [...]), w której, na podstawie art. 21 ust. 2 u.s.n.t.n. w związku z art. 179 ust. 2 w związku z art. 179 ust. 10 i art. 189 ust. 4 p.w.p.s.w.n., utrzymano w mocy uchwałę z 13 czerwca 2023 r., została wysłana do skarżącej listem poleconym nr [...] – jak wynika z systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej (https://www.poczta-polska.pl/sledzenie-przesylek/) – nadanym dopiero 5 grudnia 2024 r.
17. List polecony nr [...], zawierający decyzję w przedmiocie odwołania, został doręczony skarżącej w dniu 11 grudnia 2024 r. (podpis skarżącej wraz z własnoręcznie zapisaną datą oraz datownik oddawczej placówki pocztowej na blankiecie potwierdzenia odbioru).
IV
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Uwaga ogólna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego (pkt 8).
2. Kwestie formalne.
2.1. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi in toto.
2.1.1. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności (por. np. wyroki TK z: 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15, OTK ZU 2017, seria A, poz. 90; 23 maja 2018 r., sygn. akt SK 15/15, OTK ZU 2018, seria A, poz. 35 oraz 15 grudnia 2012 r., sygn. akt SK 12/20, OTK ZU 2021, seria A, poz. 2).
Na gruncie przepisów konstytucyjnych z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.), w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444), w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu wyprowadzano z ich art. 1 i art. 56 ust. 1, tj. z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z przepisu stanowiącego, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne (zob. np.: orzeczenia pełnego składu TK z 7 stycznia 1992 r., sygn. akt K 8/91, OTK 1992, cz. I, poz. 5 oraz 25 lutego 1992 r., sygn. akt K 3/91, OTK 1992, cz. I, poz. 1, a także orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. akt K 14/96, OTK ZU 1997, nr 2, poz. 16). W obowiązującej Konstytucji z 1997 r. prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis przez ustrojodawcę w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2.
W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. wyroki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 50; 6 grudnia 2004 r., sygn. akt SK 29/04, OTK ZU 2004, seria A, nr 11, poz. 114; 14 marca 2006 r., sygn. akt SK 4/05, OTK ZU 2006, seria A, nr 3, poz. 29; 19 września 2007 r., sygn. akt SK 4/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 8, poz. 98; 31 marca 2009 r., sygn. akt SK 19/08, OTK ZU 2009, seria A, nr 3, poz. 29; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 34/12, OTK ZU 2015, seria A, nr 1, poz. 1 oraz 22 października 2015 r., sygn. akt SK 28/14, OTK ZU 2015, seria A, nr 9, poz. 149, a także wyrok pełnego składu z 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU 2007, seria A, nr 9, poz. 108) na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności:
– po pierwsze – prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);
– po drugie – prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
– po trzecie – prawo do orzeczenia sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, w rozsądnym terminie;
– po czwarte – prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.
Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1, jest "każdy", tzn. każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia przywołanego przepisu konstytucyjnego wynika, że prawo do sądu obejmuje "sprawy" dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa.
Nadto należy podkreślić, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (zob.: orzeczenie pełnego składu TK z 7 stycznia 1992 r., sygn. akt K 8/91, orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. akt K 14/96, a także wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15 oraz 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20).
Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zarówno prawo do wymiaru sprawiedliwości, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu praw jednostki, jak i prawo do sądowej kontroli aktów, czynności oraz zaniechań władz publicznych, które godzą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki. W tym ostatnim przypadku sąd realizuje czynności z zakresu ochrony prawnej, chroniąc jednostkę przed arbitralnością działań lub zaniechań podmiotu sprawującego władztwo publiczne (por. wyroki TK z: 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 34/12; 22 października 2015 r., sygn. akt SK 28/14; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15; 3 lipca 2019 r., sygn. akt SK 14/18 oraz 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20).
Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza ponadto art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jego znaczenie polega na wyłączeniu możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw.
2.1.2. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być zatem zarówno bezczynność organu (niepodjęcie przez organ żadnych czynności w sprawie), jak i przewlekłe prowadzenie postępowania (niedochowywanie przez organ przepisanych terminów do załatwienia sprawy). Podstawę do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., stanowi z kolei art. 149 p.p.s.a.
W ocenie Sądu wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane:
– ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.;
– ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.;
– ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.;
– ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r.
Uzasadnieniem tych zmian było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian.
W konsekwencji art. 149 p.p.s.a. w aktualnym (literalnym) brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (§ 1 pkt 1) czy zobowiązaniu organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 pkt 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce w sprawie (§ 1 pkt 3) i czy wiązały się z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przyjmuje się również, że art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania, uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. postanowienia NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, CBOSA oraz 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, CBOSA, a także wyroki NSA z: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA; 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, CBOSA oraz 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1832/15, CBOSA).
Określając kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach bezczynności i przewlekłości należy mieć na uwadze, że środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, że wydanie przez organ administracji aktu administracyjnego po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie aktu przed wniesieniem tych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania – na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. – przez sąd administracyjny. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega bowiem na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym zastosowaniu wobec organu środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, CBOSA oraz 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1832/15). Nota bene stanowisko to potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 26 lutego 2025 r., sygn. akt SK 100/22, orzekł, że "[a]rt. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), rozumiany w ten sposób, że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
2.1.3. W ocenie Sądu postępowanie przed sądem administracyjnym wywołane skargą na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracyjny – mimo wpadkowego charakteru – nie jest tylko sui generis postępowaniem nadzorczym, ale nosi cechy postępowania odrębnego w stosunku do postępowania, którego bezczynność lub przewlekłość dotyczy. Przemawia za takim stanowiskiem przede wszystkim materia rozstrzygana w tym postępowaniu, tj. nie ocena prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego przy wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia (jak ma to miejsce w ramach kontroli realizowanej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.), ale zbadanie i ocena tego, czy organ prawidłowo realizuje konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki do dobrej administracji (por. wyrok TK z 23 listopada 2022 r., sygn. akt SK 113/20, OTK ZU 2002, seria A, poz. 70) w aspekcie rozpoznania jej sprawy bez uzasadnionej zwłoki (por. L. Kieres, Pojęcie prawa do dobrej administracji w przepisach prawnych, "Biuletyn Biura Informacji Rady Europy" 2003, nr 4, s. 25). Konsekwencją rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego jest wydanie wyroku, który ma wpływ na pozycję prawną jednostki, a mianowicie: na realizację jej prawa podmiotowego wywodzonego z art. 2 Konstytucji, czyli prawa do dobrej administracji.
2.1.4. Sąd przypomina, że na gruncie obowiązującej procedury administracyjnej wydanie aktu administracyjnego (czyli sporządzenie i jego podpisanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) nie jest równoznaczne w skutkach z wejściem do obrotu prawnego tego aktu; bez wejścia aktu administracyjnego do obrotu prawnego nie można w ogóle mówić o załatwieniu sprawy. Dopiero bowiem doręczenie aktu administracyjnego stronie na zasadzie art. 109 § 1 k.p.a., ewentualnie – jego ogłoszenie na zasadzie art. 109 § 2 k.p.a., oznacza, że wywołuje on skutek prawny i dopiero od tego momentu wiąże też organ, który go wydał (art. 110 § 1 k.p.a.). Zatem – co do zasady – dopiero od momentu doręczenia aktu na zasadzie przepisów o doręczeniach (art. 39 i n. k.p.a.) wchodzi on do obrotu prawnego (por.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 587; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 14, Warszawa 2016, s. 531; M. Dyl, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 8, Warszawa 2023, s. 1052; wyrok NSA z 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 462/11, Legalis; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2134/24, jeszcze niepubl.). Dla porównania orzeczenia sądowe wiążą sądy je wydające od chwili ich ogłoszenia albo podpisania (por.: art. 144 p.p.s.a.; art. 332 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 1568, ze zm.). Zatem w sytuacji, w której organ administracyjny nie dochowuje terminów procesowych z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych – w rozpatrywanej sprawie był to termin wynikający z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r. poz. 1789, ze zm.; dalej: u.s.n.t.n.) w związku z art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669, ze zm.; dalej: p.w.p.s.w.n.) – a jednostka składa w trybie przepisanym skargę na bezczynność organu administracyjnego, zanim organ ten doręczył jej stosowne rozstrzygnięcie, czyli przed wejściem tego aktu administracyjnego do obrotu prawnego i załatwieniem sprawy, działanie jednostki nie może być kwalifikowane jako prawnie irrelewantne. Innymi słowy, prawem każdego podmiotu, który jest stroną (uczestnikiem) postępowania administracyjnego jest możliwość poddania sądowi administracyjnemu do kontroli sposobu, w jaki organ administracyjny załatwiał jej sprawę. Jeżeli więc nie ma wejścia aktu administracyjnego do obrotu na zasadzie art. 109 k.p.a., to postępowanie administracyjne w odnośnej instancji jeszcze się nie zakończyło. To zaś implikuje uznanie, że sąd administracyjny nie może w takiej sytuacji odmówić jednostce merytorycznej oceny wniesionej przez nią skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracyjnego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że inne rozumienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. byłoby sprzeczne z ratio obecnego (literalnego) brzmienia całego art. 149 p.p.s.a., albowiem w uzasadnieniu do przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu z 10 lipca 2013 r. ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VII kad., druk sejmowy nr 1633, s. 19) wskazano, co następuje:
"W obecnym stanie prawnym [czyli w 2013 r. – przyp. WSA] sąd rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania rozstrzyga według stanu sprawy na dzień orzekania. Uwzględnienie takich skarg polega bowiem co do istoty na zobowiązaniu organu do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności w określonym terminie. Aktualna [czyli w 2013 r. – przyp. WSA] treść art. 149 p.p.s.a. powoduje, że jeżeli po wniesieniu skargi organ wydał akt albo dokonał czynności, sąd umarza postępowanie, pomimo że uprzednio organ przez kilka lat przewlekle prowadził postępowanie. Często spotykaną praktyką organów jest zatem wydawanie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność. Taki stan rzeczy uniemożliwia sądowi uwzględnienie takiej skargi, ponieważ w dniu orzekania sprawa została już załatwiona. W konsekwencji strona nie może uzyskać orzeczenia sądu potwierdzającego, że doszło do rażącej bezczynności czy przewlekłości postępowania. Tymczasem taki wyrok jest koniecznym warunkiem dochodzenia odszkodowana w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173, z późn. zm.).
W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości".
2.1.5. Reasumując, w świetle powyższych uwag wniesienie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania administracyjnego – przed doręczeniem skarżącemu decyzji – jest dopuszczalne w świetle art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a tym samym możliwe jest merytoryczne rozpoznanie tego środka prawnego przez sąd administracyjny. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której strona postępowania administracyjnego pozostawałaby bez jakiejkolwiek ochrony prawnej, co uchybiałoby standardom demokratycznego państwa prawnego; jednostka nie może zaś ponosić negatywnych konsekwencji wywołanych działaniami lub zaniechaniami ze strony organów administracyjnych. Ponieważ rolą sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w ramach kontroli administracji, co wynika wprost z art. 175 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji, nie można – ani wprost przez działalność legislacyjną, ani pośrednio przez przyjęcie określonej wykładni zawężającej – tworzyć norm prawnych, które ograniczać będą kompetencje kontrolne sądów administracyjnych odnośnie do organów administracyjnych, a w konsekwencji prowadzić będą do iluzoryczności uprawnień jednostki.
2.2. Spełnienie przez skarżącą warunku formalnego do wniesienia skargi.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca skierowała do Rady Doskonałości Naukowej ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. pismem z 14 listopada 2024 r., które wpłynęło do tego organu w dniu 19 listopada 2024 r. Decyzja Rady Doskonałości Naukowej, której dotyczyło ponaglenie, została natomiast wysłana do skarżącej listem poleconym nr [...] dopiero 5 grudnia 2024 r., a doręczona jej w dniu 11 grudnia 2024 r. Innymi słowy, ponaglenie zostało wniesione do organu przed doręczeniem skarżącej decyzji, a tym samym przed wejściem tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarżąca skutecznie wniosła skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego.
2.3. Ustalenie charakteru skargi.
W petitum rozpatrywanej skargi skarżąca "wariantowo" wniosła o orzeczenie, iż "organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Wziąwszy zaś pod uwagę wyjaśnienia pełnomocnika organu, okoliczność ostatecznego załatwienia sprawy przez organ (już po wniesieniu rozpatrywanej skargi), jak i kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, Sąd doszedł do przekonania, że całokształt okoliczności sprawy wskazuje, iż mamy do czynienia z problemem przewlekłego prowadzenia postępowania.
2.4. Konkluzja.
W niniejszej sprawie przedmiotem orzekania Sądu powinno być zbadanie, czy Rada Doskonałości Naukowej dopuściła się przewlekłego prowadzenia sprawy skarżącej.
3. Ocena merytoryczna rozpatrywanej skargi.
3.1. Orzekając w sprawach dotyczących skarg na przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Wypada jednakże zauważyć, że badana na gruncie niniejszego postępowania sądowego przewlekłość postępowania administracyjnego jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie podjął dalszych czynności procesowych w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych podlega bowiem ocenie odnośnie do ustania stanu ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi decydującej podstawy do nieuwzględnienia skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ bądź do umorzenia postępowania sądowego w tym zakresie. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 241/23, jeszcze niepubl.).
3.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.n.t.n., który w sprawie skarżącej miał zastosowanie na zasadzie art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w.n., w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w u.s.n.t.n. stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Oznacza to, że w sprawach unormowanych w rozdziale 2 u.s.n.t.n. mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego. Utwierdza w tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2723/13 (Legalis) zwrócił uwagę, iż "[w] literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że pojęcie »odpowiednie zastosowanie przepisów« oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach stopni naukowych i tytułu naukowego. Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach w sprawie ograniczenia lub cofnięcia prawa nadawania stopnia doktora lub doktora habilitowanego nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tych postępowań, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane [...]. [W]postępowaniu w sprawach stopni naukowych przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w ustawie i aktach wykonawczych regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie [...]. Również w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wyjaśniano, że »odpowiednie« stosowanie k.p.a. w sprawach o nadanie stopnia naukowego albo tytułu naukowego ma ścisły związek ze specyfiką postępowań poprzedzających podejmowanie przez właściwe jednostki organizacyjne uchwał w tych sprawach. Zdaniem NSA regułę wyrażoną w art. 29 ust. 1 [u.s.n.t.n.] [...] należy rozumieć w ten sposób, że w omawianych sprawach przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie i jest to tylko zastosowanie odpowiednie. Odpowiedniość stosowania k.p.a. oznacza, że jedne przepisy Kodeksu będą stosowane wprost, bez żadnych modyfikacji, a niektóre – z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy, a inne w ogóle nie będą miały zastosowania".
W u.s.n.t.n. nie ma regulacji szczególnej w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania, zatem z mocy powołanego wyżej art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze wskazanego aktu normatywnego zastosowanie mają przepisy k.p.a. (tak też prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Bd 59/16, Legalis).
3.3. Zgodnie z art. 21 ust. 2 u.s.n.t.n. (który ma charakter regulacji szczególnej, o której mowa w art. 35 § 4 k.p.a.) termin na załatwienie sprawy w przedmiocie odwołania od uchwały w sprawie odmowy nadania stopnia naukowego nie może przekroczyć sześciu miesięcy. Termin ten ma charakter procesowy, co oznacza, że mógłby być przedłużany albo zawieszany przez organ – w zależności od potrzeb konkretnej indywidualnej sprawy. Niemniej jednak brak podejmowania przez organ prawem przepisanych kroków w celu przedłużenia terminu w sytuacji, w której nie jest w stanie go dotrzymać, implikuje konsekwencje prawne. Zwłaszcza przy zestawieniu regulacji u.s.n.t.n. z właściwymi przepisami k.p.a. dotyczącymi decyzji administracyjnych i ich doręczeniami. Mając bowiem na uwadze, że ustawodawca nie przewidział odrębnych zasad odnośnie do rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w trybie u.s.n.t.n., to należy przyjąć, że przepisy k.p.a. o wymogach konstrukcyjnych decyzji oraz o ich doręczeniach mają w postępowaniu, o którym mowa w art. 21 ust. 2 u.s.n.t.n., zastosowanie wprost (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2723/13, Legalis).
3.4. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, Sąd uznaje, że w sprawie skarżącej Rada Doskonałości Naukowej prowadziła postępowanie odwoławcze w sposób przewlekły. Zwrócić bowiem należy uwagę na następujące okoliczności:
– po pierwsze – w dniu 29 października 2023 r. do Rady Doskonałości Naukowej, jako organu właściwego na zasadzie art. 179 ust. 10 p.w.p.s.w.n., wpłynęło odwołanie skarżącej od uchwały nr [...] Rady Naukowej Instytutu [...] Uniwersytetu [...] w sprawie nieprzyjęcia publicznej obrony rozprawy doktorskiej skarżącej wraz z aktami postępowania o nadanie stopnia naukowego doktora nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne;
– po drugie – w dniu 30 listopada 2023 r. Rada Doskonałości Naukowej zwróciła się do Dyrektora Instytutu [...] Uniwersytetu [...] o uzupełnienie akt postępowania, czyli po upływie trzydziestu dwóch dni od otrzymania przez organ akt postępowania;
– po trzecie – w dniu 4 stycznia 2024 r. do Rady Doskonałości Naukowej wpłynęły kompletne akta postępowania;
– po czwarte – dopiero w dniu 23 lutego 2024 r. Rada Doskonałości Naukowej zwróciła się do rzeczoznawcy Rady – dr hab. T.Z. z prośbą o opracowanie opinii dotyczącej odwołania skarżącej, czyli po upływie pięćdziesięciu dni od otrzymania przez organ kompletnych akt postępowania;
– po piąte – w dniu 2 maja 2024 r. do Rady Doskonałości Naukowej wpłynęła opinia rzeczoznawcy;
– po szóste – decyzja Rady Doskonałości Naukowej (znak: [...]) – po jej nadaniu dopiero 5 grudnia 2024 r. – została doręczona skarżącej i wtedy weszła do obrotu prawnego, czyli w dniu 11 grudnia 2024 r., a zatem po upływie dwustu trzydziestu trzech dni od dnia otrzymania przez organ opinii rzeczoznawcy;
– po siódme – uwzględniwszy art. 35 § 5 k.p.a. (mający zastosowanie w sprawie na podstawie art. 29 ust. 1 u.s.n.t.n.) do terminu określonego w art. 21 ust. 2 u.s.n.t.n. nie należy brać następujących okresów: od 1 grudnia 2023 r. do 3 stycznia 2024 r. oraz od 24 lutego 2024 r. do 1 maja 2024 r., co oznacza, że sześciomiesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ należy obliczać z uwzględnieniem reguł z art. 57 k.p.a., czyli należy zamienić sześć miesięcy na sto osiemdziesiąt dni; i tak, pierwsze trzydzieści jeden dni przypadło na okres od 29 października 2023 r. do 30 listopada 2023 r., następnie kolejne pięćdziesiąt dni – na okres od 4 stycznia 2024 r. do 23 lutego 2024 r., a ostatnie dziewięćdziesiąt dziewięć dni – na okres od 2 maja 2024 r. do 9 sierpnia 2024 r.
Sąd nie uznaje przy tym supozycji Rady Doskonałości Naukowej, jakoby decyzja w sprawie skarżącej została wydana w dniu 24 czerwca 2024 r.
Po pierwsze bowiem – co już zostało wskazane we wcześniejszych fragmentach niniejszego uzasadnienia – żaden z przepisów u.s.n.t.n. nie zawiera odrębnej regulacji w przedmiocie wydawania decyzji w postępowaniach odwoławczych od uchwał w sprawie odmowy nadania stopnia naukowego; oznacza to – stosownie do kardynalnej w naszym porządku prawnym reguły lege non distinguente nec nostrum est distinguere – że w tym zakresie w pełni mają zastosowanie przepisy k.p.a.
Po drugie – na posiedzeniu Prezydium Rady Doskonałości Naukowej w dniu 24 czerwca 2024 r. przyjęto co najwyżej kierunek przyszłego rozstrzygnięcia. Z racji tego, że nie ma przepisu szczególnego w tym przedmiocie w u.s.n.t.n., pamiętać należy, iż k.p.a. nie zna instytucji decyzji – ujmując opisowo – "wydanej, ale ani nie ogłoszonej, ani nie spisanej i nie doręczonej". Decyzję administracyjną organ albo wydaje na piśmie i ją doręcza stronie (art. 109 § 1 k.p.a.), albo ogłasza ustnie stronie, o ile przepisy na to pozwalają, i treść jej utrwala w protokóle sporządzanym podczas tej czynności (art. 109 § 2 w związku z art. 14 § 2 zdanie drugie k.p.a.). Ponadto – i abstrahując od powyższego – w protokóle z rzeczonego posiedzenia jest tylko lakoniczne zdanie, że "[w] wyniku tego głosowania Prezydium Rady Doskonałości Naukowej podjęło decyzję o odmowie poparcia odwołania mgr W.B. od uchwały [...] o odmowie przyjęcia obrony rozprawy doktorskiej [...]". Nie ma natomiast żadnego elementu konstrukcyjnego decyzji administracyjnej, którą utrwalono w protokóle; wszak skarżącej nie ogłoszono tego rozstrzygnięcia. Nie można też uznać, iżby protokół odnotowywał fakt wydania aktu administracyjnego jako takiego, albowiem – co zostało wprost przyznane przez organ w odpowiedzi na ponaglenie skarżącej oraz przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę – do sporządzenia decyzji w sprawie odwołania skarżącej przystąpiono dopiero po 30 września 2024 r.
Po trzecie – decyzja Rady Doskonałości Naukowej sporządzona została po 30 września 2024 r. (przyznaje to sama Rada wobec skarżącej oraz pełnomocnik Rady w odpowiedzi na skargę) a przed 5 grudnia 2024 r., kiedy to została dopiero nadana do skarżącej listem poleconym.
Po czwarte – mając na uwadze obowiązujące regulacje prawne, które nie zwalniają Rady Doskonałości Naukowej procedującej w reżimie u.s.n.t.n. ze stosowania przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w u.s.n.t.n., organ powinien tak dostosować swoje prace, aby uczynić zadość wymogom formalnym, jakie k.p.a. nakłada na wydawane przez tenże akty administracyjne.
Po piąte – Rada Doskonałości Naukowej nawet nie sięgnęła po instytucję z art. 36 k.p.a., co w tego typu sprawach miałoby swoje uzasadnienie.
Reasumując, organ – z jednej strony – w dość dużym odstępie czasu od wpływu odwołania wraz z aktami postępowania podjął czynność formalną w postaci żądania uzupełnienia akt oraz również w zbyt dużym odstępie czasu od uzyskania kompletnych akt zwrócił się do rzeczoznawcy o sporządzenie opinii do sprawy, z drugiej zaś – "swoiście" wykładając przepisy postępowania, zlekceważył zasady wydania decyzji administracyjnej i sporządził ją dopiero po terminie na załatwienie sprawy, który – uwzględniając art. 35 § 5 k.p.a. – upłynął w rozpatrywanym przypadku w dniu 9 sierpnia 2024 r. Wziąwszy zaś pod uwagę wyjaśnienia pełnomocnika organu, należy stwierdzić, że sposób organizacji pracy Rady Doskonałości Naukowej jest dysfunkcyjny, co z kolei narusza – wywodzone z art. 2 Konstytucji – podmiotowe prawo jednostki do dobrej administracji. W ocenie Sądu organ niewątpliwie był w stanie wydać (czyli sporządzić na piśmie i doręczyć) decyzję wcześniej niż dopiero po upływie ponad trzynastu miesięcy od otrzymania odwołania.
3.5. Jednocześnie Sąd uznaje, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Doskonałości Naukowej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyjaśnienia wymaga, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2017 r., sygn. akt V SAB/Wa 11/16, CBOSA).
Mając na uwadze specyfikę przedmiotowej sprawy (reżim u.s.n.t.n.), a także okres, który upłynął od złożenia przez skarżącą odwołania do jego rozpoznania przez organ (rozumiany jako wydanie w przepisanej prawem formie decyzji administracyjnej i jej doręczenie), analizę akt postępowania administracyjnego, jak również tłumaczenia pełnomocnika organu o sposobie załatwiania sprawy skarżącej, uznać zatem należało, że stwierdzona w sprawie przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego przez Rady Doskonałości Naukowej miała charakter rażący.
3.6. W tym stanie rzeczy należało orzec:
– na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a – jak w punkcie 1 sentencji;
– na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – jak w punkcie 2 sentencji.
4. Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego.
Z uwagi na to, że Rada Doskonałości Naukowej ostatecznie wydała decyzję w przedmiocie odwołania od uchwały z 13 czerwca 2023 r., którą nadała 5 grudnia 2024 r. i którą doręczono skarżącej w dniu 11 grudnia 2024 r., zobowiązanie organu do wydania aktu na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe.
W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie 3 sentencji.
5. Wymierzenie organowi grzywny.
Okoliczności niniejszej sprawy – w ocenie Sądu – uzasadniają wymierzenie Radzie Doskonałości Naukowej grzywny, albowiem świadczą one o niezałatwieniu w sposób należyty (terminowy) odwołania skarżącej z winy organu. Aby grzywna spełniała swoją restrykcyjną i dyscyplinującą funkcję, musi ona uwzględniać fakt wystąpienia stanu niezgodności z prawem i wyrażać negację dla takiego postępowania organu. Wymierzona grzywna musi spełniać również rolę prewencyjną, gdyż przyczyni się do należytego działania organu w przyszłości. Kwota 8000 zł – zdaniem Sądu – jest adekwatna w niniejszej sprawie, zważywszy na odstęp czasu pomiędzy terminem na załatwienie sprawy skarżącej (9 sierpnia 2024 r.) a datą wysłania decyzji do skarżącej (5 grudnia 2024 r.).
Z tego też powodu – na podstawie art. 149 § 2 in principio p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie 4 sentencji.
6. Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej.
Sąd uznaje także za zasadne przyznać skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł.
W ocenie Sądu zasądzona kwota:
– po pierwsze – powinna zadośćuczynić skarżącej za przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Radę Doskonałości Naukowej;
– po drugie – będzie stanowiła sankcję dla organu za jego sposób zajęcia się sprawą;
– po trzecie – jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość postępowania, tj. zwalczania nieprawidłowego prowadzenia postępowania przez organ oraz jego zdyscyplinowania na przyszłość.
Przyznając skarżącej wskazaną wyżej sumę pieniężną – zdaniem Sądu – należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość, jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji. Sąd, przyznając skarżącej sumę pieniężną (niższą wprawdzie od wnioskowanej przez nią w skardze), stwierdza, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w p.p.s.a. nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2023 r. poz. 1725), to jednak nie może budzić wątpliwości, iż negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu albo przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność albo przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (zob. np. wyrok Wielkiej Izby z: 10 listopada 2004 r., nr 64890/01, Apicella przeciwko Włochom, LEX nr 175697) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18, Legalis) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. np. prawomocny wyrok z 14 lutego 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 183/23, jeszcze niepubl.), według których – po pierwsze – istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie – konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.
Z tego też powodu – na podstawie art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie 5 sentencji.
7. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
Orzeczenie o kosztach postępowania w punkcie 6 sentencji wynika z art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. i obejmuje kwotę 100 zł uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi.