VII SAB/Wa 304/20

VII SAB/Wa 304/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 12 § 1, art. 35, art, 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 2, art. 161 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. F. i A. F. w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia skargi E. F. i A. F. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz E. F. i A. F. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz E. F. i A. F. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. E. F. i A. F. (dalej: ,,skarżący’’), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 11 września 2020 r., wnieśli skargę do WSA w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: ,,PULC’’, ,,Prezes Urzędu’’) w sprawie skargi złożonej na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017r., poz. 959) w zw. z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Skarżący podali, że w dniu 28 września 2018 r., wnieśli skargę do Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "ULC") w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika [...] sp. z o.o. przepisów Rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r., ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów (dalej: "rozporządzenie (WE) nr 261/2004"). Przedmiotowa skarga dotyczyła przelotu liniami lotniczymi [...] z [...] czerwca 2018 r., na trasie [...] (nr lotu: [...], nr rezerwacji: [...]). Wskazany lot uległ znacznemu opóźnieniu, na skutek czego skarżący doznali niedogodności w postaci skróconego czasu urlopu i niemożności skorzystania z niektórych z opłaconych wcześniej atrakcji. Wskazali, że postępowanie wszczęte na skutek ww. skargi od początku prowadzone było w sposób przewlekły. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżący otrzymali dopiero 11 lutego 2019 r., czyli po upływie ponad 4 miesięcy od dnia wniesienia przez nich skargi. W dniu 3 grudnia 2019 r., skarżący odebrali zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego. W tym samym piśmie termin załatwienia sprawy został wyznaczony na 1 kwietnia 2020 r. Mimo upływu powyższego terminu, w sprawie nie wydano żadnego rozstrzygnięcia.
Nadto, w dniu 18 maja 2020 r., skarżący otrzymali wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez wskazanie czy wnoszą także o udzielenie przez organ ochrony prawnej w związku z naruszeniem przez przewoźnika lotniczego Rozporządzenia (WE) nr 1107/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 lipca 2006 r., w sprawie praw osób niepełnosprawnych oraz osób o ograniczonej sprawności ruchowej podróżujących drogą lotniczą, z uwagi na zawartą w treści uzasadnienia skargi jednozdaniową uwagę odnoszącą się do stanu zdrowia skarżącej. Zobowiązanie to zostało wykonane w terminie, poprzez podtrzymanie w piśmie z 25 maja 2020 r., dotychczasowego żądania wraz z zaznaczeniem, że skarżący nie mieli na celu dochodzenia odszkodowania na podstawie Rozporządzenia nr 1107/2006. Skarżący zaznaczyli, że w powyższym piśmie wnosili również o jak najszybsze rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak wpływu przedmiotowych wyjaśnień na zakres prowadzonego postępowania. Mimo upływu wyznaczonego terminu załatwienia sprawy, a także upływu niemal 2 lat od dnia złożenia skargi, w niniejszej sprawie nadal nie została wydana decyzja. Co więcej, na skutek wyjaśnień z 25 maja 2020 r., w których skarżący w pełni podtrzymali dotychczasowe stanowisko, PULC bezzasadnie postanowił ponownie wszcząć postępowanie nadając sprawie nową sygnaturę [...], podczas gdy postępowanie toczące się pod dotychczasową sygnaturą [...] dotyczyło dokładnie tego samego przedmiotu (jedynie naruszenia przepisów rozporządzenia 261/2004) oraz tych samych stron postępowania. Jednocześnie organ nie podjął jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...] zmierzającego do jego zakończenia.
Skarżący podali również, że 27 sierpnia 2020 r., złożyli do PULC ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Obecnie, mimo ponaglenia organu oraz upływu niemal 2 lat od dnia złożenia skargi, sprawa prowadzona pod sygnaturą [...] nadal nie została rozpoznana. Co więcej, na skutek wyjaśnień z 25 maja 2020 r., w których skarżący w pełni podtrzymali dotychczasowe stanowisko, PULC postanowił ponownie wszcząć postępowanie. W świetle przedstawionych okoliczności ponowne wszczęcie postępowania oznacza dla skarżących kolejne miesiące lub nawet lata oczekiwań na wydanie przez organ decyzji. Organ administracji ponadto, pomimo wszczęcia nowego postępowania w tym samym przedmiocie i dotyczącego tych samych stron, nie podjął rozstrzygnięcia kończącego dotychczasowe postępowanie, co oznacza, że na ten moment prowadzone są dwa równoległe postępowania obejmujące tę samą materię. Z uwagi na powyższe, skarżący wnieśli o:
- stwierdzenie, że niniejsze postępowanie zostało dotknięte przewlekłością;
- przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 8 000 zł;
- zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie 3 miesięcy od dnia rozpatrzenia niniejszej skargi na przewlekłość;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
2. W odpowiedzi na skargę, PULC wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ podał, że istotą żądań zawartych w przedmiotowej skardze było to, aby Prezes stwierdził decyzją administracyjną, iż przewoźnik lotniczy naruszył przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Pismem z 6 lutego 2019r., strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie przewoźnik lotniczy wysłał wyjaśnienia pismem z 21 lutego 2019 r. Pismem z 12 maja 2020 r., nr [...], wezwano skarżących do uzupełnienia braku, a mianowicie wyjaśnienia czy złożona skarga dotyczy też innych naruszeń niż wynikających z rozporządzenia 261/2004/WE. Pismem z 25 maja 2020 r. skarżący udzielili odpowiedzi na pismo organu. Z wyjaśnień KOPP wynika, że wobec braku dokumentu pocztowego do pisma wszczynającego postępowanie, w dniu 4 sierpnia 2020r. wysłano do stron powtórne zawiadomienie o wszczęciu (pismo nr ULC[...]). W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu oraz wezwaniu przewoźnika do nadesłania wyjaśnień, przewoźnik pismem zadekretowanym 21 sierpnia 2020 r. nadesłał powtórnie swoje oświadczenia. Wobec tego, pismem z 2 września 2020 r. powiadomiono strony o zebraniu materiału dowodowego.
Następnie PULC podał, że w dniu 31 sierpnia 2020r., wpłynęło do ULC ponaglenie. Kolejno w dniu 14 września 2020r., wpłynęła do ULC skarga pasażerów do WSA, w których skarżący zarzucają organowi przewlekłe prowadzenie sprawy.
PULC wyjaśnił, że [...] września 2020r., wydał decyzję znak: [...], w której stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia 261/2004.
Organ stwierdził, że nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, gdyż jako organ administracji publicznej, stał na straży praworządności i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, nie naruszając przy tym także art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślił przy tym, że w toku prowadzonego postępowania I instancji, PULC poddał pełnej i wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane w toku postępowania przez strony i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Strony w toku postępowania miały zapewniony czynny udział w sprawie i miały możliwość zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy oraz możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności ustalonych w toku postępowania. Nie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych takich jak np. liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez dany organ.
Organ zaznaczył nadto, że w 2018 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ponad 17 000 spraw, natomiast w roku 2019 ok. 9000 spraw (część z nich to skargi złożone po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi na zmianę procedury - brak podstawy prawnej do rozpatrywania skarg, złożonych po 1 kwietnia 2019r., w trybie k.p.a. i wprowadzenie okresu przedawnienia załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i wskazania aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń). Na chwilę obecną w Komisji Ochrony Praw Pasażerów jest jeszcze ok. 11 000 spraw w toku, sprawy te są rozpatrywane przez 14 referentów, do tego należy uwzględnić brak etatów i dużą rotację pracowników, co powoduje, że w miejsce pracowników, którzy przez kilka miesięcy wdrażają się do realizacji zadań KOPP przychodzą nowi niedoświadczeni, którym trudno jest w krótkim czasie zastąpić poprzednich pracowników. Powyższe okoliczności stanowią główne przyczyny dłuższego procedowania postępowań administracyjnych. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
PULC stwierdził, że za niecelowe należy uznać wymierzanie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Dodatkowo nałożenie kary grzywny jest niecelowe i niezasadne, ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa Urzędu ustawą Prawo lotnicze. Z powyżej wymienionych przyczyn za niezasadne należy również uznać zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., tytułem zadośćuczynienia za niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie.
3. Pismem z 6 listopada 2020 r. skarżąca wniosła replikę odpowiedzi na skargę, dodatkowo argumentując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie formy – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Rozpatrywana sprawa dotyczy przewlekłości PULC.
Z art. 53 § 2 b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie skarżącej z 27 sierpnia 2020 r. wpłynęło do PULC w dniu 31 sierpnia 2020 r.
W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.
Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
2. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia skargi pasażera w związku z naruszeniem przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...] czerwca 2018 r. na trasie [...], wskazać należy, że z akt sprawy wynikają następujące ustalenia i sekwencje zdarzeń, mające istotne znaczenie w sprawie:
- 5 październik 2018 r. - doręczenie skargi do organu w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004;
- 6 luty 2019 r. - otrzymanie przez Skarżących zawiadomienia o wszczęciu postępowania;
- 28 marca 2019 r. - odpowiedź organu o oczekiwaniu sprawy do przeanalizowania materiału dowodowego, po którym zostanie sporządzony projekt decyzji administracyjnej;
- 18 czerwca 2019 r. - informacja o zakończeniu pracy referenta prowadzącego sprawę w ULC;
- 28 listopada 2019 r. - otrzymanie przez Skarżących zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na 1 kwietnia 2020 r.;
- 2 stycznia 2020 r. - ustosunkowanie się Skarżących do zebranego materiału dowodowego;
- 5 maja 2020 r. - wezwanie przez organ strony do usunięcia braków formalnych poprzez sprecyzowanie skargi;
- 25 maja 2020 r. - ustosunkowanie się przez skarżących do wezwania organu;
- 4 sierpnia 2020 r. - wystosowanie przez PULC powtórnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 1 listopada 2020 r.;
- 27 sierpnia 2020 r. - wniesienie ponaglenia przez skarżących do organu;
- 2 września 2020 r. - zawiadomienie Stron o zebraniu materiału dowodowego w sprawie umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, wyznaczenie terminu załatwienia sprawy do 14 września 2020 r.;
- [...] września 2020 r. - wydanie decyzji przez PULC.
W związku z taką sekwencją zdarzeń i innych okoliczności sprawy Sąd uznał, że skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, iż PULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki i prowadził postepowanie w sposób przewlekły, nie dotrzymując terminów wynikających z k.p.a. jak również terminów przez siebie wyznaczonych.
3. Zgodnie z art. 149 §1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania".
W dniu 18 września 2020 r. organ wydał decyzję załatwiającą sprawę –stwierdzająca brak naruszenia przez przewoźnika [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do skarżących, gdyż opóźnienie analizowanego lotu miało charakter niezależny od przewoźnika (złe warunki atmosferyczne).
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez PULC decyzji z dnia [...] września 2020 r. to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie.
4. Jednocześnie Sąd stwierdził, że PULC dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia skargi E. F. i A. F. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004 (pkt II sentencji) a przewlekłość Prezesa ULC miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji). Stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny, czy bezczynność miała charakter rażący (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Sytuacja taka zachodzi, gdy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 106/19). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ nie może usprawiedliwiać się okolicznością, że obsada kadrowa była niedostosowana do skali i liczby spraw. Braki personalne oraz problemy z właściwym zorganizowaniem pracy nie mogą bowiem rodzić negatywnych skutków czy też wpływać na ograniczenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez zbędnej zwłoki. Przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W niniejszej sprawie organ nie gromadził nader obszernego materiału dowodowego który uzasadniałby przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Brak jest także przyczyn merytorycznych do pozostawania przez organ w wielomiesięcznej bezczynności pomiędzy wpłynięciem skargi do organu a zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i kolejnych zawiadomieniach, podczas których nie podejmowano żadnych istotnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i zakończenia postępowania.
W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania organu w zwłoce po wpłynięciu do organu wniosku w dniu 5 października 2018 r., oczywisty brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności przez ten okres, w tym – tych stanowiących realizację obowiązku uregulowanego w art. 36 k.p.a., ale też długość trwania całego postępowania w niniejszej sprawie, które zostało załatwione dopiero decyzją z dnia [...] września 2020 r. Zatem nie ulega wątpliwości, że sprawa była "procedowana" w organie przez prawie 24 miesiące. Nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., a także zachowanie organu, polegające na podejmowaniu czynności w sprawie w tak dużych odstępach czasu jak w niniejszej sprawie niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej.
Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
5. WSA w Warszawie w wyroku przyznał również skarżącym od Prezesa ULC sumę pieniężną w kwocie 500 zł. (pkt IV sentencji). Nie orzekł natomiast o wymierzeniu organowi grzywny.
Zgodnie bowiem z art. 149 §2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".
Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Zarówno więc wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 58/19). Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19).
Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 205/19). Przyznawana suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności (przewlekłości) organu. Przyznana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa, do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie jej następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 198/19). Sprawa skarżących rozpatrywana była prawie 24 miesiące. Już tylko z tego powodu zasadne jest przyznanie skarżącym sumy pieniężnej, gdyż tak długie procedowanie sprawy znacząco podważa zaufanie obywateli do organów administracyjnych. Dodatkowo z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący doznali niedogodności w postaci skróconego czasu urlopu i niemożliwości skorzystania z niektórych opłaconych wcześniej atrakcji. Z kolei z decyzji PULC z [...] września 2020 r. wynika, że skarżący otrzymali pomoc w postaci bonu na kwotę 18 zł do baru, której wysokość - zdaniem skarżących – byłą niewystarczająca do czasu opóźnienia lotu i nocnego oczekiwania na lot. W związku z tym, w ocenie Sądu, zasadne jest przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej będącej, przynajmniej w pewnej mierze rekompensatą uszczerbku finansowego i negatywnych przeżyć wynikających z nieuzasadnionej przewlekłości organu administracji.
6. W ocenie Sadu, w niniejszej sprawie nie jest za to zasadne wymierzenie grzywny organowi. Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 39/19). PULC w odpowiedzi na skargę wskazał na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych). W ocenie Sądu, wskazane okoliczności miały znaczenie jedynie w kontekście braku wymierzenia grzywny organowi a nie w kontekście uznania bądź też nieuznania rażącej przewlekłości organu przy wydaniu decyzji po prawie 24 miesiącach od złożonej skargi i związanych z tym dalszych konsekwencji prawnych.
7. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisów od skargi oraz miarkując koszty zastępstwa procesowego na podstawie art. 206 p.p.s.a. (w sumie 614 zł – pkt V sentencji). Wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2822/19).