II SAB/Po 205/22

II SAB/Po 205/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 16 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2023 roku sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do rozpoznania wniosku z dnia 29 lipca 2022 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w okresie od 3 sierpnia 2022 r do 28 września 2022 r., III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
B. K. (dalej jako skarżący lub strona) reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) w załatwieniu sprawy: podania - żądania strony z dnia 29 lipca 2022 r. w przedmiocie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] w Z..
Skarżący wniósł o:
1. wydanie stosownego orzeczenia przez PINB w K. bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli,
2. uwzględnienie skargi na bezczynność PINB w K. przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w K. w trybie autokontroli,
3. stwierdzenie, że PINB w K. dopuścił się bezczynności
4 stwierdzenie, że bezczynność PINB w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
5 przyznanie od PINB w K. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej,
6 zasądzenie od PINB w K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego PINB dopuścił się naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. a nawet art. 35 § 3 k.p.a. i 12 k.p.a. polegającego na rażącej bezczynności.
Motywując skargę skarżący wskazał, że podaniem z dnia 29 lipca 2022 r. (wpływ do organu w dniu 01 sierpnia 2022 r.) zażądał wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] w Z.. Minęły ponad trzy miesiące, a organ w żaden sposób podania nie rozpatrzył, a powinien to uczynić bez zbędnej zwłoki. Zdaniem strony zapowiedź pozostawienia podania bez rozpoznania nie załatwiała i nie załatwia sprawy. Podkreślono, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 13 października 2022 r., które rozpatrzone zostało częściowo pozytywnie przez WWINB (postanowienie znak: [...] z dnia 26 października 2022 r.), ale brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wyznaczenie bardzo odległego terminu załatwienia prostej sprawy (do 15 grudnia 2022 r.) spowodowało, że B. K. postanowił wnieść skargę na bezczynność.
Skarżący wskazał, iż przyznanie sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności. Skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Skarżący zmuszony jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż skarżący pozostaje w stanie niepewności, traci pieniądze i czas.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie i przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Pan B. K. zwrócił się z wnioskiem do PINB o sprawdzenie stanu zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] i [...] przy ulicy [...] w Z., informując, że dach zagraża bezpieczeństwu. Pismem z dnia 3 sierpnia 2022 r. organ zwrócił się do Skarżącego o doprecyzowanie wniosku przez wskazanie obiektu budowlanego, którego dotyczy jego żądanie. Skarżący w wyznaczonym terminie nie odpowiedział na wystosowane wezwanie. Jednak w dniu 28 września 2022 r., Skarżący stawił się w siedzibie organu i oświadczył, że odstępuje od wniosku złożonego pismem z dnia 29 lipca 2022 r. Na tę okoliczność pracownik PINB w K., prowadzący sprawę sporządził w aktach sprawy stosowną notatkę służbową. W dniu 13 października 2022 roku Skarżący poinformował organ, iż do sprawy ustanowił pełnomocnika w osobie Pana J. K.. Jednocześnie wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia zarzucając bezczynność w prowadzeniu sprawy z wniosku z dnia 29 lipca 2022 roku.
[...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB) uznał ponaglenie za uzasadnione, przy czym zdaniem tego organu podanie Pana K. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, tylko sygnalizację naruszenia prawa. WWINB uznał, że od momentu wpływu wniosku do sporządzenia notatki organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, z wyjątkiem wezwania z dnia 3 sierpnia 2022 roku, przez co, zdaniem tego organu doszło do naruszenia art. 35 k.p.a.
W konsekwencji należy uznać, że treść wniosku mogła być przez PINB zinterpretowana jako żądanie podjęcia wyłącznie czynności kontrolnych wynikających z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. dalej pr. bud.). Organy nadzoru budowlanego zasadniczo powołane są do sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, zaś decyzje administracyjne wydają w sprawach określonych ustawą. PINB potraktował podanie skarżącego jako pismo interwencyjne.
PINB podkreślił, że pismo skarżącego odniosło więc swój sygnalizacyjny skutek, umożliwiając reakcję właściwego organu, z tym że poza formalnymi ramami postępowania w sprawie rozpatrzenia skargi, która została zdaniem organu wycofana.
Wobec zaistniałych wątpliwości co do zakresu żądania pisma, obowiązkiem organu było ustalenie rzeczywistej treści żądania. W niniejszej sprawie organ podejmując działanie na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., jednocześnie zachował wymogi z art. 9 K.p.a. i udzielił niezbędnych wskazówek umożliwiających stronie sprecyzowanie żądania co do dalszego trybu postępowania w sprawie. Niezłożenie przez Skarżącego odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie uzasadniało pozostawienie przez organ pisma bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a.
W konsekwencji zdaniem PINB brak jest przesłanek do stwierdzenia bezczynności organu administracji, co skutkować musi oddaleniem skargi. wycofania się z wniosku zawartego w jego piśmie. Zdaniem organu, gdyby wolą skarżącego było prowadzenie postępowania w związku z istnieniem jego uzasadnionego interesu prawnego, to powinien tą wolę wyraźnie oświadczyć i zająć stanowisko co do złożonego oświadczenia o wycofaniu swojego żądania najpóźniej w momencie wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia nad PINB, które teraz staje się przedmiotem zarzutu bezczynności organu. PINB podkreślił, że pomimo nierozpoznania merytorycznego wycofanej skargi prowadzi postępowanie wyjaśniające i w zależności od jego wyników dokona odpowiednich ocen i podejmie ewentualne rozstrzygnięcia. Tym samym cel interwencji i tak został osiągnięty.
Z akt sądowych wynika, że pismami z dnia 14 grudnia 2022 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy: budynku mieszkalnego jednorodzinnego (k.[...] akt sądowych), budynku biurowo- magazynowego (k. [...]) i budynku warsztatowego (k. [...]) położonych na dz. nr [...] w Z..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skarga B. K. została poprzedzona ponagleniem (pismo z dnia 13 października 2022 r.- k. [...]), stąd możliwe stało się jej merytoryczne rozpatrzenie przez Sądu.
"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. dalej jako k.p.a.). Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".
Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z tego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący zwrócił się podaniem z dnia 29 lipca 2022 r. do PINB o sprawdzenie stanu budowy na działce nr [...] i [...]/2 położonej w Z. przy ul. [...]. Organ wystosował do skarżącego wezwanie o doprecyzowanie wniosku pismem z 3 sierpnia 2022 r. lecz przez prawie dwa miesiące, tj. do 28 września 2022 r. nie wykonywał żadnych czynności w sprawie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko WWINB, że świadczy to o naruszeniu przez PINB art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Po otrzymaniu zawiadomienia skarżącego PINB winien przeprowadzić czynności wyjaśniające, a ich brak świadczy o tym, iż wystąpiła zarzucana w skardze bezczynność.
Sąd miał przy tym na uwadze, że po wniesieniu ponaglenia, a następnie skargi PINB podjął działania mające na celu wyjaśnienie sprawy, w tym po otrzymaniu postanowienia WWINB nr [...] (w dniu 28 października 2022 r.- zob. prezentata), w dniu 8 listopada 2022 r. wydał zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego (k.[...]), zwracał się o wyjaśnienia do Starosty, przeprowadził kontrolę w dniu 17 listopada 2022 r. (k. [...]) a ostatecznie w dniu 14 grudnia 2022 r. wszczął trzy postepowania w sprawie legalności budowy różnych budynków położonych na dz. nr [...] w Z.. Uwzględnić również trzeba, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu 8 listopada 2022 r. (zob. prezentata na skardze), wobec czego zamyka to czasookres badanej bezczynności.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzucana PINB w K. bezczynność wystąpiła w okresie od 3 sierpnia 2022 r. do 28 września 2022 r., o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Z uwagi na załatwienie podania skarżącego po wniesieniu skargi Sąd w pkt I sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania PINB do rozpoznania wniosku z dnia 29 lipca 2022 r., na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność PINB nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. Na gruncie niniejszej sprawy nie da się zdaniem Sądu wyprowadzić wniosku, że PINB działał w sposób lekceważący wobec obowiązku prawnego w postaci rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie ustawowym. Działanie organu nie nosiło również cech celowego unikania załatwienia sprawy. Sąd miał na względnie argumentację PINB zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę oraz to, że organ podjął czynności wyjaśniające i w dniu 14 grudnia 2022 r. wszczął postępowania w sprawie.
Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniosek Skarżącego dotyczący zasądzenia od organu sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że brak charakteru rażącego bezczynności nie uzasadnia zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).
Ponieważ nie stwierdzono, aby przedmiotowa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a PINB w K. wszczął postępowanie w przedmiocie legalności budowy, to represjonowanie organu administracji publicznej poprzez zasądzanie od niego na rzecz strony przeciwnej sumy pieniężnej nie jest celowe.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z oraz § 15 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 597 zł, co stanowi: 100 zł – wpis od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I. instancji oraz 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku).
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.