VII SAB/Wa 29/18

VII SAB/Wa 29/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Kramek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Wójta Gminy C. w zakresie objętym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2017 r. nr [...] oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 29 lipca 2017 r. T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy C. w zakresie objętym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2017 r. nr [...].
Z akt sprawy wynika, że pismem z 11 lipca 2016 r., sprecyzowanym pismem z 15 lipca 2016 r., skarżący wniósł do Wójta Gminy C. o wydanie zaświadczenia, że działki o nr ew. [...],[...],[...] we wsi P. gm. C. utworzyły siedlisko rolnika B. M. i T. M., a także o posiadaniu w latach 1983 – 2005 gospodarstwa rolnego ze wskazaniem jego całej powierzchni.
[...] lipca 2016 r. Wójt Gminy C. wydał zaświadczenie, że: "w ewidencji podatkowej Gminy C. na Pana/Panią T. M. (...) figurowało w latach 1983-2005 gospodarstwo rolne. Zgodnie z ww. ewidencją w 1997 r. powierzchnia gruntów wynosiła 4,67 ha."
Pismem z 9 grudnia 2016 r. skarżący wniósł skargę do SKO w W. na nieprzestrzeganie prawa przez Wójta Gminy C. wskazując w tymże piśmie m. in. na brak odpowiedzi tego organu na jego pismo z 11 lipca 2016 r. Przesyłając tę skargę do SKO w W., Wójt Gminy C. w piśmie z 15 grudnia 2016 r. podał, że załatwił pismo skarżącego z 11 lipca 2016 r., a to kierując do niego pismo wyjaśniającego, jak i wydając w dniu [...] lipca 2016 r. zaświadczenie.
Następnie, pismem z 4 stycznia 2017 r., skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o spowodowanie, żeby Wójt Gminy C. wydał zaświadczenie, że działki nr [...], [...] i [...] we wsi P. w Gminie C. utworzyły siedlisko rolnika B. i T. M. Wskazane pismo zostało potraktowane jako zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a., na bezczynność Wójta Gminy C. w sprawie niewydania skarżącemu żądanego zaświadczenia. W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] maja 2017 r., znak: [...], po zapoznaniu się z ww. zażaleniem skarżącego, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. wyznaczyło Wójtowi Gminy C. dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia oraz stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Dalej, Wójt Gminy C. postanowieniem z [...] maja 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 217 § 2 pkt 1, art. 218 i art. 219 k.p.a., odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia, że działki o nr ew. [...],[...],[...] we wsi P. gm. C. przeznaczone są pod realizację siedliska rolniczego.
Pismem z 1 czerwca 2017 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy C. wskazując, że organ ten kolejny raz narusza prawo nie wydając zaświadczenia, że w latach 1993-2005 B. i T. M. utworzyli zgodnie z prawem siedlisko rolnika. W piśmie z 6 czerwca 2017 r. skarżący w uzupełnieniu wyjaśnił, że jego pismo z 1 czerwca 2017 r. ma prowadzić do rozstrzygnięcia, czy działki nr ew. [...],[...] i [...] stanowiły siedlisko rolnika utworzone w latach 1983-2005 i, czy powyższe siedlisko winno być umieszczone w planie przestrzennego zagospodarowania Gminy C. Wyjaśnił, że temu też ma służyć wystawienie przez ww. organ zaświadczenia, że działki o nr ew. jw. stanowią siedlisko utworzone w latach 1983-2005. W piśmie z 15 czerwca 2017 r. skarżący wniósł o przekazanie ww. sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w piśmie z 28 lipca 2017 r. wyjaśnił, że jego pismo z 15 czerwca 2017 r. jest skargą na bezczynność Wójta Gminy C. w zakresie objętym postanowieniem Kolegium nr [...]. Wskazana skarga została nadana w dniu 29 lipca 2017 r.
W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy C. odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów.
Postanowieniem z 25 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., odrzucił skargę skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Wójta Gminy C., nie złożył przysługującego mu środka zaskarżenia, tj. zażalenia/ponaglenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu z 25 października 2017 r.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 845/18 uchylił zaskarżone postanowienie Sądu z 25 października 2017 r. NSA uznał, że zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że skarżący wyczerpał przysługujący mu środek zaskarżenia, tj. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Za wezwanie takie należy uznać pismo skarżącego z 4 stycznia 2017 r., w którym zwrócił się on do ww. organu o spowodowanie, by Wójt Gminy C. rozpoznał jego wniosek o wydanie żądanego zaświadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu. Nadto, skarga ta jest dopuszczalna, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 845/18, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący, stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., pismem z 4 stycznia 2017 r., wyczerpał środek zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym, tj. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. wyznaczyło Wójtowi Gminy C. dodatkowy termin na załatwienie niniejszej sprawy wynoszący 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia oraz stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Przechodząc do meritum zaznaczyć zaś należy, że zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 powyższego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wskazać też trzeba, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "bezczynność organu" i "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie przewlekłości postępowania, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to, weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – v. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – v. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim Sąd kasacyjny podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu, którą to można określić poprzez sformułowanie: niewydanie w terminie pomimo takiego obowiązku rozstrzygnięcia.
Zatem, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić Wójtowi Gminy C., aby ten - w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi, jak i wyrokowania - pozostawał w bezczynności; w tej sytuacji – nie można było uznać rozpoznawanej skargi za zasadnej i zobowiązać w efekcie organu do rozpatrzenia wniosku czy inaczej: do załatwienia sprawy.
Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że rozpoznawana skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy C. z wniosku skarżącego z 11 lipca 2016 r. o wydanie zaświadczenia m.in., że działki o nr ew. [...],[...],[...] we wsi P. gm. C. utworzyły siedlisko rolnika B. M. i T. M. Wójt Gminy C., na skutek tego wniosku i wobec treści postanowienia SKO w W. z [...] maja 2017 r. znak: [...] (wydanego w oparciu o art. 37 § 2 k.p.a.), postanowieniem z [...] maja 2017 r., znak: [...], odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia, że działki o nr ew. [...],[...],[...] we wsi P. gm. C. przeznaczone są pod realizację siedliska rolniczego. Rozpoznawana skarga została wniesiona 29 lipca 2017 r., a więc już po wydaniu ww. postanowienia tego organu kończącego postępowanie w I instancji z wniosku skarżącego. Z tego też powodu Sąd przyjął, że brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Przy czym, bezspornym jest, że Wójt Gminy C. był obowiązany do załatwienia żądania skarżącego dotyczącego wydania zaświadczenia o konkretnej treści, czy to poprzez wydanie wnioskowanego przez niego zaświadczenia, czy to poprzez wydanie postanowienia przewidzianego w art. 219 k.p.a. Winien był to uczynić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (po myśli art. 217 § 3 k.p.a., jako że postępowanie z wniosku o wydanie zaświadczenia jest ze swej istoty postępowaniem uproszczonym niewymagającym postępowania wyjaśniającego – dowodowego). Wskazanego terminu organ nie zachował (albowiem, jak wynika z akt, wprawdzie [...] lipca 2016 r. wydał zaświadczenie na żądanie skarżącego z 11 lipca 2016 r., ale nie w pełni odniósł się wówczas do wniosku; uczynił to dopiero na skutek ww. postanowienia SKO z [...] maja 2017 r., wydając postanowienie w oparciu o art. 219 k.p.a.). Niemniej w dacie wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu na bezczynność, wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia -w spornym zakresie- został przez Wójta Gminy C. rozpatrzony. Organ ten nie pozostawał więc już wówczas w zarzucanej mu bezczynności (a zważyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy C. w zakresie objętym ww. postanowieniem Kolegium; w takim zaś zakresie niespornie Wójt Gminy C. orzekł postanowieniem z [...] maja 2017 r. – zachowując termin 14 dni wyznaczony dodatkowo przez Kolegium). Jednocześnie, wobec zarzutów skargi i szeroko prezentowanego przez skarżącego -w pismach ją uzupełniających- stanowiska, Sąd zauważa i podkreśla, że celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w doktrynie (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 537), jak i w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14; z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 238/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 października 2014 r. sygn. akt III SAB/Po 11/14). Nadto, Sąd zaznacza, że żadne kwestie merytoryczne dotyczące prawa materialnego nie mogą być rozstrzygane w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu administracji. W sprawie ze skargi na bezczynność sąd bada bowiem jedynie, czy skarżony organ pozostaje w zwłoce, ale już nie ma kompetencji do tego, aby w tej sprawie analizować prawidłowość ewentualnie wydanych przez ten organ rozstrzygnięć. Ocena w tym zakresie wykracza poza przedmiot postępowania sądowego w sprawie bezczynności. Dlatego też Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie mógł przeprowadzić kontroli legalności ww. postanowienia Wójta Gminy C. z [...] maja 2017 r., znak: [...], odmawiającego skarżącemu wydania zaświadczenia. Jednocześnie Sąd dostrzega, że postanowienie to podlega osobnemu zaskarżeniu (zażaleniem, a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego). Sąd wyjaśnia również, że z tego też powodu nie mogły w sprawie odnieść zamierzonego skutku dokumenty załączone do akt przez skarżącego, dotyczące istoty sprawy, a więc mające na celu zakwestionowanie stanowiska przedstawionego przez Wójta w ww. postanowieniu z [...] maja 2017 r.
Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uznania, że Wójt Gminy C. na dzień wniesienia skargi, jak w wyrokowania pozostawał w bezczynności w załatwieniu (w części) wniosku skarżącego z 11 lipca 2016 r. (tj. w zakresie objętym postanowieniem SKO w Warszawie z [...] maja 2017 r.).
Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.