VII SAB/WA 266/21

VII SAB/Wa 266/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1013/22 - Wyrok NSA z 2023-03-03
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 2, art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a oraz § 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie przewlekłości postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania aktu; II. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku L. sp. z o.o. z siedzibą w W. z 12 lipca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2021 r., znak [...]; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz L. sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwóch tysięcy) złotych; V. w pozostałej części skargę oddala; VI. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego na rzecz L. sp.z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siadem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem datowanym na 27 października 2021 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister") w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") z [...] stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że 14 lipca 2021 r. złożyła do Ministra podanie o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia [...]WKZ z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę budynku wysokościowego do 260 m.n.p.t., mieszczącego apartamenty, hotel, usługi, garaż podziemny wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i wjazdami oraz robót budowlanych dotyczących części niskiej i podziemnej budynku istniejącego, położonego przy Al. [...] w [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...], ujętej w gminnej ewidencji zabytków [...].
W ocenie skarżącej, Minister do dnia wniesienia ponaglenia nie podjął w sprawie żadnych czynności. Na skutek wniesionego ponaglenia (pismem z 14 września 2021 r.), skarżąca otrzymała pismo z datą 20 września 2021 r., w którym Minister wskazał nowy termin załatwienia sprawy, tj. 29 października 2021 r., i jednocześnie poinformował, że nie rozstrzygnął sprawy z powodu prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Skarżąca wystąpiła w związku z tym pismem z 24 września 2021 r. o wskazanie czynności dowodowych, które zamierza podjąć Minister w ramach prowadzonego postępowania i o wskazanie czynności już podjętych w sprawie. Minister pismem z 5 października 2021 r., wyjaśnił, że w ramach toczącego się postępowania wystąpił do właściwych organów o dostarczenia od właściwych organów obowiązującego planu miejscowego dla terenu, na którym ma być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków. Nie wskazał, jakie czynności dowodowe ma zamiar podjąć w sprawie.
Skarżąca w odpowiedzi na powyższe pismo zwróciła Ministrowi uwagę, że obydwa żądane dokumenty nie mają związku ze sprawą, a ponadto obowiązujący plan miejscowy jest dostępny we właściwym dzienniku urzędowym, w związku z czym, zdaniem skarżącej Minister pozoruje działania w ramach postępowania wyjaśniającego oraz zwróciła się o przeprowadzenie mediacji. Podkreśliła, że nadal nie została poinformowana o przygotowanym projekcie rozstrzygnięcia i możliwości zapoznania się z nim. Termin do załatwienia sprawy określony jest w art. 35 § 1 k.p.a., zatem sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, w tym bez zbędnej zwłoki Minister powinien ustosunkować się do wniosku o przeprowadzenie mediacji, czyli wydać w tym przedmiocie postanowienie.
W sprawie nie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego, na co wskazują także działania samego Ministra, który nie zamierzał podejmować żadnych czynności dowodowych. Zatem co najmniej kilkunastokrotnie przekroczono termin załatwienia sprawy, co uzasadnia wniosek o ukaranie Ministra grzywną, a zważywszy na niezwykle wysoki koszt przygotowania projektu budowlanego, także i wysokość wnioskowanej grzywny.
W konsekwencji Spółka wniosła o wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości 40.000 zł., oraz przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, stanowiącej połowę wysokości wnioskowanej grzywny, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister pismem z 2 grudnia 2021 r. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowy wniosek skarżącej w sprawie stwierdzenie nieważności postanowienia [...]WKZ z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] wpłynął do organu 14 lipca 2021 r. Minister, pismem z 23 lipca 2021 r., wystąpił do [...]WKZ o przesłanie akt sprawy zakończonej ww. postanowieniem, które wpłynęły do organu II instancji 4 sierpnia 2021 r. Następnie pismem z 20 września 2021 r., znak: [...] zawiadomił strony postępowania, że z powodu prowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawa wniosku zostanie zakończona w przewidywanym terminie do 29 października 2021 r. W ramach prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie pismami z 4 października 2021 r., Minister wystąpił do [...]WKZ o przesłanie opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków z [...] stycznia 2021 r. w sprawie przedmiotowej inwestycji oraz do Urzędu [...] o przesłanie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") dla terenu powyższej inwestycji. 11 października 2021 r. wpłynęła odpowiedź Urzędu [...] dotycząca obowiązującego m.p.z.p., dla terenu powyższej inwestycji. 22 października 2021 r., [...]WKZ przesłał za pośrednictwem platformy ePUAP opinię Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków z [...] stycznia 2021 r.
Minister pismem z 2 listopada 2021 r. (zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a.) zawiadomił strony postępowania, że [...] lipca 2021 r. zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...]WKZ z [...] stycznia 2021 r. oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag, wniosków i dowodów w tej sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Ostatnie zwrotne potwierdzenie odbioru wpłynęło do Ministerstwa 18 listopada 2021 r., a koperta z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" 24 listopada 2021 r.
Minister podał również, że pismem z 2 listopada 2021 r. zawiadomił strony postępowania, że z powodu konieczności zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania oraz wyznaczenia stronom terminu do zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia uwag, wniosków i dowodów - sprawa ww. wniosku zostanie zakończona w przewidywanym terminie do 15 listopada 2021 r. 23 listopada 2021 r., Minister za pośrednictwem platformy ePUAP, wystąpił do [...] Konserwatora Zabytków o przesłanie skanu pisma (opinii) [...] Konserwatora Zabytków z 27 kwietnia 2007 r., znak: [...], odnośnie ww. zamierzenia inwestycyjnego.
Podkreślił, że we właściwym czasie podejmuje kolejne czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o przewlekłości organu. Zaznaczył również, że decyzja w sprawie zostanie wydana przez Ministra w najbliższym czasie.
Minister, postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...] po rozpoznaniu wniosku skarżącej z 12 lipca 2021 r., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710) oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia ww. [...]WKZ z [...] stycznia 2021 r., znak: [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.
Jak wynika z powyższego, dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego – ale wyłącznie na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a. Skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skarga była zasadna.
Bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżąca poprzedziła skargę, rozpatrywaną przez tut. Sąd, ponagleniem datowanym na września 2021 r., zaś Minister wydał [...] grudnia 2021 r. postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WKZ z [...] stycznia 2021 r., a więc już po wpłynięciu do tego organu skargi kierowanej do tut. Sądu (2 listopada 2021 r.) i po wpłynięciu sprawy do tut. Sądu (2 grudnia 2021 r.).
Wydanie tego postanowienia przez organ w toku zawisłości sprawy przed sądem administracyjnym było więc przyczyną umorzenia przez Sąd postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania (postanowienie zostało wydane), zgodnie z art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Wprawdzie skarżąca nie wniosła o zobowiązanie organu do wydania aktu, tym niemniej sąd z urzędu – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organa administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W wypadku, jeżeli organ prowadzi postępowanie przez czas przekraczający termin określony w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. i do tego nie informuje strony o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, to sprawę prowadzi przewlekle (art. 37 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Skoro zaś do terminu "załatwienia sprawy" nie wlicza się (art. 35 § 5 k.p.a.) terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu to wyłącznie wystąpienie ww. okoliczności może mieć wpływ na maksymalny czas załatwienia sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę trzeba też wyjaśnić, że podejmowanie przez organ czynności pozornych albo niezwiązanych z przedmiotem rozpatrywanej przez organ sprawy nie stanowi przesłanki ekskulpacyjnej, o której mowa w ww. art. 35 § 5 k.p.a.
Skarżąca swym podaniem z 14 lipca 2021 r. domagała się od Ministra stwierdzenia nieważności ostatecznego w toku administracyjnym postanowienia [...]WKZ. Tym samym, przedmiotem sprawy – po wszczęciu postępowania przez Ministra (o czym nota bene ten organ powiadomił strony dopiero pismem z 2 listopada 2021 r., a więc prawie 4 miesiące po jego wszczęciu) – stało się to, czy kwestionowane postanowienie obarczone jest wadą stypizowaną w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.
W tym też kontekście należy stwierdzić, że fakt, że Minister pismem z 2 listopada 2021 r. zawiadomił strony, że [...] lipca 2021 r. zostało wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WKZ z [...] stycznia 2021 r. wcale nie było (jak twierdził organ w odpowiedzi na skargę) "zgodne z art. 61 § 4 k.p.a.". Skoro bowiem datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), to o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie niezwłocznie, a nie po prawie 4 miesiącach. Zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania jest bowiem jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Jak słusznie stwierdził to WSA w Gliwicach w wyroku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 889/17 (CBOSA), "ciążący na organie administracji publicznej obowiązek powiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, a także o zakresie tego postępowania, stanowi wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. (...) Obowiązek ten ma umożliwić stronie postępowania realizację określonych przepisami prawa uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, a więc czynności mających istotny znaczenie dla rozstrzygnięcia".
Całkowicie niezasadne i dokonane już po terminie załatwienia sprawy (art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.) było w takim wypadku powiadomienie stron przez Ministra 2 listopada 2021 r., "że z powodu konieczności zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania oraz wyznaczenia stronom terminu do zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia uwag, wniosków i dowodów - sprawa (...) zostanie zakończona w przewidywanym terminie do 15 listopada 2021 r.".
Jak zostało to już wielokrotnie wyjaśnione zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nakazuje organowi ustalanie potencjalnych przesłanek wadliwości kwestionowanej decyzji lub postanowienia, a nie prowadzenie postępowania w zakresie tą ostateczną decyzją lub postanowieniem zakończonym. Co do zasady, organ w postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi postępowania dowodowego w innym zakresie, jak tylko koniecznym do ustalenia, czy kwestionowany akt ostateczny wydany została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydany został bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, został skierowany do osoby niebędącej stroną w sprawie, był niewykonalny w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałby czyn zagrożony karą lub też zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa.
Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne ma dokonać oceny ostatecznego aktu na podstawie tego materiału dowodowego, którym dysponował organ w postępowaniu zwyczajnym. Istotą bowiem takiego postępowania jest ustalenie ważności decyzji lub postanowienia nie na podstawie nowych dowodów i nowo ustalonego stanu faktycznego przez organ nadzorczy, ale na podstawie tych dowodów, które były przyczyną wydania kontrolowanego orzeczenia.
W tej natomiast sprawie podjęte czynności przez Ministra nie zmierzały do ustalenia ww. przesłanek potencjalnej nieważności postanowienia [...]WKZ, ale do ponownego, zbędnego w postępowaniu nadzwyczajnym, ustalenia stanu faktycznego istotnego dla uzgodnienia projektu pozwolenia na budowę. Przy uwzględnieniu charakteru i zakresu postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia były to czynności o charakterze pozornym i niezwiązanym z istotą tego postępowania.
Błędnie uważa Minister, że wystąpienie z 4 października 2021 r. do [...]WKZ "o przesłanie opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków z [...] stycznia 2021 r., w sprawie przedmiotowej inwestycji oraz do Urzędu [...] o przesłanie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) dla terenu powyższej inwestycji" miało jakikolwiek związek z prowadzeniem "postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie". Ustalenie powyższego miało związek – ale z postępowaniem zwykłym, zakończonym już przecież kwestionowanym postanowieniem [...]WKZ, a nie z ustaleniem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Skoro Minister 23 lipca 2021 r. wystąpił do [...]WKZ o przesłanie akt sprawy zakończonej kwestionowanym co do ważności postanowieniem (co rzeczywiście było czynnością wyjaśniającą w ramach postępowania nadzwyczajnego), a akta wpłynęły do Ministra już 4 sierpnia 2021 r., to organ ten w tejże dacie otrzymał wszelkie dokumenty, niezbędne dla ustalenia potencjalnej nieważności postanowienia [...]WKZ, czyli rozpatrzenia podania skarżącej. Dokonanie więc pismem z 20 września 2021 r. zawiadomienia stron, że "z powodu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, sprawa przedmiotowego wniosku zostanie zakończona w przewidywanym terminie do 29 października 2021 r." po pierwsze było spóźnione (dokonane już po terminie załatwienia sprawy z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.), a po drugie nie stanowiło czynności, o jakiej mowa w art. 36 § 1 k.p.a. albo w art. 36 § 2 w zw. z art. 35 § 5 k.p.a.
Podobnie należy ocenić kolejne powiadomienie stron przez Ministra 2 listopada 2021 r., "że z powodu konieczności zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania oraz wyznaczenia stronom terminu do zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia uwag, wniosków i dowodów - sprawa (...) zostanie zakończona w przewidywanym terminie do 15 listopada 2021 r.".
Ww. terminu załatwienia sprawy (29 października 2021 r.) Minister także nie dochował. Nie dochował też kolejnego terminu załatwienia sprawy, wskazanego pismem z 2 listopada 2021 r. (15 listopada 2021 r.). Co więcej, już po upływie tego kolejnego terminu, 23 listopada 2021 r. Minister wystąpił jeszcze do [...] Konserwatora Zabytków "o przesłanie skanu pisma (opinii) [...] Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], odnośnie ww. zamierzenia inwestycyjnego", tym razem jednak w ogóle już nie zawiadamiając stron o nowym terminie załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie informując o nowym terminie na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).
Postanowienie rozstrzygające w postępowaniu nadzwyczajnym sprawę z wniosku skarżącej wydane zostało dopiero 6 grudnia 2021 r. – a więc prawie 5 miesięcy po wszczęciu w tej sprawie postępowania. W ocenie tut. Sądu sprawa nie należała do kategorii spraw "szczególnie skomplikowanych" w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., a więc powinna być załatwiona przez Ministra niezwłocznie (art. 35 § 1 i § 2 k.p.a.). Uznając, że załatwienie sprawy wymagało postępowania wyjaśniającego, to i tak powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania – a więc 14 sierpnia 2021 r.
Jak ponadto wynika z powyższej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie nie wystąpiły okoliczności, uzasadniające wydłużenie przez organ postępowania nadzwyczajnego, wymienione w art. 35 § 5 k.p.a.
Sąd, orzekając w niniejszej sprawie i oceniając, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) brał pod uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem zaniechań organów, które mają cechy unikania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 174/21, CBOSA). O ile w sprawie niniejszej wydłużenie czasu załatwienia sprawy było znaczne, o tyle Ministrowi nie można przypisać, że unikał wydania rozstrzygnięcia lub działał z lekceważeniem praw strony. Nie świadczy o tym bowiem fakt podejmowania zbędnych działań przez organ. Jest to przesłanka przewlekłego prowadzenia sprawy i błędnej chęci wyjaśniania okoliczności istotnych w postępowaniu zwyczajnym, a nie nadzwyczajnym, ale nie unikania wydania rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. łączy rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania (lub bezczynności) organu z przewlekłością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 151/21, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20, z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1915/21 - CBOSA).
Rażącym naruszeniem prawa będzie więc tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane, jako rażące musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu, jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie (por. WSA w Gliwicach wyrok z 19 października 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 113/21, CBOSA).
W ocenie tut. Sądu Minister niewątpliwie więc prowadził postępowanie przewlekle, ale nie nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Spowodowało to, że tut. Sąd oddalił skargę w tym zakresie, w jakim pełnomocnik skarżącej domagał się nałożenia na organ grzywny. Grzywna, jako dotkliwy środek finansowy ma zasadniczo wymóc od organu wydanie rozstrzygnięcia (co w tej sprawie Minister uczynił w trakcie zawisłości sprawy) lub stanowić karę za rażące naruszenie prawa. Natomiast uznając argumentację przedstawioną w skardze co do krzywdy, jakiej Spółka doznała w związku z opieszałym działaniem Ministra, Sąd uznał za zasadne przyznać na jej rzecz od organu 2.000 zł. W ocenie Sądu, kwota ta posłuży zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej, stanowiąc rekompensatę negatywnych przeżyć, związanych z niezałatwieniem sprawy w terminie i z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Zaznaczyć też należy, że jakkolwiek przyznawana od organu suma pieniężna ma charakter kompensacyjny, to nie ma na celu naprawienia potencjalnej szkody. Odpowiedzialność za taką szkodę przewidziana jest bowiem w mającym charakter lex specialis art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, co wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a oraz § 2 p.p.s.a., a także na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1800), zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.