VII SAB/Wa 21/23

VII SAB/Wa 21/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia wniosku M. B. z dnia 12 grudnia 2022 r. w przedmiocie wydania odpisów dokumentów z akt sprawy – w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; II. stwierdza bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 grudnia 2022 r.; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od organu na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 (sto) zł tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 6 lutego 2023 r. M. B. (dalej: "skarżący"), wniósł skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 grudnia 2022 r. o wydanie odpisów dokumentów.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 12 grudnia 2022 r. M. B. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wydanie odpisów dokumentów z akt sprawy. Pismem z 23 stycznia 2023 r. (data wpływu do organu) M. B. złożył ponaglenie. W odpowiedzi na wniosek z 12 grudnia 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z 1 lutego 2023 r., poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 23 listopada 2022 r., akta zawierające dokumenty dotyczące budynku położonego przy ul. I. w W. zostały przekazane do Sądu. Pouczył, że z prośbą o wydanie odpisów należy zwrócić się do Sądu.
Skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł M. B., domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z 12 grudnia 2022 r., stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi stosownej grzywny i oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – powoływanej jako: ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z treści art. 53 § 2 b ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.
Ponaglenie skarżącego do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęło w dniu 23 stycznia 2023 r.
W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.
Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku M. B. z dnia 12 grudnia 2022r. O wydanie odpisów konkretnych dokumentów z akt toczącego się postępowania, tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Takie brzmienie, powyższy przepis uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, iż zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Bezczynność organu występuje też w sytuacji, gdy organ odmawia podjęcia aktu, pozostając w błędnym przekonaniu, iż nie ma takiego obowiązku. Celem skargi na bezczynność jest spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia czynności. Służy ona więc wymuszeniu na organie administracji publicznej zachowań w postaci wydania aktu ( decyzji , postanowienia ) lub podjęcia czynności. Skarga może być wniesiona do sądu aż do czasu załatwienia sprawy tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. Uznając skargę na bezczynność za uzasadnioną sąd administracyjny w sprawach określonych w art. 3 par. 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uwzględnienie skargi na bezczynność polega więc wyłącznie na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest jednocześnie – w przypadku uwzględnienia skargi – stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Podkreślenia wymaga, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna wyłącznie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na wskazane powyżej formy działania administracji publicznej o których mowa w punktach od 1 do 4a § 2 art. 3 p.p.s.a. ( postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1101/08 Lex 552736).
Na gruncie k.p.a. kwestia dostępu do akt postępowania administracyjnego uregulowana została w przepisach art. 73 i 74. Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu ( § 1a art. 73 k.p.a. ). W myśl przepisu art. 74 § 1 k.p.a., przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zgodnie zaś z § 2 odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że skarżący wystąpił w dniu 12 grudnia 2022 r. z pisemnym wnioskiem o wydanie mu odpisów dokumentów z akt sprawy, co stanowi formę wglądu w akta postępowania . Organ powinien był zatem albo umożliwić mu wgląd do akt, albo dokonać odmowy w wymaganej przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. formie postanowienia. Niewątpliwie organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 grudnia 2022r., skoro do dnia wyrokowania nie nastąpiło ani wydanie żądanych odpisów ani postanowienie o odmowie ich wydania.
Jednocześnie podkreślić trzeba, że fakt przekazania do WSA w Warszawie dokumentów dotyczących budynku położonego przy ul. I. w W. w ramach postepowania administracyjnego ( skarga M. B. na decyzję MKiDN z dnia 23 listopada 2022r.) nie stanowi żadnej formy usprawiedliwienia dla organu w kontekście nierozpoznania wniosku skarżącego w terminie. Organ bowiem mógł zwrócić się do Sądu o wypożyczenie akt lub też jego pracownik mógł w siedzibie Sądu dokonać stosownych kopii potwierdzając je za zgodność z oryginałem. Całkowicie natomiast pozbawione jest podstawy prawnej twierdzenie Ministra, że to Sąd powinien wydać odpisy dokumentów znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez Ministra.
Przepisy kodeksowe o udostępnianiu akt (rozdział 3 w dziale II k.p.a.) nie precyzują terminu, w jakim żądany odpis – względnie postanowienie odmowne – winny zostać wydane wnioskodawcy. Wobec tego znajdują w tym przypadku odpowiednie zastosowanie ogólne przepisy o terminach załatwiania spraw, unormowane w rozdziale 7 działu III (art. 35–art. 38) k.p.a. I tak, w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).
Jednocześnie zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.), co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie III sentencji wyroku.
Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów.
Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Tym bardziej, że organ pismem z dnia 1 lutego 2023 r. poinformował skarżącego o przyczynach zwłoki.
Sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien on być stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Istotne jest przy tym, że zastosowanie tego środka stanowi uprawnienie sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 i 8 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Wyznaczony organowi termin do rozpoznania wniosku, liczony zgodnie z art. 286 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest realny i umożliwia organowi załatwienie sprawy bez popadania w dalszą zwłokę.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art 149 § 1a p.p.s.a, orzekł jak w pkt I - III sentencji, oddalając pozostałe żądania skargi ( pkt IV) na podstawie art 151 p.p.s.a.
Sąd o kosztach postępowania sądowego (punkt V sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego od Ministra 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.