VII SAB/WA 203/22

VII SAB/Wa 203/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Grzegorz Rudnicki
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1037/23 - Wyrok NSA z 2024-04-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 110
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2023 r. sprawy ze skargi S. Ś. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia podania z dnia 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji I. zobowiązuje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy z podania S. Ś. z dnia 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 r., znak DOA/ORZ/7110/1250/13/14 w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu opisanym w punkcie I., III. stwierdza, że bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. Ś. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, V. w pozostałej części oddala skargę.
Uzasadnienie
S. Ś. ( dalej: "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB") w sprawie dotyczącej podania skarżącego z dnia 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. znak [...], wydanej przez Burmistrza Miasta S..
Skarżący wskazał, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i art. 36 § 1 k.p.a., dlatego wniósł o:
1. stwierdzenie bezczynności organu,
2. wymierzenie organowi grzywny,
3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 24 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podanie o doręczenie decyzji GINB z dnia 30 kwietnia 2014 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] sierpnia 1996 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.
Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na podanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał pełnomocnikowi skarżącego kopię decyzji GINB z dnia 30 kwietnia 2014 r. znak DOA/ORZ/7110 /1250/13/14.
Zdaniem skarżącego, pismo to nie jest decyzją, co wynika z prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2016 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 852/16). W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał: "W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona, a tym samym nie została wprowadzona do obrotu prawnego, zaś skarga na taką decyzję, jako przedwczesna, podlega odrzuceniu".
W zaistniałej sytuacji nie sposób uznać że, że podanie pełnomocnika o doręczenie decyzji zostało załatwione w przewidziany prawem sposób. Dlatego wniesienie niniejszej skargi stało się konieczne i uzasadnione.
Zdaniem skarżącego, stanowisko GINB prezentowane w sprawie w rażący sposób narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazany przepis znajduje zastosowanie do wspomnianego wcześniej postanowienia WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2016 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 852/16), którym GINB jest związany. We wcześniejszej korespondencji kierowanej do pełnomocnika organ informował, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zakończone. Dlatego też pełnomocnik zwrócił się z podaniem o przesłanie odpisu decyzji kończącej postępowanie. W odpowiedzi GINB przesłał decyzję nieistniejącą, co należy uznać za rażące naruszenie przepisów rangi ustawowej oraz konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.
Wobec tak rażącego naruszenia prawa, zasadne wydaje się wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 154 ust. 6 p.p.s.a, w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.
W treści odpowiedzi wskazał, że prowadził postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 września 2013 r., Nr 128/2013, znak: WI.I.7144-Mi/33/07, stwierdzającej, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] sierpnia 1996 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i S. Ś. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w S. przy ul. [...] na działce nr ew. [...] obr. [...].
Ostateczną decyzją z 30 kwietnia 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/1250/13/14, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 16 września 2013 r. Nr 128/2013, znak: WI.I.7144-Mi/33/07.
Prawomocnym postanowieniem z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/16, WSA w Warszawie odrzucił skargę S. Ś. na decyzję GINB z 30 kwietnia 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/1250/13/14.
Pismem z 11 marca 2020 r. S. Ś., reprezentowany przez adw. K. B., wystąpił do GINB o "umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].08.1996 r. znak [...] wydanej przez burmistrza miasta S.".
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 15 czerwca 2021 r., znak: DOA.7110.412.2016.MML, poinformował, że nie jest możliwe umorzenie postępowania, o którym mowa w piśmie z 11 marca 2020 r., gdyż takowe się nie toczy.
Następnie pismem z 11 czerwca 2021 r. S. Ś. wniósł do GINB podanie zatytułowane: "Ponaglenie z powodu bezczynności organu", dotyczące postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 września 2013 r., Nr 128/2013, znak: WLL7144-Mi/33/07, stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] sierpnia 1996 r., Nr [...], znak: [...].
Pismem z 23 czerwca 2021 r., znak: DOA.7110.416.2021.MML, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego, że podanie z 11 czerwca 2021 r. nie może zostać rozpatrzone, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadzi żadnego postępowania w powyższej sprawie.
Pismem z 12 lipca 2021 r., przekazanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) do GINB przy piśmie Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z 26 lipca 2021 r., S. Ś. wniósł podanie zatytułowane "Zażalenie na przewlekłość postępowania", dotyczące postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 września 2013 r., Nr 128/2013, stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] sierpnia 1996 r., Nr [...].
W odpowiedzi na powyższe pismo GINB, poinformował skarżącego pismem z 19 sierpnia 2021 r., że podanie z 12 lipca 2021 r. nie może zostać rozpatrzone, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadzi żadnego postępowania w powyższej sprawie.
Następnie pismem z 13 września 2021 r. S. Ś. wniósł do GINB podanie zatytułowane: "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", dotyczące postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 września 2013 r., Nr 128/2013, stwierdzającej, nieważność decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] sierpnia 1996 r., Nr [...].
W odpowiedzi na powyższe pismo z 13 września 2021 r., GINB pismem z 29 października 2021 r., poinformował S. Ś., że jego podanie z 13 września 2021 r. nie może zostać rozpatrzone, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadzi żadnego postępowania w powyższej sprawie.
Następnie pismem z 24 listopada 2021 r. zatytułowanym "Podanie o doręczenie decyzji" S. Ś. zwrócił się do GINB o "doręczenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].08.1996 r. znak [...], wydanej przez Burmistrza Miasta S.".
W odpowiedzi na powyższe pismo GINB przy piśmie z 31 grudnia 2021 r., znak: DOA.7110.412.2016.MML, przesłał skarżącemu poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji GINB z 30 kwietnia 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/1250/13/14.
Następnie S. Ś. pismem z 1 kwietnia 2022 r. zatytułowanym "Ponaglenie w sprawie podania o doręczenie decyzji", wystąpił o "doręczenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].08.1996 r. znak [...], wydanej przez Burmistrza Miasta S.".
W odpowiedzi na powyższe podanie pismem z 20 maja 2022 r. GINB poinformował skarżącego, że ponaglenie można złożyć jedynie w toku postępowania administracyjnego, a obecnie GINB nie prowadzi żadnego postępowania dotyczącego decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] sierpnia 1996 r., Nr [...]. W związku z powyższym, brak jest podstaw do rozpatrzenia podania S. Ś. z 1 kwietnia 2022 r.
Organ podkreślił, że odpowiedział na wniosek z 24 listopada 2021 r. którego dotyczy skarga na bezczynność z 13 maja 2022 oraz przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji GINB, o którą wnioskował skarżący.
Ponadto postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 września 2013 r., Nr 128/2013, zostało zakończone ostateczną decyzją GINB z 30 kwietnia 2014 r.
Z powyższego wynika, że w dniu złożenia skargi na bezczynność przez S. Ś., GINB nie prowadził żadnego postępowania w przedmiotowej sprawie.
Organ dodał, że jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W powyższej uchwale Sąd wskazał, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Stąd też za niedopuszczalną NSA uznał skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego.
Organ wskazał, że skarżący podniósł, że postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone, gdyż z uwagi na nieprawidłowe doręczenie decyzji nie weszła ona do obrotu prawnego.
W odpowiedzi na powyższe organ zauważył, że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, wynika że decyzja GINB z 30 kwietnia 2014 r., w dniu 16 maja 2014 r. została doręczona B. B.. Następnie ww. decyzja GINB na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. została uznana za doręczoną pozostałym stronom postępowania. W związku z powyższym, ewentualne nieprawidłowe doręczenie decyzji skarżącemu nie świadczy o tym, że decyzja z 30 kwietnia 2014 r., nie weszła do obrotu prawnego.
Z treści art. 110 k.p.a. wynika, że skuteczne doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. W wyroku z 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 107/22, odrzucając skargę, wskazał, że skarga podlega odrzuceniu, albowiem sprawa, której dotyczy, nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przywołał treść art. 3 § 2 pkt 1-4a, 8 i 9 p.p.s.a. i stwierdził, iż kierując się treścią ww. przepisów doszedł w pierwszej kolejności do przekonania, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw, podlegających kognicji sadów administracyjnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Ponadto Sąd stwierdził, że doręczenie decyzji nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone w nim skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Prawidłowość i skuteczność doręczenia nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie. W konsekwencji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Wobec stwierdzenia powyższego faktu i uwzględnienia treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że literalna odmowa doręczenia stronie decyzji nie może zostać uznana za bezczynność w rozumieniu tych przepisów i w konsekwencji, że taka bezczynność organu nie podlega jurysdykcji sądu administracyjnego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, a brak doręczenia pozbawia stronę przysługującego jej prawa do kontroli odwoławczej decyzji GINB.
Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2405/22, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Skarżący spełnił ten warunek formalny i wniósł ponaglenie pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. W tej sprawie skarga została wniesiona w dniu 13 maja 2022 r., a więc po wniesieniu ponaglenia. W związku z tym stwierdzić należy, że skarżący skutecznie wniósł skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności organu administracji.
Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy, Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Wskazać należy, że sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2405/22, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W takiej sytuacji, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, należy uwzględnić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, modyfikacji ulegają granice sprawy administracyjnej, których nie wyznaczają już tylko przepisy art. 134 i art. 135 p.p.s.a. ale również art. 168 § 3 i art. 183 § 1 p.p.s.a. Inaczej mówiąc granice sprawy - w której orzeka w takiej sytuacji sąd - podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i w wyniku tego wydał orzeczenie ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489).
Ponadto, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por.T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX nr 167124; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. I FSK 294/05 LEX nr 187537, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).
W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, został związany wykładnią wyrażoną w motywach postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2405/22, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego postanowienia muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji.
Wskazać zatem należy, że w ocenie NSA, zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
NSA wyjaśnił, że pomimo, że Sąd I instancji ocenił przedmiotową skargę jako tę, która nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak przy tej ocenie nie uwzględnił, iż w odniesieniu do kwestii doręczenia skarżącemu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/1250/13/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/16 (postanowienie to stało się prawomocne na mocy postanowienia z 23 lutego 2017 r.). Zgodnie z tą oceną, ww. decyzja GINB została wysłana do pełnomocnika skarżącego, ale na nieaktualny adres, a więc decyzja GINB nie została prawidłowo doręczona, a tym samym nie została wprowadzona do obrotu prawnego, zaś skarga na taką decyzję, jako przedwczesna, podlega odrzuceniu. Ponadto w postanowieniu o sygn. akt VII SA/Wa 852/16 Sąd wyraził ocenę prawną, zgodnie z którą w przypadku, gdy pełnomocnik powiadomił o swym nowym adresie jeszcze przed wysłaniem przez organ pisma pod poprzedni adres lub nawet przed pojęciem próby doręczenia, organ ma obowiązek wysłać je ponownie pod nowy adres (por. wyrok NSA: z 7 czerwca 2013 r., I FSK 1013/12).
W tych warunkach GINB po otrzymaniu akt sprawy wraz z odpisem ww. postanowienia ze stwierdzeniem jego prawomocności niezwłocznie powinien z urzędu doręczyć (prawidłowo) skarżącemu decyzję. W związku z oceną prawną wypowiedzianą w niniejszej sprawie przez Sąd Administracyjny czynność doręczenia decyzji mieści się tym samym w pojęciu czynności materialnotechnicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), której skutki związane są z zaistniałymi w niniejszej sprawie okolicznościami, a które powinny doprowadzić do zagwarantowania skarżącemu przysługującego mu prawa do skutecznego wniesienia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/1250/13/14, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (jako realizacja konstytucyjnego prawa do sądu – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Dla oceny bezczynności organu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma w tego rodzaju okolicznościach znaczenie nie tylko data wydania (sporządzenia) decyzji i doręczenia jej innym stronom postępowania, ale też data wysłania i doręczenia decyzji skarżącemu, co w tej sprawie wprost wynika z prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 852/16. Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie przedmiotowej sprawy nie mogły mieć przesądzającego znaczenia poglądy prawne, na które powołał się Sąd I instancji, a wynikające ze wskazanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zdaniem NSA należy podkreślić, że skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego związane są z prawidłowym doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji stronie (pełnomocnikowi strony), o czym stanowi art. 110 K.p.a. Decyzja, jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny skierowany do konkretnego adresata musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji rozpoczyna się zatem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji (por. uchwała NSA z 15 października 2008 r., II GPS 4/08). Skuteczne doręczenie decyzji może zaś nastąpić jedynie w stosunku do tych podmiotów, które działają w procesie (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., II OSK 2966/17).
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w zakresie w jakim dotyczy naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy, ponieważ wbrew ocenie Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucenia skargi, lecz podstawy do merytorycznej oceny bezczynności organu związanej z brakiem doręczenia skarżącemu decyzji administracyjnej, jako istotnego elementu praw podstawowych, gwarantowanych konstytucyjnie – zapewnienia prawa do sądu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że wiążące są ustalenia dokonane przez tut. Sąd w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/16.
W uzasadnieniu tego postanowienia, WSA wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję dnia 30 kwietnia 2014 r., jednak przesyłka zawierająca ten akt administracyjny została nadana dopiero w dniu 7 kwietnia 2014 r. na nieaktualny adres pełnomocnika skarżącego, o czym świadczy data stempla pocztowego umieszczonego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznaczonego jako "Datownik placówki nadawczej". Przesyłka to została awizowana w dniu 9 maja 2014 r., następnie powtórnie awizowana w dniu 19 maja 2014 r. i ostatecznie została zwrócona do nadawcy w dniu 27 maja 2014 r. z adnotacją "adresat wyprowadził się". Zaznaczyć należy, że pełnomocnik skarżącego o zmianie adresu zawiadomił organ I instancji, adresując zawiadomienie o zmianie siedziby pełnomocnika na Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie Wydział Infrastruktury i Środowiska Oddział w Delegaturze – Placówka Zamiejscowa w S., pomimo że sprawa w wyniku odwołania znajdowała się już w Głównym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Jednak pismo zawierające informację o zmianie adresu pełnomocnika przesłane przez organ I instancji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło w dniu 2 maja 2014 r., a zatem jeszcze przed nadaniem zaskarżonej decyzji w Urzędzie Pocztowym. Zatem w przypadku, gdy pełnomocnik powiadomił o swym nowym adresie jeszcze przed wysłaniem przez organ pisma pod poprzedni adres lub nawet przed pojęciem próby doręczenia, organ ma obowiązek wysłać je ponownie pod nowy adres (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I FSK 1013/12).
GINB zatem już od daty 2 maja 2014 r.( kiedy to poinformowany został o nowym adresie pełnomocnika), powinien wysłać mu ponownie decyzję z dnia 30 kwietnia 2014 r. znak DOA/ORZ/7110/1250/13/14 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. znak [...], wydanej przez Burmistrza Miasta S..
Po doręczeniu organowi odpisu prawomocnego postanowienia WSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., które również dla organu było wiążące, GINB mając na uwadze zawarte w nim ustalenia dotyczące konieczności ponownego prawidłowego doręczenia swojej decyzji z dnia 30 kwietnia 2014 r., powinien po otrzymaniu pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 24 listopada 2021 r, wysłać mu wspomnianą decyzję a nie jej kopię. Organ zatem od daty wpływu wniosku z dnia 24 listopada 2021 r., pozostawał w bezczynności.
Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpatrywanej sprawie, o czym świadczy dotychczasowy przebieg postępowania, sytuacja taka nie występowała.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący złożył w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny, która wymierzona we wskazanej w wyroku wysokości stanowić będzie wystarczający środek dyscyplinujący ten organ.
Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu od skargi) Sąd orzekł na podstawie art. 2000 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.