VII SAB/Wa 200/22

VII SAB/Wa 200/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Izabela Ostrowska
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 1199/23 - Wyrok NSA z 2024-05-07
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi C. K., T. F. i M. J. na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Ministra Rozwoju i Technologii I. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy prowadzonej pod sygnaturą DLI-III.7621.44.2020.KS.37; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. oddala skargę w zakresie dotyczącym wymierzenia organowi grzywny; V. przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących: C.K., T.F. i M.J. solidarnie sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) zł; VI. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących: C. K., T. F. i M.J. solidarnie kwotę 631 (sześćset trzydzieści jeden) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Pismem z 2 listopada 2022 r. C. K., T. F. i M. J. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister, organ) pod sygnaturą DLI-III.7621.44.2020.KS. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 11g ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, ze zm.; dalej: specustawa drogowa) w zw. z art. 35 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), jak również art. 11g ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie w skardze wniesiono o:
– stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,
– zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania skarżących,
– przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 28.312,65 zł,
– nałożenie na organ grzywny w wysokości 56.625,3 zł
– zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
2. W odpowiedzi na skargę, Ministra Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie.
3. Na podstawie akt postępowania przedstawionych przez organ, Sąd ustalił następujący przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie DLI-III.7621.44.2020.KS.
– Od 29 września do 26 października 2020 r. do Ministra wpływały odwołania
od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 7 września 2020 r. nr 5/2020
w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;
– Pismem z 4 listopada 2020 r. organ wezwał Wojewodę Podlaskiego do nadesłania brakujących akt administracyjnych.
– 23 listopada 2020 r. do organu wpłynęły brakujące dokumenty.
– Pismem z 4 listopada 2020 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 29 stycznia 2021 r.
– Pismem z 4 listopada 2020 r. organ wezwał [...] S.A.
do przedłożenia uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających, że podmiot ten posiada tytuł prawny do nieruchomości.
– Spółka przesłała żądane dokumenty przy piśmie z 19 listopada 2020 r.
– Pismami z 20 listopada 2020 r., 4 grudnia 2020 r. i 29 stycznia 2021 r. organ wzywał dwie strony postępowania do wyjaśnienia wątpliwości.
– W pismach z 8 grudnia 2020 r. i 14 czerwca 2021 r. [...] S.A. rozwinęła swoją argumentację i podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu.
– Pismem z 29 stycznia 2021 r. Minister wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 16 kwietnia 2021 r.
– Pismem z 22 kwietnia 2021 r. Minister wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 30 czerwca 2021 r.
– Pismami z 4 listopada 2020 r., 29 stycznia 2021 r. i 22 kwietnia 2021 r. organ przekazywał inwestorowi odwołania oraz pisma skarżących stron wnoszone w toku postępowania, wzywając go do szczegółowego wypowiedzenia się w sprawie podniesionych zarzutów dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na działkach stron.
– Pismami z 22 kwietnia 2021 r., 27 maja 2021 r. i 27 maja 2021 r. organ odwoławczy przekazał stronom postępowania stanowisko inwestora.
– Pismem z 27 maja 2021 r. organ odwoławczy wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień m.in. w przedmiocie Raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.
– 24 czerwca 2021 r. do organu wpłynęła odpowiedź inwestora.
– Pismem z 28 czerwca 2021 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 15 września 2021 r.
– Pismem z 28 czerwca 2021 r. organ wezwał inwestora do dostarczenia dokumentu potwierdzającego, że za merytoryczną treść wyjaśnień co do zawartości raportu ooś odpowiadał zespół opracowujący ww. raport pod przewodnictwem kierującego zespołem.
– Pismem z 6 lipca 2021 r. [...] S.A. złożyła ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłość ówczesnego Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii.
– Pismem z 15 lipca 2021 r. Minister odpowiedział na ww. ponaglenie.
– Pismem z 16 września 2021 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 listopada 2021 r.) i wezwał inwestora do wskazania, czy projekt budowlany wymagał uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a jeśli tak – do wskazania, gdzie dokładnie w projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją znajduje się ww. uzgodnienie.
– Przy piśmie z 4 października 2021 r. inwestor przekazał skorygowaną dokumentację projektową, w której zostały wprowadzone zmiany w stosunku do dokumentacji zatwierdzonej decyzją Wojewody Podlaskiego, uwzględniające odwołanie [...] S.A. w zakresie dotyczącym wejścia na działkę nr [...]. W ww. piśmie inwestor zaznaczył, że przyjęte w projekcie zamiennym rozwiązania umożliwiają rezygnację z konieczności prowadzenia robót na ww. działce, a co za tym idzie - podziału przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie inwestor nadmienił, że w przedłożonej przy ww. piśmie dokumentacji projektowej wprowadzono zmiany wynikające z oczekiwań lokalnej społeczności, a także optymalizacji przyjętych rozwiązań projektowych.
– Pismem z 1 grudnia 2021 r. organ zawiadomił strony postępowania, że zostało zakończone postępowanie wyjaśniające umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia
w przedmiotowej sprawie, a strony postępowania mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Organ przedłużył jednocześnie termin załatwienia sprawy do 14 lutego 2022 r.
– Postanowieniem z 2 grudnia 2021 r. Minister odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego.
– Pismem z 7 lutego 2022 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 15 kwietnia 2022 r.
– W związku z tym, że strony skorzystały z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, oraz podniosły nowe zarzuty co do decyzji Wojewody Podlaskiego, Minister pismami z 7 lutego 2022 r. wezwał strony do uzupełnienia wniesionych przez nie pism,
– Pismem z 20 kwietnia 2022 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 30 czerwca 2022 r. i przekazał wystąpienia stron inwestorowi, celem zajęcia przez niego stanowiska co do podniesionych przez skarżących zarzutów.
– W pismach z 28 i 29 kwietnia 2022 r. inwestor przekazał organowi wyjaśnienia projektanta i sprawdzającego w zakresie zarzutów podniesionych przez strony.
– Przy piśmie z 13 maja 2022 r. organ przekazał ww. stanowisko inwestora skarżącym stronom.
– Pismem z 30 czerwca 2022 r. Minister wyznaczył nowy termin zakończenia przedmiotowej sprawy do 15 września 2022 r.
– Pismem z 19 lipca 2022 r. jedna ze stron wniosła "o ponaglenie rozpoznania sprawy o znaku sprawy: DLI-III.7621.44.2020.KS.33".
– W piśmie z 26 lipca 2022 r. Minister odpowiedział na ww. ponaglenie strony.
– Pismem z 8 września 2022 r. Minister wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31 października 2022 r.
– W dniu 23 listopada 2022 r. Minister wydał decyzję uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylającą w części i umarzającą w części postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
4. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone
w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
4.1. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W ocenie Sądu, rozpatrywana skarga została wniesiona bez naruszenia ww. przepisów, albowiem [...] S.A. pismem z 6 lipca 2021 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Spółka ta była stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego z uwagi na przysługujące jej wówczas prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Na podstawie umowy zawartej 30 maja 2022 r. w formie aktu notarialnego, skarżący nabyli od [...] S.A. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej na działce o nr ew. [...] na zasadzie współwłasności łącznej w ramach łączącej ich umowy spółki cywilnej. Należało zatem uznać – w ślad za zgodnymi w tym zakresie oświadczeniami skarżących i organu (zawartym w odpowiedzi na skargę) – skarżący weszli w miejsce [...] S.A. jako strona kontrolowanego postępowania administracyjnego, a czynności (w szczególności wniesienie odwołania i ponaglenia) podjęte przez ich poprzednika prawnego wywołują skutki również w stosunku do nich. Okoliczności tej nie kwestionuje organ – nie wnosił bowiem o odrzucenie skargi.
4.2. Sąd miał na uwadze, że skarżący jako przedmiot skargi wskazał "bezczynność
i przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Ministra. Należy przy tym zauważyć, że bezczynność i przewlekłość postępowania podlega sądowej kontroli w odrębnych procedurach sądowoadministracyjnych. W przypadku, w którym przedmiot skargi sformułowano tak jak w niniejszej sprawie, to od okoliczności tej sprawy zależy, którą ścieżkę Sąd powinien poddać swojej ocenie. Z uwagi na niżej wyjaśnione otoczenie prawne, Sąd rozpoznał tę skargę jako skargę na bezczynność organu.
5. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
5.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 3.10.2019 r., I OSK 2394/18, LEX nr 2755456). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie
i w określonym przez prawo terminie (zob. wyrok NSA z 7.03.2019 r., I OSK 891/18, LEX nr 2665556).
5.2. Jak wynika z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W art. 35 § 2 k.p.a. wskazano, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym
– w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co istotne, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W stanie prawnym niniejszej sprawy należało jednak uwzględnić przede wszystkim art. 11g ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy.
5.3. W ocenie Sądu, termin na rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym
w kontrolowanej sprawie, należało liczyć od 23 listopada 2020 r., kiedy to do Ministra wpłynęły odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego wraz z kompletem akt administracyjnych. Zatem termin, o którym mowa w art. 11g ust. 2 specustawy drogowej upłynął bezskutecznie 23 grudnia 2023 r. Nie ulega wątpliwości, że sprawa nie została załatwiona przez Ministra w tym terminie. Zgodnie z art. art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z § 2 tego przepisu wynika, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Organ odwoławczy wielokrotnie w toku postępowania wykonywał obowiązek przewidziany w przytoczonym przepisie:
– pismem z 4 listopada 2020 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 29 stycznia 2021 r.
– pismem z 29 stycznia 2021 r. Minister wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 16 kwietnia 2021 r.
– pismem z 22 kwietnia 2021 r. Minister wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 30 czerwca 2021 r.
– pismem z 28 czerwca 2021 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 15 września 2021 r.
– pismem z 16 września 2021 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 listopada 2021 r.
– pismem z 1 grudnia 2021 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 14 lutego 2022 r.
– pismem z 7 lutego 2022 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 15 kwietnia 2022 r.
– pismem z 20 kwietnia 2022 r. organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 30 czerwca 2022 r.
– pismem z 30 czerwca 2022 r. Minister wyznaczył nowy termin zakończenia przedmiotowej sprawy do 15 września 2022 r.
– pismem z 8 września 2022 r. Minister wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31 października 2022 r.
Niemniej jednak, w dacie wniesienia rozpatrywanej skargi (tj. 3 listopada 2022 r.) Minister nie wydał decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy nie zawiadomił również stron o niezałatwieniu sprawy w terminie (tj. do 31 października 2022 r. – jak wynika z ostatniego zawiadomienia w tym przedmiocie, datowanego na
8 września 2022 r.) ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy prowadzonej pod sygnaturą DLI-III.7621.44.2020.KS Minister nie załatwił w terminie określonym
w art. 11g ust. 2 specustawy drogowej ani też w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
5.4. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w trybie art. 149 § 1a p.p.s.a.
5.4.1. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości
i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA
z 15.11.2022 r., III OSK 6657/21, LEX nr 3436157).
5.4.2. Należy zatem podkreślić, że ustawodawca w art. 11g ust. 2 specustawy drogowej, wprowadził szczególny rygor czasowy rozpoznania sprawy w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w postępowaniu odwoławczym. Intencją ustawodawcy było skrócenie w tych sprawach, w stosunku do innego rodzaju spraw, oczekiwania na ewentualną weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. postanowienie NSA z 21.07.2011 r., II OPP 20/11, LEX nr 852941). Tymczasem przed dniem wniesienia skargi, kontrolowane postępowanie odwoławcze trwało blisko 2 lata. Zatem Minister – naczelny organ administracji publicznej, nie zrealizował celów wprowadzenia art. 11g ust. 2 specustawy drogowej, w oczywisty i jednoznaczny sposób.
5.4.3. Analizując przebieg postępowania odwoławczego w kontrolowanej sprawie, należało wskazać, że nosiło ono również cechy przewlekłości, co dodatkowo uzasadnia stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W toku tego postępowania, Minister prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, przesyłał stronom stanowiska pozostałych stron i przyjmował składane repliki. W ocenie Sądu, o prawidłowości prowadzonego postępowania, jako szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy, nie stanowią działania, które polegają na przekazywaniu pomiędzy stronami ich wzajemnych pism procesowych, a następnie oczekiwanie organu na zajęcie stanowiska w odpowiedzi na te pisma. Taka praktyka, polegająca na wymianie korespondencji, może w zasadzie trwać w nieskończoność w sytuacji gdy zadaniem organu administracyjnego jest podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Gdy dotyczy to wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest zbadanie, czy objęta wnioskiem inwestycja jest zgodna z prawem. Co się zaś tyczy kwestii lokalizacji inwestycji, to zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest ewentualne ustalenie, czy taka lokalizacja posiada należyte uzasadnienie z uwagi na występujące w takiego rodzaju sprawach interesy prawne osób trzecich. Z uwagi na obowiązujące zasady postępowania administracyjnego, ustalenia w tym zakresie (także przez organ odwoławczy), jak
i istota postępowania uzupełniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 k.p.a., nie mogą prowadzić do niepotrzebnego przedłużenia postępowania. Nie jest bowiem rolą organu odwoławczego wyczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inwestora, jak
i doręczanie stronom wzajemnie ich pism. Kierując się zasadami postępowania administracyjnego wystarczające jest wezwanie do złożenia określonych dowodów
w zakreślonym terminie oraz wyłącznie poinformowanie stron o zebranym materiale dowodowym z pouczeniem o możliwości zapoznania się w siedzibie organu z tak zebranym materiałem dowodowym – także na etapie postępowania odwoławczego.
W odniesieniu do inwestycji drogowych specustawa zawiera przecież normę szczególną, która określa 30-dniowy termin do rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, jednocześnie nie przewidując dodatkowych terminów w jakich mogą być załatwiane tego rodzaju sprawy (art. 11g ust. 2 specustawy). Jednocześnie specustawa nie wyłącza możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy może w sposób nieograniczony korzystać z normy zawartej w art. 136 k.p.a., ponieważ powinien – jeżeli zachodziła potrzeba zastosowania art. 136 k.p.a. – podjąć działania, które odpowiadają procedurze administracyjnej, w tym przepisom szczególnym, a nie – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – podejmować działania, które takich standardów nie spełniają, w konsekwencji przedłużając w sposób nieuzasadniony postępowanie odwoławcze (zob. wyrok NSA z 22.11.2017 r., II OSK 390/17, LEX nr 2409522).
6. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W ocenie Sadu, w związku z wydaniem przez Ministra w dniu 23 listopada 2022 r. decyzji uchylającą w części decyzję organu
I instancji i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylającą w części
i umarzającą w części postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego – po wniesieniu rozpatrywanej skargi, ewentualne orzeczenie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu byłoby bezprzedmiotowe. W dacie wyrokowania nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu, który został już wydany (por. wyrok NSA z 18.01.2019 r., II OSK 1818/18, LEX nr 2616288). W tym stanie rzeczy należało zatem umorzyć postępowanie
w sprawie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu – działając na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
7. Sąd uwzględnił wniosek skarżących o przyznanie sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., jednak w niższej kwocie niż wskazana w skardze. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią (por. wyrok NSA z 29.06.2022 r., I OSK 2374/20, LEX nr 3390756). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. (por. wyrok NSA z 7.06.2022 r., I FSK 447/22, LEX nr 3368864). W ocenie Sądu, długotrwałość kontrolowanego postępowania administracyjnego, jego przebieg oraz
w szczególności ostatni okres jego prowadzenia, już po uzupełnieniu materiału dowodowego, wskazywały na zasadność przyznania skarżącym sumy pieniężnej
w wysokości 2000 zł. Przyznając skarżącym niższą, niż oczekiwana, kwotę, Sąd miał na uwadze również wydanie (przed rozpoznaniem skargi) decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.
8. Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie, w jakim jej autor domagał się nałożenia na Ministra grzywny w wysokości 56.625,3 zł. Stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie tego środka wobec organu jest uprawnieniem sądu, z możliwości wymierzenia grzywny sąd rozpoznający sprawę może skorzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wymierzenie grzywny powinno być warunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie takiego stanu rzeczy i doprowadzenie do zakończenia postępowania. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie temu, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał się bezczynności lub przewlekłości w prowadzonych postępowaniach. Tak więc wymierzenie grzywny spełnia funkcję nie tylko represyjną, ale i prewencyjną (zob. wyrok NSA z 20.10.2022 r., III OSK 2158/21, LEX nr 3441371). Oddalając skargę w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę wysoki stopień skomplikowania spraw z zakresu realizacji inwestycji w trybie specustawy drogowej, jak również opisane w odpowiedzi na skargę działania Dyrektora Generalnego Ministerstwa Rozwoju
i Technologii mające na celu zapobieganie nieterminowemu rozpatrywaniu spraw przez Ministra. Ponadto, z uwagi na zakończenie kontrolowanego postępowania przed wydaniem niniejszego wyroku, nałożenie na organ grzywny nie stanowiłoby (już) środka zwalczającego bezczynność organu.
8. W związku z uwzględnieniem skargi w jej zasadniczej części, na podstawie
art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot koszów postępowania w kwocie 631 zł, stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżących oraz opłaty kancelaryjnej od złożenia dokumentów pełnomocnictw procesowych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji.