VII SAB/Wa 165/24

VII SAB/Wa 165/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Lucyna Staniszewska
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Umorzono postępowanie sądowe w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia odwołania J. C. od decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w L.; 2. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody Mazowieckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. C. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowe
Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 stycznia 2024 r., J. C. M. ( dalej: "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. G. w L.
Skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak rozpatrzenia wniesionego odwołania w terminie miesiąca od dnia jego wpływu do urzędu, jak również nie poinformowaniu strony o konieczności przedłużenia powyższego terminu.
Skarżąca wniosła o:
1) na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności / przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Starosty L.;
2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia odwołania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia akt organowi:
3) na podstawie, art. 149 § 1 a p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], Starosta L. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. G. w L.
Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie (pismo z dnia 25 lutego 2019 r., złożone w siedzibie Starostwa Powiatowego w L. w dniu 26 lutego 2019 r.).
Decyzją nr 49/SPEC/2019 z dnia 30 kwietnia 2019 r., znak: [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1498/19, oddalił skargę na ww. decyzję, jednak Naczelny Sąd Administracyjny na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej od ww. wyroku, wyrokiem z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1668/20, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 kwietnia 2019 r.
Skarżąca wskazała, że jak wynika z informacji uzyskanej z Biura Obsługi Interesanta Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, akta administracyjne zostały zwrócone Wojewodzie Mazowieckiemu w dniu 1 sierpnia 2023 r. i od tego dnia zaczął biec miesięczny termin na załatwienie sprawy.
Z uwagi na brak jakichkolwiek działań organu odwoławczego, zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, pismem z dnia 19 grudnia 2023 r., skarżąca wniosła do Ministra Inwestycji i Rozwoju ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody Mazowieckiego w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, które do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpoznane.
Zdaniem skarżącej Wojewoda Mazowiecki pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniesionego odwołania. Od dnia przekazania organowi drugiej instancji odwołania wraz z aktami sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie minęło już blisko 5 miesięcy. Organ nie tylko nie wydał żadnej decyzji, ale nawet nie informował strony o podejmowanych działaniach (o ile takie w ogóle były podejmowane) oraz konieczności przedłużenia prowadzonego postępowania.
Organ zdaniem skarżącej w sposób ewidentny naruszył normę przepisu 35 § 3 k.p.a. i nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.
Wojewoda argumentował, że odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego doręczono Wojewodzie w dniu 21 czerwca 2023 r.
Następnie, w dniu 2 sierpnia 2023 r., w wykonaniu zarządzenia z dnia 17 lipca 2023 r., sekretariat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zwrócił do tutejszego organu wojewódzkiego akta przedmiotowej sprawy.
Organ podniósł, że Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 115/SPEC/2024 z dnia 23 sierpnia 2024 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ podkreślił, że Wojewoda Mazowiecki oprócz postępowań wynikających z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz szeregu specustaw, prowadzi również postępowania w drugiej instancji. Bardzo szeroki zakres powierzonych kompetencji i zadań oraz stopień skomplikowania rozpatrywanych spraw w połączeniu z dużą rotacją pracowników Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej powoduje, iż czas reakcji w prowadzonych postępowaniach zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji czasami mocno się wydłuża.
Co prawda orzecznictwo sądowo-administracyjne w sprawie terminów rozpatrywania wniosków jest dość jednoznaczne lecz kwestie i okoliczności wskazane w powyższych akapitach, miały znaczący wpływ na termin rozpatrzenia wniosku skarżącej.
Na koniec Wojewoda wskazał, że wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Nr 115/SPEC/2024 z dnia 23 sierpnia 2024 r., uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, może przyczynić się do oddalenia niniejszej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca spełniła ten warunek formalny i wniosła ponaglenie pismem z dnia 19 grudnia 2023 r.
Ponaglenie to zostało rozpoznane przez Ministra Rozwoju i Technologii postanowieniem z dnia 23 września 2024 r. znak: DLI-IX.7621.43.2024.DM.
Postanowieniem tym Minister:
I. uznał, że Wojewoda Mazowiecki nie dopuścił się bezczynności w przedmiocie prowadzonego postępowania w sprawie odwołania od decyzji Starosty L. dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,
II. uznał, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie postępowania w sprawie odwołania od decyzji Starosty L. dnia [...] lutego 2019 r., , znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,
III. stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w dniu 17 stycznia 2024 r., a więc po złożeniu ponaglenia. W związku z tym stwierdzić należy, że skarżąca skutecznie wniosła skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności i przewlekłości organu administracji.
Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności i przewlekłości w załatwieniu sprawy, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z definicją "bezczynności" zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Pod pojęciem "przewlekłości" należy natomiast rozumieć sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Definicje te zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2022 r. sygn. II OSK 871/22, (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe lub wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. W tezie przywołanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. NSA zwrócił przy tym uwagę, że z art. 149 p.p.s.a. jasno wynika, że niezależnie od tego, czy w sprawie zachodzi bezczynność, czy przewlekłość, sąd administracyjny stosuje te same środki prawne.
W rozpoznawanej sprawie organowi zarzucono w skardze zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych sprawy, daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, ponieważ nie rozpoznał w ustawowym terminie odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...].
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W rozpoznawanej sprawie, postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty L. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...]., zaktualizowało się z datą zwrotu Wojewodzie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc jak wskazuje Wojewoda od dnia 2 sierpnia 2023 r.
Do daty wniesienia skargi, a więc do dnia 17 stycznia 2024 r., Wojewoda nie rozpoznał odwołania. Nie zastosował się również do obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a.
Z akt sprawy przekazanych do Sądu przez organ wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, aby jakakolwiek czynność w tej sprawie została przez Wojewodę podjęta od daty otrzymania akt z NSA ( 2 sierpnia 2023 r.) do daty wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Nr 115/SPEC/2024 z dnia 23 sierpnia 2024 r., uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że skoro akta sprawy zwrócono z NSA w dniu 2 sierpnia 2023 r., to termin miesiąca na rozpatrzenie odwołania upłynął w dniu 2 września 2023 r. Przekroczenie tego terminu do dnia wydania decyzji wyniosło więc prawie rok.
Rozpoznanie ponaglenia, wspomnianym postanowieniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 września 2024 r. znak: DLI-IX.7621.43.2024.DM., nie miało wpływu na dopuszczalność skargi.
W judykaturze podkreśla się bowiem, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18).
W związku z powyższym Sąd, uwzględnił skargę i – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącej ( pkt 2 sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd uznał ( pkt 3 wyroku), że bezczynność Wojewody w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20). W orzecznictwie podkreśla się także, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1776/17).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę znane Sądowi z urzędu znaczne obciążenie pracą organu, które obiektywnie uniemożliwia niezwłoczne rozpoznawanie wpływających spraw, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas prowadzenia postępowania odwoławczego nie był wyjątkowo długi, a przede wszystkim nie doszło do świadomego lekceważenia przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku.
W związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w dniu 23 sierpnia 2024 r., Sąd umorzył (pkt 1 wyroku) jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie odwoławcze (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.