VII SAB/WA 156/21

VII SAB/Wa 156/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Granatowska
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1206/22 - Wyrok NSA z 2023-03-03
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 35,  art. 36,  art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 2 pkt 1-4a , z art. 154 par. 6 w zw. z art 149 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. W. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie wydania decyzji I. zobowiązuje Burmistrza K. do rozpoznania wniosku skarżącego H. W. o ustalenie warunków zabudowy - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza K. w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi K. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; IV. zasądza od Burmistrza K. na rzecz H. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. H.W. ("skarżący", "inwestor"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 29 czerwca 2021 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza K." w sprawie rozpatrzenia jego wniosku dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych wraz z zapleczem biurowym, socjalnym, technicznym i magazynowym, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] w K.
Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie prawa, tj.: art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") w związku z niewydaniem decyzji administracji z wniosku skarżącego z 22 września 2010 r., o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o: a) zobowiązanie Burmistrza K. do wydania decyzji o warunkach zabudowy w terminie 30 dni; b) stwierdzenie, że Burmistrz K. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; c) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych.
Skarżący w uzasadnieniu podniósł, że przedmiotową skargę poprzedziło "ponaglenie (zażalenie)" skarżącego, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") na "bezczynność i przewlekłość Burmistrza K.", w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. SKO postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...] (doręczone pełnomocnikowi skarżącego 18 czerwca 2021 r.), działając na podstawie art. 37 k.p.a., uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, gdyż podejmował działania mające na celu ustalenie aktualnych stron postępowania, a ponadto zawiadamiał strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Zacytowano brzmienie art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. i art. 37 k.p.a. i wyrażono pogląd, że "(...)niedopuszczalnym jest, aby organ administracji publicznej nie podejmował jakiegokolwiek działania przy rozpatrywaniu wniosku złożonego przez stronę o wydanie określonej decyzji".
Zdaniem skarżącego wnioski, które ostatecznie wyciągnął organ II instancji, są w przedmiotowej sprawie błędne i niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. SKO zacytowało obszerny fragment wyjaśnień złożonych przez organ I instancji, z których wynikało, że organ podjął szereg czynności mających na celu ustalenie stron postępowania. Zdaniem SKO, argumentem za uznaniem zażalenia za nieuzasadnione jest również fakt, że organ I instancji trzykrotnie zawiadamiał strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji złożony został do organu 22 września 2010 r. Skarżący zawiadomieniem z 1 października 2010 r., poinformowany został o wszczęciu postępowania. Następnie SKO decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję burmistrza K. Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] lipca 2020 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji trzykrotnie wydawał odmowną decyzję o warunkach zabudowy, a raz decyzję pozostawił bez rozpatrzenia. Inwestor już raz wnosił do Sądu skargę na bezczynność Burmistrza. Skarga z 10 października 2017 r., dotyczyła pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku inwestora - pismo Burmistrza K. z 4 maja 2017 r., postanowienie SKO z [...] września 2017 r. uznające zażalenie na bezczynność Burmistrza za nieuzasadnione. WSA w Warszawie po rozpatrzeniu skargi na bezczynność w ww. sprawie, wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 496/17: zobowiązał Burmistrza K. do rozpoznania wniosku z 22 września 2010 r., o ustalenie warunków zabudowy - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność Burmistrza K. w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Burmistrzowi K. grzywnę w wysokości 2000 zł..
W dalszej kolejności skarżący przytoczył art. 35 § 1 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. Wskazał, że sądy administracyjne uznają, że organ pozostaje w bezczynności wtedy gdy nie podejmuje żadnych czynności, gdy jego nieefektywne działania nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności, nie prowadzą do zakończenia postępowania, gdy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, prowadzących do wyłudzenia czasu trwania postępowania.
W ocenie skarżącego bezsporne jest, że opisane powyżej okoliczności występują w postępowaniu będącym przedmiotem niniejszej skargi. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu.
W zawiadomieniach z 22 stycznia 2021 r., 19 marca 2021 r. oraz 16 kwietnia 2021 r., organ powołuje się na skomplikowany charakter sprawy, a jako podstawę prawną nie rozpatrzenia sprawy w terminie wskazuje art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 77 k.p.a. (obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Twierdzenia organu (wskazane powyżej) mają charakter gołosłowny i nie mają nic wspólnego z zasadami, na które organ się powołuje, gdyż w rzeczywistości od dawna zachodzą przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie, ale od wielu lat nie pojawił się żaden nowy materiał dowodowy. Organ miał naprawdę dużo czasu, aby zapoznać się z istniejącymi dowodami.
Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja odnosząca się do "skomplikowanego charakteru sprawy", zważywszy m.in. na fakt, że sprawa była kilkakrotnie badana przez organy I i II instancji, jak również przez Sąd (wyrok z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 309/12 oraz wyrok z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 496/17).
Skarżący zaznaczył, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie wynika wyłącznie z postawy, jaką od wielu lat prezentuje Burmistrz K. zdeterminowany, żeby skarżący nie otrzymał decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nie tylko nie przyczynił się w żaden sposób do zaistniałej sytuacji, ale w trakcie całego postępowania jest jego aktywnym uczestnikiem. To właśnie skarżący przekazał np. organowi interpretację Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, odnoszącą się m.in. do przepisów dotyczących rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ II instancji rozpatrując zażalenie bezkrytycznie przyjął wyjaśnienia organu I instancji, nie zapoznał się natomiast z aktami sprawy w których znajdują się dokumenty świadczące jednoznacznie o bezczynności Burmistrza. Z dokumentów wynika, że Burmistrz K. od wielu lat w trakcie toczącego się postępowania kieruje korespondencję do osób, które nie są i nigdy nie były stronami postępowania, na co skarżący wskazywał wielokrotnie w pismach składanych do organu. Znamienne jest, że organ od dawna ma tego świadomość, o czym świadczą dokumenty wytwarzane przez ten sam organ, związane z innymi postępowaniami toczącymi się w tutejszym urzędzie. Dokumenty (znajdujące się również w aktach przedmiotowego postępowania) to m.in.: decyzja o podziale nr [...] z [...] listopada 1992 r.; notatka służbowa ze spotkania w dniu 17 września 2013 r.; postanowienie Burmistrza K. z [...] września 2018 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania z [...] września 2013 r., dotyczącego opodatkowania działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] – K. W powołanym powyżej uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z decyzją o podziale nr [...] z 1992 r. Gmina K. w dniu 14 grudnia 1992 r., stała się właścicielem powyższych działek drogowych.
z zawiadomień organu przedłużających termin rozpoznania sprawy wynika, że ilość stron postępowania (według organu) to ponad 30 osób, a liczba ta może jeszcze ulec zmianie, gdyż organ jest na etapie ustalania wciąż nowych stron postępowania.
Skarżący powołał się na wyrok NSA z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1830/20 oraz wyrok WSA z 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 78/17, zgodnie z którym "Sam fakt powiadamiania stron o nowym terminie załatwienia sprawy,...nie może w takiej sytuacji oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (...)".
Wskazał również, że Burmistrz K. pozostaje w bezczynności także w innym postępowaniu, którego stroną jest skarżący. Postępowanie to dotyczy odszkodowania za działki drogowe (o których mowa powyżej) w którym Starosta Powiatu [...] pismem z 27 maja 2020 r., zobowiązał Burmistrza K. do złożenia wyjaśnień, czego Burmistrz dotychczas nie uczynił. Bezsporne jest, że organ I instancji naruszył zasady określone w art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do działań organów administracji publicznej) oraz art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania).
Biorąc pod uwagę całokształt postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie (toczącego się od 2010 r.) oraz postawę organu, skarżący stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.).Jako rażące naruszenie prawa określa się stan, kiedy można bez żadnych wątpliwości uznać, że prawo zostało naruszone w sposób oczywisty i bez żadnego racjonalnego uzasadnienia. Jest to bez wątpienia działanie godzące w zasadę demokratycznego państwa prawa.
Przytoczył również wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20, stosownie do którego "Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Tak sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów".
2. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz K. stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu podał, że w dniu 14 maja 2021 r., wpłynęło ponaglenie inwestora w sprawie rozpatrzenia jego wniosku, dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (polegającej na budowie zakładu produkcyjnego w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych wraz z zapleczem biurowym, socjalnym, technicznym i magazynowym, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] w K.).
Pismem z 18 maja 2021 r. organ przekazał ponaglenie wraz z aktami sprawy do SKO. W piśmie tym organ wyjaśnił, że na etapie zawiadomienia z 22 stycznia 2021 r., pismo zaadresowane do F. S. wróciło w dniu 22 lutego 2021 r., z adnotacją, że adresat wyprowadził się. Następnie w dniu 15 marca 2021 r., podjęto czynności związane z ustaleniem aktualnych danych osobowych wszystkich stron postępowania. W dniu 19 kwietnia 2021 r. ustalono aktualne adresy, oraz że jedna ze stron postępowania – L.W. zmarła.
Kolejno, pismem z 27 kwietnia 2021 r., zwrócono się do S. W. i K. W. (potencjalnych spadkobierców) o dostarczenie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. W dniu 25 maja 2021 r., pismo z 18 maja 2021 r. zaadresowane do A.F. wróciło z adnotacją, że adresat wyprowadził się. Po ustaleniu adresu stronie ponownie wysłano pismo. W dniu 8 czerwca 2021 r. do tut. urzędu wpłynęło postanowienie SKO z [...] maja 2021 r., nr [...] (w którym na podstawie art. 37 k.p.a., uznano zażalenie inwestora za nieuzasadnione). Pismem z 19 lipca 2021 r., zawiadomiono strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
1. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz NSA jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).
2. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Burmistrz K. pozostawał w bezczynności lub prowadził w sposób przewlekły postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 września 2010 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy:
- SKO decyzją z [...] października 2020 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza K. Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] lipca 2020 r. i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;
- Burmistrz K. (jako organ I instancji) podejmował różne czynności mające na celu ustalenie stron postępowania, ale z akt sprawy nie wynika, że wydał w sprawie jakiekolwiek rozstrzygnięcie.
3. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu. Takie ponaglenie z 28 czerwca 2021 r. w sprawie zostało złożone. Wcześniejsze ponaglenie z 6 maja 2021 r. SKO uznało za nieuzasadnione.
W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.
W art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - o czym mowa w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Zgodnie z art 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu sprawy nie można bowiem abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie traw dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20).
4. Przypomnieć należy, że sprawa skarżącego ma już swoja długą historię. Pierwotny wniosek skarżącego pochodzi bowiem z 22 września 2010 r. W przedmiotowym postępowaniu organy kilkukrotnie wydawały odmowną decyzję o warunkach zabudowy, a raz pozostawiły sprawę bez rozpatrzenia. Z kolei NSA w wyroku z 11 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2149/12) wskazał, między innymi na to, że: "(...) za błędną w konsekwencji Sąd uznaje taką wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., wedle której na etapie ustalania warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej winien być prawnie uregulowany".
Zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest jednak całościowa analiza przebiegu spornego postepowania ale jedynie jego "wycinek". Poprzednie bowiem etapy postepowania w zakresie badania bezczynności Burmistrza K. zostały już bowiem ocenione prze WSA w Warszawie, który w wyroku z 11 kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 496/17) zobowiązał Burmistrza K. do rozpoznania wniosku z 22 września 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy a także stwierdził, że bezczynność Burmistrza K. w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 złotych.
Sąd w niniejszej sprawie rozpatruje sprawę bezczynności organu w sprawie, w której Burmistrz K. w wyniku uchylenia przez SKO decyzją z [...] października 2020 r. w całości decyzji Burmistrza K. Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] lipca 2020 r. miał ponownie zająć się sporną sprawą (tj. ponownie ja rozpatrzeć i wydać odpowiednią decyzję w terminach wskazanych w k.p.a.). W niniejszej sprawie takie "ponowne rozpatrzenie sprawy" do tej pory nie nastąpiło.
Zatem w takiej sytuacji należy zadbać, czy Burmistrz K. pozostawał w bezczynności w związku z niezałatwieniem sprawy (po uchyleniu decyzji przez SKO) w terminach wskazanych w k.p.a.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie Burmistrz K. powoływał się na różne czynności podejmowane przez organ w celu rozpatrzenia sprawy (np. ustalanie danych osobowych stron postepowania, dostarczenie różnych dokumentów) i zawiadamiał o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy (ostatni termin do załatwienia sprawy został wskazany na 31 sierpnia 2021 r.). Z drugiej strony należy wskazać, że fakt powiadamiania stron o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Inaczej mówiąc – to nie usprawiedliwia organów od zarzutu bezczynności.
W ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby sprawa z wniosku skarżącego została załatwiona przez organ - Burmistrza K.
Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o ich treści. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, jego działania oraz zaniechania w toku sprawy oraz stopień przekroczenia terminów, mają wpływ na ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 219/21). Podkreślić należy, że skomplikowany charakter sprawy, występowanie stron o sprzecznych interesach, nie może usprawiedliwiać braku niezbędnej koncentracji czynności koniecznych do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/21).
W związku z tym, Sąd zobowiązał Burmistrza K. do rozpoznania wniosku skarżącego z 22 września 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji).
5. Sąd uznał także, że bezczynność Burmistrza K. w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa" (pkt II sentencji).
Prawo zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 123/21). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 151/21; 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21; z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20). Słusznie przyjmuje się, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność organu (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 3661/19).
O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Decyzja SKO z [...] października 2000 r., w której zobowiązano organ do ponownego rozstrzygnięcie sprawy, pomimo wyznaczenia terminów do załatwienia sprawy – do dnia wydania wyroku przez Sąd (19 stycznia 2022 r.) nie została podjęta.
6. Mając na uwadze okres bezczynności Burmistrza w wydaniu decyzji, a także jego rażący charakter, Sąd uznał, że konieczne jest wymierzenie Burmistrzowi K. grzywny w kwocie 2000 zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – pkt III sentencji). Środek ten na gruncie niniejszej sprawy ma pełnić nie tylko funkcję represyjną, ale również funkcję prewencyjną, tj. ma na celu mobilizować Burmistrza K. do podjęcia niezwłocznych działań w przyszłości. Odstąpienie w takim przypadku od orzeczenia grzywny wobec Burmistrza K. mogłoby być również odebrane przez strony jako w istocie równoznaczne z tolerowaniem przez Sąd przedmiotowego bezprawnego stanu godzącego w prawa stron do niezwłocznego rozpoznania ich sprawy administracyjnej, a tym samym podważać zaufanie do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji). Równocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające będzie orzeczenie grzywny w wysokości 2000 zł. (czyli nie w najwyższej wysokości). Należy przypomnieć, że grzywna ta może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy adekwatną grzywną będzie kwota 2000 zł. Kwota ta nie ma charakteru symbolicznego, a równocześnie wydaje się wystarczająca do ponownego zmotywowania organu w zakresie niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy.
7. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I-III sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).