VII SAB/Wa 134/23

VII SAB/Wa 134/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 64 par. 2 i art. 35 par. 1 -3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. w przedmiocie bezczynności Wojewody Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], ul. [...], zw. dalej "skarżącą", działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 oraz art. 57 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 35 § 1-3 k.p.a. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego, polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z dnia 7 października 2022 r. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 29 sierpnia 2022 r. nr 764/OPON/2022 uchylającej w całości decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]maja 2022 r., nr [...]zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, muru oporowego oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego i garażu.
Wspólnota zarzuciła Wojewodzie naruszenie:
1) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 44 § 1-4 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz 35 § 1-3 k.p.a. poprzez dokonanie niekompletnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na zaniechaniu dokonania analizy oświadczenia doręczyciela o umieszczeniu podwójnego awiza w skrzynce pocztowej Wspólnoty w dniach 10 i 18 listopada 2022 r., pod względem tego czy zawiera ono takie elementy, jak data dokonanej czynności, sposób jej wykonania, w tym określenie miejsca umieszczenia awiza oraz podpis pozwalający na identyfikację autora oświadczenia o awizowaniu, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że dane umieszczone na kopercie, nie pozwalają na weryfikację prawidłowości oświadczenia o doręczeniu podwójnego awizo, ponieważ na kopercie znajdują się jedynie pieczęcie operatora publicznego, brak jest natomiast jakiegokolwiek podpisu pozwalającego na identyfikację osoby doręczyciela i weryfikację jego oświadczenia w kontekście wykonania czynności doręczenia podwójnego awizo w dniach wskazanych na pieczęciach, co jednoznacznie wskazuje, że - wbrew art. 44 § 1-3 k.p.a. - nie dokonano podwójnego awizowania przesyłki, co skutkowało mylnym przyjęciem domniemania, że nastąpiło doręczenie zastępcze na podstawie art 44 § 4 k.p.a. oraz błędem w ustaleniach faktycznych, że Wspólnota nie uzupełniła braków formalnych podania w terminie wskazanym w wezwaniu, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania i nie rozpoznaniem sprawy w terminie określonym w art 35 § 1-3 KPA.
2) art 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art 92 Prawa pocztowego poprzez zgromadzenie niekompletnego materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu złożenia przez organ reklamacji do operatora pocztowego w celu weryfikacji wszystkich niezbędnych przesłanek, umożliwiających stwierdzenie, że korespondencja zawierająca wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania, z której organ wywodzi skutki prawne dla Wspólnoty, została skutecznie doręczona, mimo że Wspólnota złożyła dodatkowe dowody i oświadczenia, iż w skrzynce pocztowej Wspólnoty nigdy nie pozostawiono żadnego awizo, umożliwiającego odbiór i zapoznanie się z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych podania, co w konsekwencji spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych, że nie uzupełniono braków formalnych w terminie wskazanym w wezwaniu, przez co organ nieprawidłowo zastosował art 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. i nie rozpoznał sprawy w terminie określonym w art 35 § 1-3 k.p.a.;
3) art 44 § 4 k.p.a. w zw. z art 64 § 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez przyjęcie domniemania, iż w sprawie nastąpiło doręczenie zastępcze, mimo że z dokumentów sprawy wynika, że wezwanie nie zostało podwójnie awizowane, bowiem na kopercie zawierającej korespondencję brak jest podpisu doręczyciela wskazującego na wykonanie czynności awizowania w datach wskazanych na pieczęciach, zaś z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym z oświadczeń Wspólnoty wynika, że w skrzynce pocztowej Wspólnoty nigdy nie złożono żadnego awizo, umożliwiającego odebranie i zapoznanie się z korespondencją, co oznacza, że siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych podania, nie nigdy rozpoczął biegu, gdyż Wspólnota wskutek zaniechania doręczyciela, nie miała możliwości powzięcia informacji o korespondencji złożonej u operatora publicznego, a w konsekwencji nie było podstaw do pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, lecz organ powinien był ponowić czynność materialnotechniczną poprzez ponowne wysłanie korespondencji do Wspólnoty, czego zaniechał.
4) art 64 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i pozostawienie wniosku Wspólnoty bez rozpoznania i niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1-3 k.p.a., ze względu na bezpodstawne przyjęcie, iż Wspólnota nie uzupełniła braków formalnych podania w terminie, podczas gdy nigdy nie doręczono wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a zatem Wspólnota nie mogła zadośćuczynić wezwaniu organu w terminie.
Mając powyższe na uwadze Wspólnota wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku Wspólnoty z dnia 7 października 2022 r. o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 29 sierpnia 2022 r. oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego w ww. przedmiocie. Nadto wniesiono o stwierdzenie, że bezczynność organu, w powyższym zakresie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę na bezczynność Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wyjaśniono, że w dniu 18 października 2022 r. do Wojewody wpłynęło pismo Prezydenta m.st. Warszawy przekazujące ww. wniosek Wspólnoty. Pismem z dnia 4 listopada 2022 r. Wspólnota została wezwana do usunięcia braków ww. wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego pisma, poprzez przedłożenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, z którego wynika uprawnienie osób, które złożyły podpis pod "odwołaniem" do reprezentowania Wspólnoty.
Z dokumentacji sprawy wynika, że wobec nieobecności adresata korespondencję awizowano w dniu 10 listopada 2022 r., a następnie w dniu 18 listopada 2022 r. Wobec nie podjęcia korespondencji, w dniu 25 listopada 2022r. korespondencja została zwrócona do nadawcy. Tym samym na mocy art. 44 k.p.a. uznano, że wezwanie Wojewody zostało Wspólnocie skutecznie doręczone w dniu 24 listopada 2022 r., a termin do uzupełnienia braków upłynął z dniem 1 grudnia 2022 r.
Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. Wspólnota została poinformowana o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Na skutek czego, w dniu 3 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło pismo Wspólnoty określone jako "Uzupełnienie braków formalnych".
Pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował Wspólnotę, że uzupełnienie wskazanego w wezwaniu z dnia 4 listopada 2022 r. braku formalnego jest bezskuteczne w sytuacji kiedy nastąpiło z uchybieniem terminu i po skutecznym zawiadomieniu Wspólnoty o pozostawieniu podania bez rozpoznania.
Jednocześnie, pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. GINB poinformował Wspólnotę, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, na którą nie służy w ramach postępowania administracyjnego żaden środek zaskarżenia, w tym ponaglenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), ze zm. "p.p.s.a." sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Na wstępie wskazać należy, iż w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Z bezczynnością organu mamy do czynienia również w sytuacji nieuzasadnionego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej NSA stwierdził, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.
Dodać należy, iż w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 1140/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, w której uznano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawie ze skargi na bezczynność, w której wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pozbawienia strony prawa do sądu, w sytuacji, gdy organ pozostawi jej podanie bez rozpoznania. Wniesienie skargi na bezczynność byłoby niemożliwe w sytuacji braku możliwości wniesienia ponaglenia po pozostawieniu podania bez rozpoznania. Ochrona sądowa w tym przypadku byłaby iluzoryczna, gdyż teoretycznie stronie przysługiwałaby skarga na bezczynność, jednak zawsze byłaby ona odrzucana. W związku z tym, Sąd rozpoznał skargę pomimo tego, że ponaglenie zostało wniesione po pozostawieniu podania bez rozpoznania.
Przedmiotem skargi w tej sprawie jest bezczynność Wojewody Mazowieckiego polegająca na nierozpatrzeniu podania Wspólnoty z dnia 7 października 2022 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr 764/OPON/2022, uchylającej w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]maja 2022 r., nr [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, muru oporowego oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego i garażu. Wspólnota zarzuca organowi, iż do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie rozpatrzył przedmiotowego podania, czym w sposób rażący naruszył przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewoda - działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - skierował do Wspólnoty wezwanie do usunięcia braków formalnych podania o wznowienie postępowania z dnia 7 października 2022 r. poprzez przedłożenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu z którego wynika uprawnienie przedstawicieli Wspólnoty do złożenia podpisu pod ww. podaniem w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Przesyłka adresowana do Wspólnoty była dwukrotnie awizowana w dniach 10 i 18 listopada 2022 r. i w dniu 25 listopada 2022 r. została zwrócona do organu jako niepodjęta w terminie. W dniu 15 grudnia 2022 r. Wojewoda pozostawił podanie Wspólnoty bez rozpoznania, wyjaśniając, iż termin na usunięcie jego braków upłynął bezskutecznie w dniu 1 grudnia 2022 r., a wnioskodawca tych braków nie uzupełnił. W ocenie Sądu, organ prawidłowo pozostawił podanie bez rozpatrzenia, albowiem wnioskodawca – pomimo wezwania nie uzupełnił jego braków formalnych. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W wezwaniu organ wskazał, wykonując zalecenia Sądu, jakie braki podania wnioskodawca miał uzupełnić. Wezwanie zawierało też pouczenie, że nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie była dwukrotnie awizowana (w dniu 10 listopada 2022 r. oraz w dniu 18 listopada 2022 r.), w związku z czym skutek doręczenia – zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. - nastąpił 25 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, w czasie którego przesyłka listowa jest przechowywana przez operatora pocztowego. Tym samym w niniejszej sprawie termin na usunięcie braków formalnych podania upłynął w dniu 1 grudnia 2022 r. Wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych podania we wskazanym terminie, czego sam nie kwestionuje w skardze. Sąd uznał, że w związku z tym Wojewoda prawidłowo pozostawił podanie z dnia 7 października 2022 r. bez rozpoznania.
W ocenie Sądu, nie można uznać, że w dacie wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w bezczynności w załatwieniu podania Wspólnoty z dnia 7 października 2022 r. Należy mieć na uwadze, że w tej sprawie mamy do czynienia ze szczególnym rodzajem skargi na bezczynność organu, w której w zasadzie Wspólnota kwestionuje zgodność z prawem czynności organu polegającej na pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Długość trwania czynności organu zmierzających do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. mogłaby być brana pod uwagę przy stwierdzeniu, iż pozostawienie podania bez rozpatrzenia nastąpiło z naruszeniem prawa. Jednak w niniejszej sprawie tak nie było z uwagi na fakt, że nie nastąpiło – tak jak wywodzi Wspólnota – naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 w zw. z art. 44 § 1-4 w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 35 § 1-3 k.p.a.
Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.