VII SAB/WA 122/22

VII SAB/Wa 122/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2854/22 - Wyrok NSA z 2023-05-10
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 par. 1a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi P.J na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w przedmiocie naruszenia przepisów przeciwpożarowych I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. do wydania aktu w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. na rzecz skarżącego P.J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
P. J. złożył skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. (Komendant), w zakresie:
1) podjęcia czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie zagrożenia związanego z przyłączem napowietrznym, doprowadzającym energię elektryczną do budynku grożącego zawaleniem przy ul. D. w B. (dz. nr [...]) zgodnie z art. 23 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 i art. 13 ust. 6 pkt. 9 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, w tym: aktualnego zakresu zagrożenia stwierdzonego protokołem z 22 grudnia 2021 r.; uzupełnienia ustaleń z ww. kontroli co do zagrożenia pożarowego na wypadek zerwania przyłącza wskutek zawalenia budynku i przestrzegania przepisów przeciwpożarowych przez P.;
2) wydania decyzji w trybie art. 26 u.p.s.p. m.in. w związku z wynikiem ww. kontroli z 22 grudnia 2021 r. nakazującej P. S.A. i P. S.A. usuniecie uchybień w ustalonym terminie dot. przesyłu energii elektrycznej z wykorzystaniem ww. przyłącza powodującego inne zagrożenie i zakazującej jego używania.
Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy w sposób opisany w zarzutach określonych w pkt 1 i 2 w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu wyroku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie 5000 zł grzywny; przyznanie skarżącemu 10000 zł sumy pieniężnej; zasądzenie kosztów postępowania; poinformowanie, na mocy art. 155 § 1 p.p.s.a. Komendanta Głównego PSP o naruszeniach prawa przez ww. organ; przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: akt spraw [...] i ponaglenia [...].
W uzasadnieniu skargi wskazał, że 27 listopada 2021 r. wystąpił o przeprowadzenie czynności kontrolno- rozpoznawczych i postępowania, zgodnie z przepisami ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w związku z zagrożeniem związanym z dostawą energii elektrycznej do lokalu w ww. budynku.
W dniu 22 grudnia 2021 r. organ przeprowadził czynności kontrolno- rozpoznawcze, w wyniku których stwierdził możliwość porażenia prądem na ok 2 m nad chodnikiem przy słupie energetycznym, gdzie będzie zwisać końcówka zerwanego przyłącza, jeżeli budynek lub dach się zawali.
Dalej skarżący opisał pogarszający się stan techniczny budynku i ryzyko porażenia prądem w przypadku zawalenia się jego konstrukcji też na pieszych i rowerzystów. Podkreślił, że zagrożenie to stwierdził już [...]WINB w decyzji z [...] kwietnia 2019 r., a co do stanu technicznego budynku PINB prowadzi postępowanie. Pomimo ww. ustaleń i wystąpień skarżącego, w tym do Komendanta nie podjęto działań.
Następnie wskazał na brak działań PINB względem P. S.A. lub P. S.A. Podkreślił, że P. S.A. zakwestionowała ustalenia organu twierdząc, że zagrożenie nie występuje, co nie spotkało się z reakcją organu. Pomimo działań skarżącego energia elektryczna nadal jest dostarczana.
Bezczynność znajduje szczególne uzasadnienie w świetle pisma Komendanta z 16 maja 2022 r. (odpowiedź na pismo skarżącego z 5.05.2022 r.), bowiem powołane tam czynności są pozorne. Rozpoznanie przeprowadzono bez zachowania wymogów wynikających z art. 23 u.p.s.p. i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie czynności kontrolno- rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną z 24 października 2005 r. O rozpoznaniu tym nie był informowany pełnomocnik skarżącego.
Pomimo wniesienia ponaglenia 27 maja 2022 r. organ nadal jest bezczynny.
Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wskazał na konieczność zrekompensowania krzywdy wyrządzonej postępowaniem organu, tj. konieczności znoszenia niepewności, co do bezpieczeństwa osób postronnych, korzystających z chodnika, mieszkańców lokalu od strony zachodniej, świadomych, ale ignorujących zagrożenie. Stan zagrożenia, który znosi skarżący jest potęgowane, bo organ ustawowo odpowiedzialny ignoruje sytuację pomimo, że podczas kontroli 22 grudnia 2021 r. stwierdził opisane zagrożenie.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie wskazując, że:
- 27 listopada 2021 r. (data wpływu 30 listopada 2021 r.) strona wystąpiła o przeprowadzenie czynności i postępowania ww. zakresie;
- 30 listopada 2021 r. organ upoważnił do przeprowadzenia kontroli, której termin wyznaczył na 22 grudnia 2021 r., o czym zawiadomił stronę i pełnomocnika;
- 6 grudnia 2021 r. zwrócił się o udział w kontroli do: Urzędu Gminy S., a 8 grudnia 2021 r. do PINB, Komendanta Miejskiej Policji i P. S.A. - 22 grudnia 2021 r. przeprowadził czynności kontrolno- rozpoznawcze z udziałem pełnomocnika skarżącego (rozpatrzono dwa ewentualne zagrożenia: zerwanie napowietrznego przyłącza przy szczycie budynku i przy słupie oraz że z przedstawicielami PINB i P. stwierdzono, że ewentualne zawalenie się dachu nie spowoduje utraty stabilności słupa energetycznego);
- 28 grudnia 2021 r. o ustaleniach kontroli poinformował Gminę S., które przesłał skarżącemu 18 stycznia 2022 r.;
- 8 lutego 2022 r. skierował ww. pismo do P. S.A, o czym poinformował skarżącego 11 lutego 2022 r. dołączając odpis ww. pisma;
- 21 marca 2022 r. P. S.A. przekazała stanowisko, że bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej do granic własności nie jest zagrożone. Jeżeli właściciel jest przekonany o złym stanie technicznym swojej instalacji, powinien naprawić usterki. Wskazała, że [...]WINB nie zakazał wstrzymania dostaw energii elektrycznej.
- 22 marca 2022 r. strona zwróciła się do organu, czy P. S.A. i Gmina S. udzieliły odpowiedzi, w odpowiedzi otrzymała pismo z 4 kwietnia 2022 r.
- 6 kwietnia 2022 r. strona wniosła o przyspieszenie ustosunkowania do pisma z 18 marca 2022 r.;
- 14 kwietnia 2022 r. organ poinformował, że odpowiedzi udzielono 4 kwietnia 2022 r;
- 26 kwietnia 2022 r. Gmina S. poinformowała organ, że pismo z 28 grudnia 2021 r. włączyła do akt postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy S. z wniosku skarżącego w sprawie ograniczeń w ruchu w obrębie ww. nieruchomości.
Komendant podkreślił, że kontrola nie potwierdziła zagrożenia, a strona nie wniosła do protokołu zastrzeżeń, dlatego organ poprzestał na czynnościach kontrolnych i nie wydał decyzji, o której mowa w art. 26 u.p.s.p.
- 5 maja 2022 r. skarżący ponownie wystosował tożsamy wniosek.
- 10 maja 2022 r. dokonano rozpoznania w okolicach ww. budynku, gdyż zgodnie z art. 23 ust. 11 u.p.s.p. Straż Pożarna nie ma prawa kontroli w budynkach mieszkalnych. Stwierdzono, że stan przyłącza i budynku nie uległ zmianie od kontroli 22 grudnia 2021 r.
- 16 maja 2022 r. stronę poinformowano o powyższym. Organ podkreślił, że opisano tylko prawdopodobieństwo ryzyka wystąpienia zagrożenia.
- 27 maja 2022 r. skarżący złożył ponaglenie.
- postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. organ wojewódzki nie uwzględnił ponaglenia.
Zdaniem organu, w tej sprawie nie zachodzi bezczynność. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 u.p.s.p. Komendant powiatowy (miejski) państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.
Wskazana decyzja, dotyczy zatem jedynie sytuacji, w których stwierdzono naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Organ nie wydaje decyzji w przypadku braku stwierdzenia zagrożenia bądź naruszeń, jak w tej sprawie, tylko poprzestaje na sporządzeniu protokołu, o którym mowa art. 23 ust. 13 cyt. ustawy.
Następnie organ przedstawił argumentację odnośnie pojęcia bezczynności podkreślając, że zachodzi ona tylko wtedy, kiedy organ jest zobowiązany do wydania aktu. Zdaniem organu, skoro czynności kontrolno - rozpoznawcze przeprowadzono w terminie krótszym niż miesiąc od złożenia wniosku w listopadzie 2021 r. (w terminie 22 dni), strona nie wniosła zastrzeżeń do protokołu, a ustalenia pozwoliły uznać, że nie naruszono przepisów przeciwpożarowych i dlatego - a contrario do art. 26 ust. 1 u.o.s.p. - nie wydano decyzji. Analogicznie organ postąpił odnośnie wniosku z 9 maja 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Podkreślić na wstępie trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy z (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie.
Zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.) Zgodnie zaś z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu.
Skarga złożona w tej sprawie dotyczy bezczynności i jest dopuszczalna, bowiem skarżący uprzednio skierował do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. ponaglenie (27 maja 2022 r.).
Wyjaśnić zatem należy, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania to dwa odrębnie typizowane stany zaniechania, powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu odróżnienia obu tych pojęć ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego obecnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w ustalonym prawnie terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy innego aktu lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. I OSK 1987/2018).
Istotą skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę w tym przedmiocie bierze pod uwagę tylko to, czy został wydany akt lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności. Kluczowe jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy w danej sprawie na organie spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na mocy przepisów prawa. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. wyroki NSA z: 24 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1569/14; 20 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1254/14; 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1534/12; 17 grudnia 1985 r., sygn. III SA 988/85, OSP 1987/5-6/116; 6 października 1999 r., sygn. IV SA 2546/98; 21 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 81/97).
Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli ustawodawca nie przewiedział ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, to nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie takiego aktu.
W konsekwencji – zdaniem Sądu - jeżeli obowiązuje przepis, który w określonych przypadkach uprawnia organ do wydania decyzji nakładającej na adresata konkretne obowiązki, to również odmowa ich nałożenia powinna być dokonana w drodze decyzji (por. np. wyrok NSA z 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09 oraz z 9 listopada 2009 r., sygn. I OSK 348/09 – CBOSA). Wynika to głównie z faktu, że stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (zob. m.in. NSA w wyroku z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1301/09, wyrok z 26 maja 2009 r., sygn. I OSK 761/08).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że z art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn. OPK 10/01). Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 850/06; z 25 lutego 1983 r., sygn. II SA 2083/82). Jak wskazuje się w doktrynie przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami, np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15-18).
Skutkiem przyjęcia odmiennego stanowiska przez organ w tej sprawie było pozbawienie strony możliwości przeprowadzenia kontroli działań podejmowanych przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. Zatem pomimo sprawnego dokonywania działań, organ pozostawał w bezczynności, skoro nie wydał decyzji negatywnej na mocy art. 26 u.p.s.p., po dokonaniu ustaleń, że nie ma podstaw do nałożenia sankcji w przepisie tym wymienionych.
Z podanych przyczyn – na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - Sąd zobowiązał organ do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku).
Sąd miał na uwadze, że wprawdzie postępowanie zainicjował wniosek skarżącego z dnia 27 listopada 2021 r., a więc toczy się ono od ok dziewięciu miesięcy, jednak nie sposób przypisać organowi celowego działania, zważywszy na sprawne i rzetelne podejmowanie czynności w jego toku, co wynika jednoznacznie z akt sprawy. Nie było zatem podstaw do uznania stwierdzonej bezczynności za rażąco naruszającą prawo.
W zakresie nałożenia grzywny na organ, jak i przyznania stronie sumy pieniężnej prawodawca przewidział jedynie fakultatywne działanie sądu, co oznacza, że wybór ich zastosowania należy wyłącznie do oceny sądu, a przesądzające są konkretne okoliczności faktyczne wynikające z całokształtu sprawy. Uznanie sądowe cechuje bowiem brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. I OSK 950/18). Niewątpliwie dyscyplinująco-represyjne środki o dodatkowym charakterze powinny być stosowane z rozwagą.
Biorąc pod uwagę całokształt przedstawionych okoliczności, Sąd doszedł do przekonania, że również w tym zakresie żądanie skarżącego jest nieuzasadnione. Działań organu nie można ocenić jako radykalnie naruszających ciążące na nim obowiązki, ale także - a może przede wszystkim - nie można powiązać z istnieniem uzasadnionej obawy, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie wypełniać swoich obowiązków. Nie można przy tym nie zauważyć, że skarżący obawę porażenia prądem i związane z nią krzywdy wiąże z zerwaniem przyłącza wskutek potencjalnego zawalenia się dachu, bądź całej konstrukcji budynku, znajdującego się w złym stanie technicznym, za który to stan odpowiada nikt inny niż sam skarżący.
W konsekwencji, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wystąpienie sygnalizacyjne, w trybie art. 155 p.p.s.a, który ma charakter wyłącznie fakultatywny.
Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a , § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I-III), a o kosztach rozstrzygnął na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.(pkt IV wyroku).