VII SAB/Wa 121/23

VII SAB/Wa 121/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kolwalczyk, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie obniżenia linii napowietrznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania aktu kończącego postępowanie w przedmiotowego obniżenia linii napowietrznej – w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywnę w wysokości 2 000 (słownie: dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz M. S. sumę pieniężną 2 000 (słownie: dwa tysiące) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz M. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. S. (dalej: "skarżący") pismem z 21 czerwca 2023 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") w sprawie dotyczącej obniżenia linii napowietrznej. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych jak również o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego.
W uzasadnieniu wskazał, że skarga związana jest z zrealizowaną na podstawie decyzji Starosty P. z [...] lipca 2014 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, inwestycją polegającą na rozbiórce linii napowietrznej 15kV 3x oraz budowie linii kablowej 15 kV 3x na działkach nr [...] i [...] w W., gm. L. Wskutek realizacji tej inwestycji obniżeniu uległy zwisy linii nad działką nr [...] stanowiącą jego własność. W związku z inwestycją prowadzone było postępowanie administracyjne, w którym Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z 25 lutego 2016 r., nr 327/16 utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2015 r., nr [...] o jego umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2017 r., uchylił powyższe decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3018/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku wskazując, że organy winny ustalić zwis faktycznie zrealizowanej linii energetycznej przy takiej temperaturze dla jakiej ten parametr tego obiektu liniowego został określony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie poczynione w tym zakresie ustalenia winny porównać z postanowieniami pozwolenia na budowę, celem oceny czy zaistniałe odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego miało charakter istotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Pomimo powyższego zobowiązania PINB nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący wskazał także, że WINB postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r., nr 690/22 uznał za zasadne zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania i wyznaczył dodatkowy 45-dniowy termin na załatwienie sprawy. Pomimo upływu tego terminu PINB nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Pismem z 24 października 2022 r. skarżący złożył także skargę na WINB na opieszałe działanie PINB. WINB 15 lutego 2023 r. poinformował o zasadności skargi.
W odpowiedzi na skargę PINB zgodził się, że powyższe postępowanie trwa zbyt długo. Wyjaśnił, że inspektoraty stopnia powiatowego są niewydolne finansowo-kadrowo od chwili ich powołania. Wskazał przy tym, że skarżący nie poniósł żadnej szkody materialnej z powodu przedmiotowego postępowania. Obecnie jest zainteresowany jako potencjalny inwestor ewentualną przebudową w zakresie swojej działki odcinka linii kablowej napowietrznej na skablowany odcinek sieci elektroenergetycznej - przebudową po innej trasie ale przez gestora sieci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") skargę na bezczynność lub przewlekłość organu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący wyczerpał tok instancyjny, gdyż przed złożeniem skargi do sądu wniósł ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., które organ prawidłowo potraktował jako zażalenie, z uwagi, iż postępowanie wszczęto zostało przed 1 czerwca 2017 r. Wyczerpanie toku instancyjnego (złożenie ponaglenia/zażalenia), uprawniało zatem skarżącego do wystąpienia ze skargą na przewlekłość do sądu administracyjnego.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, wyjaśnienia wymaga, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w treści art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. To nie tylko długotrwała bezczynność, ale także np. mnożenie czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20). Celem skargi na przewlekłość postępowania jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Ma na celu wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie do § 1b ww. przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 cytowanego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może także orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2018 r., III SAB/Wr 61/18).
Jak wynika z akt sprawy po otrzymaniu 17 lutego 2020 r. akt administracyjnych, PINB w piśmie z 18 września 2020 r. zawiadomił strony o terminie planowanych na 7 października 2020 r. czynności kontrolnych w celu uzupełnienia materiału dowodowego (dokonanie pomiaru zwisu linii napowietrznej). Czynności te zostały wykonane w wyznaczonym terminie. Następnie skarżący w piśmie z 17 lutego 2022 r. złożył do WINB zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. WINB postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r., nr 690/22 uznał za zasadne zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i wyznaczył PINB dodatkowy 45-dniowy termin na załatwienie sprawy. Jednocześnie stwierdził, że działanie PINB nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo upływu tego terminu PINB nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.
Zaznaczenia przy tym wymaga, że z pisma PINB z 31 marca 2022 r. wynika, że prowadził on rozmowy pomiędzy stronami postępowania, czego wyrazem jest pismo P. S.A. zapraszające skarżącego celem "omówienia szczegółów i znalezienia najlepszego rozwiązania". Skarżący nie stawił się na spotkanie i nie skontaktował się z P. S.A. Organ wskazał także, że po złożeniu zażalenia w rozmowie telefonicznej skarżący podniósł, że nie jest aż tak bardzo zainteresowany wymianą słupa na wyższy tylko skablowaniem odcinka sieci napowietrznej nad swoją działką.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyżej przedstawiony przebieg postępowania jednoznacznie wskazuje na dopuszczenie się przez PINB przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Uzasadnieniem na tak przedłużające się postępowanie nie być bowiem zainteresowanie skarżącego skablowaniem sieci elektroenergetycznej. Kwestia ta nie miała bowiem żadnego wpływu na wykonanie wytycznych wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3018/17, tj. ustalenia czy wysokość linii napowietrznej jest zgodna z projektem budowlanym czy też doszło do odstępstwa w tym zakresie, a jeśli tak to czy ma ono charakter istotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Prowadzenie także rozmów ze stronami postępowania, czego wyrazem jest pismo P. S.A. zapraszające skarżącego celem "omówienia szczegółów i znalezienia najlepszego rozwiązania", uznać należy za czynności pozorujące jakiekolwiek działanie, które skutkowało jedynie wydłużeniem postępowania ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. W konsekwencji nie można przyjąć, aby organ podejmował czynności, które w efektywny sposób przybliżałyby go do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Również podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż brak wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wynika z niewystarczającej obsady personalnej, nie mogła stanowić uzasadnienia braku wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Okoliczność ta nie stanowi "przyczyny niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w ugruntowanym już orzecznictwie sądowym, iż problemy finansowe czy kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą skutkować obejścia jednej z naczelnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w art. 12 § 1 k.p.a. (por wyroki: WSA w Łodzi z 29 czerwca 2022 r., III SAB/Łd 64/22; WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2021 r., IV SAB/Wa 991/21). W konsekwencji powyższego w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że tak długie prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, tj. 4 lata od przekazania PINB akt administracyjnych w celu ponownego rozpatrzenia sprawy (w tym 2 lata od wyznaczenia mu dodatkowego terminu przez WINB), niewątpliwie świadczy o rażącym naruszeniem prawa.
Podnieść należy, że do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Zdanie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Brak wydania decyzji, pomimo upływu tak znacznego czasu, a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godzi nie tylko w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) ale również w zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Dlatego też Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zasadnym było także – na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - wymierzenie organowi grzywny jak i wnioskowanej przez skarżącego sumy pieniężnej, jednakże nie w wysokości wskazanej w skardze.
Jak wynika z ww. art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., IV SAB/Po 164/19). Grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter przede wszystkim mobilizacyjny i prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Przy czym uregulowane w art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna i grzywna mogą być zastosowane przez sąd administracyjny jednocześnie, jak i każda z nich może być zasądzona oddzielnie (zob. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, praca zbior. pod red. R. Hausera i W. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, s. 678).
W orzecznictwie wskazuje się, że o ile stwierdzenie rażącej przewlekłości nie jest warunkiem koniecznym do przyznania sumy pieniężnej, o tyle wystąpienie w danej sprawie kwalifikowanej bezczynności lub przewlekłości jest, co do zasady, istotnym argumentem przemawiającym za skorzystaniem przez sąd ze środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., II OSK 2066/22;16 maja 2023 r., II OSK 1746/22). Zaznaczyć także trzeba, że Sąd może orzec o ww. środkach z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony.
W związku z rażącym charakterem przewlekłości Sąd uznał o zasadności przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, jednakże nie we wnioskowanej przez niego kwocie.
Wskazać należy, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu przynajmniej częściowe zrekompensowanie stronie dolegliwości i uciążliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością lub przewlekłością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18). Niewątpliwie skarżący miał prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość organu mogła wywołać u niego poczucie krzywdy w związku z koniecznością sporządzania kolejnych pism do organu mających na celu przyśpieszenie wydania decyzji w sprawie. Zdaniem Sądu kwota 2000 zł jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności dotyczących czasu opieszałości, postawy organu oraz charakteru sprawy. Charakter doznanej krzywdy nie przemawia zaś za przyznaniem sumy pieniężnej w wyższej wysokości.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zasadnym i koniecznym jest również wymierzenie grzywny organowi grzywny. Jak już wskazano powyżej, celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Celem tym jest jednak także działanie represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Grzywna jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach przewlekłości w załatwieniu sprawy. Taka naganna sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Oceniając postawę PINB w niniejszej sprawie można dojść do przekonania, że działania te mogą nosić znamiona nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji PINB nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z tym Sąd wymierzył mu grzywnę w wysokości 2000 zł
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2, 3, 4 sentencji wyroku.
Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał także organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).