VII SA/Wa 996/22

VII SA/Wa 996/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Elżbieta Granatowska
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 3 pkt 14
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego ( dalej: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 21 marca 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.910.2021.ML3, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w imieniu Skarbu Państwa przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B ( dalej: "skarżący"), od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ( dalej: "DWKZ", "organ I instancji") z dnia 18 maja 2021 r., znak: WRiD.5130.32.2020.JK, wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] krajobraz kulturowy szlaku dawnej kolei [...]na odcinku górskim: [...] - [...] - [...]-[...]-, według oznaczenia na załączniku graficznym nr 2 do ww. decyzji, na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021, 710 ze zm., dalej: "u.o.z."), oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), orzekł o:
- uchyleniu zaskarżonej decyzji w części załącznika graficznego nr 2, będącego jej integralną częścią i w tym zakresie orzekł, że granice ochrony prawnej zaznaczono na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część do niniejszej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego;
-utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję w pozostałej części.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 18 maja 2021 r., znak: WRiD.5130.32.2020.JK, wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] krajobraz kulturowy szlaku dawnej kolei [...] na odcinku górskim: [...]-[...]-[...]-[...], według oznaczenia na załączniku graficznym nr 2 do ww. decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło w imieniu Skarbu Państwa PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].
Skarżący zarzucił Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, że wydając decyzję naruszył art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 7 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2020,1463 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 14 i art. 9 ust. 1 u.o.z. oraz art. 104 i 107 k.p.a., ponieważ pomimo zgłaszanych wątpliwości organ konserwatorski nie wyjaśnił, jakie ograniczenia dotyczą możliwości prowadzenia gospodarki leśnej na przedmiotowym terenie wpisanym do rejestru zabytków. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że wpisanie do rejestru przedmiotowego zabytku nie wyklucza prowadzenia gospodarki leśnej, strona uznała za niewystarczające. Twierdzenie to nie stanowi bowiem dla Nadleśnictwa [...]gwarancji zachowania ciągłości prowadzenia gospodarki leśnej w sposób swobodny na podstawie Planu Urządzenia Lasu, w związku z treścią art. 7 ust. 3 ustawy o lasach, wskazującego na konieczność uzgodnienia tych działań z wojewódzkim konserwatorem zabytków i z uwzględnieniem przepisów u.o.z. Oznacza to trudności w realizacji czynności technicznych z zakresu pozyskiwania drewna. W świetle powyższego skarżący stwierdził, że organ konserwatorski nie wyjaśnił, czy dopuszczona w art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. możliwość usuwania drzew i krzewów z nieruchomości zabytkowych jest tożsama z pozyskiwaniem drewna w rozumieniu gospodarki leśnej, zdefiniowanym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach oraz, czy możliwe będzie swobodne wyznaczanie w terenie tzw. szlaków zrywkowych czyli dróg w drzewostanie, po których przemieszcza się drewno z miejsca ścinki do punktów załadowczych. Kwestii tych nie rozstrzygnięto w zaskarżonej decyzji, co skarżący uznał za naruszenie zasady przekonywania stron i prawidłowego uzasadnienia decyzji.
Po rozstrzygnięciu ww. odwołania Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 21 marca 2022 r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich część lub zespół, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z treści tego przepisu nie wynika, aby ww. wartości zabytkowe musiały występować łącznie. Jednocześnie według art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.o.z. zabytki nieruchome podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, w tym także krajobrazy kulturowe (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "a"), które zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 14 u.o.z., jako postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą niniejszego postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy odcinek górski szlaku dawnej kolei [...] odpowiada definicji zabytku nieruchomego rozumianego jako krajobraz kulturowy, a także czy posiada on wartości zabytkowe wymagające ochrony prawnej ze względu na interes społeczny.
Minister wskazał, że zgodnie z art. 7 pkt 1 u.o.z., jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. W obowiązującym orzecznictwie oraz piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się na prawa i obowiązki dysponenta takiego obiektu. Objęcie zabytku wspomnianą ochroną prawną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, która potwierdza, że dany obiekt spełnia przesłanki art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. Oznacza to, że poza ramy postępowania administracyjnego, a tym samym poza treść decyzji administracyjnej wydanej w sprawie wpisania zabytku do rejestru, wykraczają kwestie dotyczące sposobu użytkowania tego zabytku oraz określenie zakresu dopuszczalnych ingerencji w jego substancję. Kwestie te są rozpatrywane w toku postępowania prowadzonego w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego i każdorazowo podlegają ocenie organu ochrony zabytków, po rozpatrzeniu każdorazowo stanu prawnego i faktycznego sprawy. W tej sytuacji Minister podniósł, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzję z 18 maja 2021 r., nie był uprawniony do wypowiadania się w kwestiach podnoszonych w odwołaniu przez Nadleśnictwo [...].
Minister ocenił, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję z 18 maja 2021 r. na podstawie materiału dowodowego, który w ocenie organu drugiej instancji był wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także do oceny wartości zabytkowych krajobrazu kulturowego przedmiotowego odcinka górskiego szlaku dawnej kolei [...]. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który jako organ wyspecjalizowany w dziedzinie ochrony zabytków, dysponując kadrą pracowników wykształconą w zakresie m.in. historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy dany obiekt posiada walory zabytkowe.
Minister wyjaśnił, że dawna kolej [...]na odcinku górskim: [...]-[...] - [...]-[...], bez wątpienia stanowiła wyjątkowy obiekt kolejowy, wobec jej rozwiązań inżynieryjnych, zakładających wykorzystanie i przekształcenie naturalnych warunków geofizycznych terenów, po których została poprowadzona. W związku z demontażem torów kolejowych w latach 30. XX w., obiekt ten nie zachował substancji pozwalającej na uznanie go za integralny zabytek techniki kolejowej. Natomiast dotychczas zachowały się pozostałości infrastruktury (przepusty, wiadukty) oraz korpus szlaku kolejowego (wykopy, nasypy, wykuty wąwóz), które świadczą o fakcie, że trzydziestoletnie funkcjonowanie odcinka górskiego kolei [...] wyraźnie odcisnęło się w krajobrazie tego regionu. Istniejący, czytelny korpus dawnej linii kolejowej jest wpisany w naturalny krajobraz, a jednocześnie stanowi świadectwo działalności inżynieryjnej człowieka.
Tym samym odpowiada ustawowej definicji krajobrazu kulturowego, zawartej w art. 13 pkt 14 u.o.z.
Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, Minister stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w swoim całokształcie potwierdza wartości zabytkowe krajobrazu kulturowego szlaku dawnej kolei [...]. W zachowanej formie przebieg oraz korpus ww. szlaku jest wyraźnie wyróżniony i utrwalony w terenie. Niesie też czytelne dane na temat form i techniki realizacji elementów jego korpusu przez dawnych budowniczych kolei. Zachował swoją integralność, pozwalającą na prześledzenie historycznego przebiegu przedmiotowego odcinka dawnej kolei [...]. Obecnie stanowi jednocześnie szlak o znaczeniu komunikacyjno- gospodarczym, krajoznawczym oraz rekreacyjnym. Posiada zatem wysokie walory dokumentacyjne i krajobrazowe, co przekłada się na jego wartości artystyczne, historyczne i naukowe, wskazane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w treści decyzji z 18 maja 2021 r.
Minister wskazał, że fakt wpisania do rejestru zabytków ww. zespołu, powoduje dla właścicieli poszczególnych nieruchomości ograniczenia w rozporządzaniu swoją własnością, w postaci konieczności m.in. uzgadniania planowanych prac przy zabytku z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 u.o.z. Jednakże nie wyklucza użytkowania ww. nieruchomości, nie wkracza także w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego, czy prawa do dziedziczenia. Wykazana wyżej zasadność wpisania omawianego zabytku do rejestru, wypełnia także wymóg jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości oceny jego wartości zabytkowej.
Minister wyjaśnił ponadto, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części załącznika graficznego nr 2 było spowodowane jego skalą, co w konsekwencji przesądzało o nieczytelności tego załącznika i czyniło go nieprzydatnym dla oznaczenia granic ochrony konserwatorskiej przedmiotowego krajobrazu kulturowego. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji, na podstawie pliku graficznego przekazanego przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wykonał wydruk w formacie pozwalającym na uczytelnienie granic ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego szlaku dawnej kolei [...] na odcinku górskim. Wydruk ten stanowi załącznik graficzny, będący integralną częścią niniejszej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Oznacza to, że granice ochrony prawnej krajobraz kulturowy szlaku dawnej kolei [...]na odcinku górskim, oznaczone są na ww. załączniku do decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Reasumując organ odwoławczy, podzielając stanowisko wyrażone w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uznał za zasadną i potrzebną ochronę prawną krajobrazu kulturowego szlaku dawnej kolei [...]. Interes społeczny rozumiany w niniejszej sprawie jako ochrona dziedzictwa kulturowego regionu, wymaga stworzenia warunków prawnych do skutecznego utrzymania czytelnych form korpusu ww. szlaku dla przyszłych pokoleń. Po rozważeniu okoliczności podnoszonych w odwołaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że nie podważają one prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w decyzji z 18 maja 2021 r. przez organ I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].
Wskazaną decyzję zaskarżono w całości i zarzucono jej:
1. naruszenie przez Organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2022 r., poz. 672 ze zm., w związku art. 3 pkt 14 i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 104 , art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie za prawidłową decyzji organu I instancji oraz jej utrzymanie w mocy i w konsekwencji zaniechanie wyjaśnienia czy możliwe jest i ewentualnie w jakim zakresie lub z jakiego rodzaju ograniczeniami, po dokonaniu wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] szlaku dawnej kolei [...], prowadzenie przez Nadleśnictwo [...], gospodarki leśnej na wchodzących w jej zakres gruntach leśnych;
2. naruszenie przez Organ II instancji przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 3 ustawy o lasach poprzez jego niezastosowanie w sprawie i wskazanie, że prowadzenie gospodarki leśnej na spornym gruncie wymaga każdorazowego uzyskania przez skarżącego pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy z art. 7 ust. 3 ustawy o lasach wynika konieczność uzgadniania tego rodzaju prac;
3. naruszenie przez Organ II instancji przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a w związku z art. 107 § 3 i art, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i nieustosunkowanie się przez organ do wskazywanych przez stronę zarzutów związanych z wątpliwościami co do możliwości prowadzeniem przez skarżące Nadleśnictwo gospodarki leśnej w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, po dokonaniu wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]szlaku dawnej kolei [...] na gruntach pozostających w zarządzie Nadleśnictwa [...];
4. naruszenie przez Organ II instancji przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 §1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia czy możliwe jest i ewentualnie w jakim zakresie, po dokonaniu wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] szlaku dawnej kolei [...], prowadzenie przez Nadleśnictwo [...] gospodarki leśnej na wchodzących w jej zakres gruntach leśnych;
5. naruszenie przez Organ II instancji przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 §1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia z jakimi obowiązkami w zakresie opieki nad zabytkiem wiązać będzie się prowadzenie gospodarki leśnej przez Nadleśnictwo [...].
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 18 maja 2021 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania przed organem I instancji, strona: Skarb Państwa - Państwowe Gospodatswo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] podnosiło konieczność uwzględnienia przez organ I instancji w decyzji możliwości prowadzenia przez Nadleśnictwo [...] gospodarki leśnej na terenie objętym wpisem, zarówno w oparciu o obowiązujący jak i przyszłe Plany Urządzenia Lasu. W decyzji organu I instancji poświęcono tej kwestii krótki fragment, zgodnie z którym wpis do rejestru zabytków krajobrazu kulturowego szlaku dawnej kolei [...]nie wyklucza prowadzenia na tym terenie gospodarki leśnej. W ocenie skarżącego nadleśnictwa zawarcie w decyzji organu I instancji powyższego stwierdzenia nie stanowiło wystarczającej gwarancji zachowania ciągłości prowadzenia na przedmiotowym gruncie w sposób swobodny (przy uwzględnieniu zapisów Planu Urządzenia Lasu, jak i innych przepisów prawa) gospodarki leśnej, o czym świadczą zapisy ustawy o lasach, w której treści art. 7 ust. 3 wskazano, że gospodarka leśna w lasach wpisanych do rejestru zabytków i w lasach, na terenie których znajdują się zabytki archeologiczne wpisane do rejestru zabytków, prowadzona jest w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, z uwzględnieniem przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Strona, składając stosowne odwołanie od decyzji organu I instancji liczyła, że sposób zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy regulacji art. 7 ust. 3 ustawy o lasach zostanie w sposób niezbędny uszczegółowiony. Tymczasem organ II instancji nie odwołał się do ww. przepisu i nie dokonał jego wykładni w okolicznościach sprawy.
Ponadto w ocenie skarżącego, stanowisko organu II instancji w zakresie w jakim stwierdzone zostało, że kwestie związane z prowadzeniem przez skarżącego gospodarki leśnej rozstrzygane będą każdorazowo w ramach postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego, stoi w sprzeczności nie tylko z art. 7 ust. 3 ustawy o lasach, ale i ze stanowiskiem organu I instancji przedstawionym w decyzji z dnia 18 maja 2021 r. W decyzji tej organ I instancji wskazał bowiem, że przedmiotowy wpis do rejestru zabytków nie wyklucza prowadzenia na danym terenie gospodarki leśnej. Literalne rozumienie danego zapisu sugerować mogłoby, że prowadzenie gospodarki leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy o lasach dopuszczalne jest na dotychczasowych zasadach oraz że sam wpis w tym zakresie nie będzie oddziaływał w sposób negatywny na działalność strony skarżącej. Przeciwne zaś stanowisko wynika z decyzji Organu II instancji, w ocenie którego każdorazowe podejmowanie przez skarżące Nadleśnictwo działań rozumianych jako prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z ustawą o lasach, wymaga uzyskania odrębnego aktu - pozwolenia konserwatorskiego. Nie sposób również nie dostrzec rozbieżności w zakresie form prawnych niezbędnych dla prowadzenia gospodarki. Zdaniem bowiem organu II instancji w takim wypadku niezbędne jest uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego. Tymczasem w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o lasach w zakresie prowadzenia gospodarki leśnej niezbędne jest dokonanie uzgodnień z konserwatorem zabytków. W ocenie strony skarżącej są to dwa odrębne tryby postępowania. Stanowisko przedstawione więc przez organ II instancji stoi w sprzeczności z art. 7 ust. 3 ustawy o lasach. W ocenie skarżącego odmienna interpretacja kluczowych dla odwołania kwestii świadczy o naruszeniu przytoczonych na wstępie przepisów prawa materialnego. Skarżący musi bowiem posiadać pewność co do zakresu swych obowiązków i ograniczeń w prowadzeniu gospodarki leśnej, zgodnie z przepisami ustawy o lasach.
W ocenie skarżącego powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu przez Organ II instancji art. 7 k.p.a.
Treść zaskarżonej decyzji organu II instancji wskazuje, że sprawa w istocie nie została wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości, w szczególności zaś w takim stopniu by skarżący, był przekonany co do zasadności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy bez wątpienia mamy do czynienia z naruszeniem art. 11 k.p.a. Tymczasem niewyjaśnione zostało w zaskarżonej decyzji, w jaki sposób skarżący ma postępować wykonując na spornym gruncie prace związane z prowadzeniem gospodarki leśnej, w sytuacji gdy organ I instancji uznał, że prowadzenie takiej gospodarki nie jest wykluczone.
Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo występowania wskazywanych rozbieżności w stanowiskach wyrażonych w obu decyzjach, świadczy nie tylko o błędach w wykładni i stosowaniu przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji, ale też winno być kwalifikowane jako istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji wydanych w toku obu instancji.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydając zaskarżoną decyzję, Minister nie naruszył przepisów prawa.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze: art. 7 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2022 r., poz. 672 t.j. ze zm., zwanej dalej "ustawą o lasach") w związku art. 3 pkt 14 i art. 9 ust. 1 u.o.z. w związku z art. 104 , art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, stanowił art. 9 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wpisu do rejestru zabytków był krajobraz kulturowy szlaku dawnej kolei [...] na odcinku górskim: [...] - [...]-[...] - [...].
Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich część lub zespół, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.o.z., zabytki nieruchome podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, w tym także krajobrazy kulturowe (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.o.z.).
Krajobraz kulturowy zdefiniowany został w art. 3 pkt 14 u.o.z. jako postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka.
W ocenie wyspecjalizowanych organów konserwatorskich, w tym Ministra, dawna kolej [...] na odcinku górskim: [...]-[...]-[...]-[...], bez wątpienia stanowiła wyjątkowy obiekt kolejowy, wobec jej rozwiązań inżynieryjnych, zakładających wykorzystanie i przekształcenie naturalnych warunków geofizycznych terenów, po których została poprowadzona. W związku z demontażem torów kolejowych w latach 30. XX w., obiekt ten nie zachował substancji pozwalającej na uznanie go za integralny zabytek techniki kolejowej. Natomiast dotychczas zachowały się pozostałości infrastruktury (przepusty, wiadukty) oraz korpus szlaku kolejowego (wykopy, nasypy, wykuty wąwóz), które świadczą o fakcie, że trzydziestoletnie funkcjonowanie odcinka górskiego kolei [...], wyraźnie odcisnęło się w krajobrazie tego regionu. Istniejący, czytelny korpus dawnej linii kolejowej jest wpisany w naturalny krajobraz, a jednocześnie stanowi świadectwo działalności inżynieryjnej człowieka.
W zachowanej formie przebieg oraz korpus ww. szlaku jest wyraźnie wyróżniony i utrwalony w terenie. Niesie też czytelne dane na temat form i techniki realizacji elementów jego korpusu przez dawnych budowniczych kolei. Zachował swoją integralność, pozwalającą na prześledzenie historycznego przebiegu przedmiotowego odcinka dawnej kolei [...] . Obecnie stanowi jednocześnie szlak o znaczeniu komunikacyjno-gospodarczym, krajoznawczym oraz rekreacyjnym. Posiada zatem wysokie walory dokumentacyjne i krajobrazowe, co przekłada się na jego wartości artystyczne, historyczne i naukowe, wskazane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w treści decyzji z 18 maja 2021 r.
Stanowisko organów, odnośnie do wartości zabytkowych dawnego szlaku kolejowego na odcinku górskim, a w szczególności stanu jego zachowania znajduje potwierdzenie w lustracji w terenie oraz opracowaniu specjalistycznym mgr L N pt.: Opinia w sprawie wartości zabytkowych szlaku dawnej kolei [...] na odcinku górskim [...][...] -[...]- [...].
Zdaniem Sądu organy słusznie zatem oceniły, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza wartości zabytkowe szlaku dawnej kolei [...], który odpowiada ustawowej definicji krajobrazu kulturowego, zawartej w art. 13 pkt 14 u.o.z. i stanowisko to nie jest kwestionowane.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie, jest natomiast podniesiony przez skarżącego, brak dostatecznego doprecyzowania w decyzji wpisującej do rejestru przedmiotowy krajobraz kulturowy, ograniczeń jakie niesie ze sobą wpis w zakresie prowadzenia gospodarki leśnej na terenie objętym wpisem stanowiącym grunty leśne.
W szczególności skarżący zwraca uwagę na sformułowanie zawarte w decyzji organu i instancji, że wpis powyższego krajobrazu kulturowego do rejestru, nie wyklucza prowadzenia na tym terenie gospodarki leśnej w relacji z zapisem art. art. 7 ust. 3 ustawy o lasach, w myśl którego gospodarka leśna w lasach wpisanych do rejestru zabytków i w lasach, na terenie których znajdują się zabytki archeologiczne wpisane do rejestru zabytków, prowadzona jest w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, z uwzględnieniem przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem skarżącego określenie to nie jest precyzyjne bowiem organ odwoławczy wskazuje, że kwestie dopuszczalnych ingerencji w zabytek rozstrzygane są w formie pozwolenia konserwatorskiego.
Zdaniem Sądu zarówno podniesione w skardze zarzuty, jak też przytoczona na ich poparcie argumentacja, nie zasługują na uwzględnienie.
Wpis do rejestru zabytków skutkuje powstaniem po stronie właściciela lub posiadacza zabytku określonych praw i obowiązków, zaś po stronie organów konserwatorskich określonych uprawnień do stosowania środków władczej ingerencji wobec chronionego zabytku.
Wskazać jednak należy, że wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, przepisy u.o.z., nie przewidują obowiązku zawarcia w treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków, ustaleń w zakresie ochrony danego obiektu, w szczególności poprzez wprowadzenie zakazów, nakazów lub innych ograniczeń dotyczących prowadzenia szeroko rozumianych działań przy zabytku. W odróżnieniu od innych form ochrony zabytków wskazanych w art. 7 pkt 3 i 4 u.o.z. w postaci parku kulturowego i ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, brak jest w przepisach u.o.z. podstawy prawnej do określenia w treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków szczegółowych ustaleń dotyczących zasad i zakresu ochrony konserwatorskiej danego obiektu. Zawarcie zatem tego rodzaju sformułowań w treści decyzji, stanowiłoby rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, a więc obarczone wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Konsekwencje prawne wpisu do rejestru wskazane są w przepisach rozdziału 3 i 4 u.o.z., które regulują po stronie dysponenta zabytku obowiązek uzyskiwania pozwoleń lub uzgodnień konserwatorskich na prowadzenie różnego rodzaju działań przy zabytku. Nie sposób zatem zawrzeć tych szczegółowych unormowań w decyzji o wpisie.
Skarżący zarzuca naruszenie art. 7 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach.
W myśl art. 7 ust. 3 ustawy o lasach, gospodarka leśna w lasach wpisanych do rejestru zabytków i w lasach, na terenie których znajdują się zabytki archeologiczne wpisane do rejestru zabytków, prowadzona jest w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, z uwzględnieniem przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach zawiera definicję gospodarki leśnej, przez którą rozumieć należy działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu.
Wskazać należy, że las wpisany do rejestru zabytków nie przestaje być lasem (art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o lasach ). Jeżeli las został wpisany do rejestru zabytków bądź też na jego terenie znajduje się zabytek archeologiczny wpisany do rejestru zabytków, to wprawdzie gospodarka leśna może być na nich prowadzona, ale wymaga ona uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz uwzględnienia przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa nie wskazuje, w jakiej formie prawnej następuje owo uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków. To zależy od tego, co jest podstawą prowadzenia gospodarki leśnej. Jeżeli jest to plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzenia lasu, to wojewódzki konserwator zabytków musi się wypowiedzieć co do jego treści i wyrazić na nią zgodę (uzgodnienie to, rzecz jasna, synonim zgody). Jeżeli zaś jest nią decyzja administracyjna starosty (art. 19 ust. 3 ustawy o lasach w odniesieniu do lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha), to uzgodnienie przyjmuje formę postanowienia w rozumieniu art. 106 k.p.a. ( Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ustawa o lasach. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WKP 2021).
Jak wynika zatem z powyższych rozważań, nie ma prawnego obowiązku a także możliwości uszczegóławiania w decyzji o wpisie do rejestru zabytków terenów w skład których wchodzą grunty leśne, zakresu ograniczeń w prowadzeniu na tych terenach gospodarki leśnej. Dopiero podjęcie określonych działań przez dysponenta zabytku, wymagać będzie określonego uzgodnienia, które może przybrać różne formy aktu administracyjnego.
Niezależnie od powyższego, wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę Minister, że istotą niniejszego postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy przedmiotowy odcinek górski szlaku dawnej kolei [...]odpowiada definicji zabytku nieruchomego rozumianego jako krajobraz kulturowy, a także czy posiada on wartości zabytkowe wymagające ochrony prawnej ze względu na interes społeczny. Poza ramy postępowania administracyjnego, a tym samym poza treść decyzji administracyjnej wydanej w sprawie wpisania zabytku do rejestru, wykraczają kwestie dotyczące sposobu użytkowania tego zabytku oraz określenie zakresu dopuszczalnych ingerencji w jego substancję. Kwestie te są rozpatrywane w toku postępowania prowadzonego w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego i każdorazowo podlegają ocenie organu ochrony zabytków, po rozpatrzeniu każdorazowo stanu prawnego i faktycznego sprawy. Sformułowanie Ministra dotyczące konieczności uzyskania pozwolenia, zostało użyte w znaczeniu ogólnym i choć nie odzwierciedla w pełni istoty problemu, nie stanowi w ocenie Sądu uchybienia nakazującego uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.